ISAP-Cesty do Evropské unie
Informační systém pro aproximaci práva
Portál ISAP > Data pro veřejnost > Cesta do Evropské unie > Regionální politika Evropské unie a jejích členských států

Databáze Cesta do Evropské unie

Detail


Odbor kompatibility
s právem EU Úřad vlády ČR
Databáze č. 16
Cesta do Evropské unie
 Cesta do Evropské unie
Svazek :17. Zásady regionální politiky vlády České republiky
Část :1.PŘÍLOHA
Kapitola :Regionální politika Evropské unie a jejích členských států

Text:A. Regionální politika v Evropské unii

I. Základní východisko pro regionální politiku EU

1. Provádění regionální politiky v Evropské unii vychází ze Smlouvy o Evropském společenství, kde je včleněna pod titulem hospodářská a sociální soudržnost; v článku 130a smlouvy je zakotvena klauzule, že “Společenství usiluje zejména o snižování rozdílů mezi úrovněmi rozvoje různých regionů a o zmírňování zaostalosti regionů, které jsou v nejméně výhodné situaci včetně venkovských oblastí,” v článku 130b se pak uvádí, že “Společenství podporuje dosažení těchto cílů prostřednictvím strukturálních fondů” a v článku 130d je pak zakotven vznik tzv. kohezního fondu (fond solidarity).

2. Finanční zdroje strukturálních fondů vyčleněné na strukturální opatření mají v letech 1994-1999 dosáhnout 154.5 mld. ECU, což představuje zhruba 1/3 rozpočtu (po výdajích na společnou zemědělskou politiku jde o druhou nejvýznamnější položku rozpočtu) a 0.4% hrubého domácího produktu Společenství.

3. Opatření vztahující se k různým aspektům realizace strukturální politiky jsou po legislativní stránce zakotvena v tzv. nařízeních Rady ES ke strukturálním fondům; nařízení (regulation) představuje závazný legislativní akt normativní povahy, obecně závazný jak na úrovni Společenství, tak na úrovni jednotlivých členských států, který může zavazovat jak tyto státy, tak i jejich vnitrostátní subjekty práva.

II. Principy pro provádění regionální strukturální politiky EU

4. Využívání strukturálních fondů je založeno na několika operačních principech:
· principu koncentrace : prostředky fondů mohou být využívány pouze k realizaci předem stanovených cílů, převážně regionálního charakteru,
· principu programování: klade se důraz na komplexní přístup k řešení problémových regionů; prostředky fondů jsou alokovány na základě víceletých a víceoborových programů, nikoliv na základě předkladu jednotlivých projektů. Na realizaci konkrétního programu se přitom podle potřeby podílí všechny strukturální fondy,
· principu partnerství: vyžaduje se, aby na přípravě a realizaci jednotlivých programů participovaly příslušné národní, regionální i místní orgány, jakožto i orgány EU; z hlediska financování se obvykle vyžaduje 50% finanční spoluúčast přijímající země,
· principu adicionality (doplňkovosti): vychází se z toho, že prostředky vynakládané ze společného rozpočtu EU mají pouze doplňovat veřejné výdaje vynakládané na národní úrovni, nikoliv je nahrazovat; členské země nemohou v důsledku podpory ze strukturálních fondů snížit vlastní výdaje (nelze např. snížit ve státním rozpočtu výdaje na dopravní infrastrukturu v důsledku podpory tohoto okruhu investic z EU).

5. Vztahy mezi orgány EU a členskými státy jsou založeny na principu subsidiarity, který je všeobecně vykládán tak, že vyšší orgán nemůže a nesmí jednat v případech, když uvedeného cíle může být uspokojivě dosaženo z nižší úrovně; v souvislosti s tím návrhy rozvojových programů a jejich následná realizace vč. výběru projektů je věcí orgánů na národní úrovni (podle povahy věci i na regionální úrovni) a orgány EU mají funkci schvalovací a plní i funkci dohledu a kontroly (zástupci EU jsou členy např. monitorovacích výborů, ustanovených k realizaci programů).

III. Princip koncentrace prostředků strukturálních fondů

6. Prostředky strukturálních fondů se výhradně zaměřují na 7 problémových okruhů, z nichž celkem 4 okruhy (tzv. cíle) mají výrazně regionální akcent a mohou být použity pouze v předem vymezených regionech. Jedná se o:

Cíl č. 1 - Strukturální přeměna a rozvoj nejméně rozvinutých regionů (dnes se jedná o území, zahrnující 25.0% populace EU),

Cíl č. 2 - Konverze regionů vážně postižených úpadkem průmyslu (16.4% populace EU),

Cíl č. 5b - Podpora rozvoje venkovských oblastí (8.8% populace EU),

Cíl č. 6 - Rozvoj regionů s extrémně nízkým zalidněním (týká se pouze severních oblastí Finska a Švédska, cca 0.4% populace EU).

6.1 Na tyto cíle má být v období 1994 - 1999 vynaloženo celkem 84% prostředků strukturálních fondů (z toho oblasti cíle č. 1 - 67.6%, cíle č. 2 - 11.1%, cíle č. 5b - 4.9% a cíle č. 6 - 0.5%); zbytek strukturálních výdajů jde na boj s nezaměstnaností (cíle č. 3 a č. 4) a na přizpůsobení se struktur v zemědělství a rybářství v souvislosti se společnou agrární politikou. Nejdůležitějším je přitom Evropský fond regionálního rozvoje, na který připadá cca polovina prostředků strukturálních fondů, dále pak Evropský sociální fond (30%) a Evropský zemědělský garanční a podpůrný fond - jeho podpůrná sekce (18%).

6.2 Pro vymezování problémových regionů podle výše uvedených cílů se používají předem stanovená kritéria, přičemž území toho či kterého státu se hodnotí v úrovni společně dohodnutých územních statistických jednotek:

cíl č. 1 - zahrnuje oblasti, kde HDP/1 obyvatele je nižší než 75% průměru EU,

cíl č. 2 - zahrnuje oblasti, kde míra nezaměstnanosti převyšuje průměr EU (za poslední 3 roky), zaměstnanost v průmyslu převyšuje průměr EU (za posledních 15 let) a zároveň zaznamenává velký pokles,

cíl č. 5b - týká se oblastí, pro něž je typická nízká úroveň hrubého domácího produktu na 1 obyvatele a které současně splňují dvě ze tří následujících kritérií: vysoký podíl zaměstnaných v zemědělství, nízká příjmová úroveň v zemědělském sektoru a depopulační tendence (vč. nízké hustoty zalidnění),

cíl č. 6 - pouze oblasti ve Finsku a Švédsku s méně než 8 obyvateli na 1 km2.

6.3 Při vymezení problémových regionů probíhá hodnocení v úrovni společně dohodnutých územních statistických jednotek, tzv. NUTS regiony (z francouzského Nomenclature des unités territoriales statistique). Jednotky NUTS většinou vycházejí z existujícího správního členění příslušné země. Při vymezování problémových regionů cíle č. 1 je hodnocení prováděno v úrovni NUTS II (Řecko 13 regionů, Portugalsko 7, Itálie 20, SRN 40), při vymezování ostatních problémových regionů se vychází z úrovně NUTS III (např. Belgie 43 regionů, Rakousko 35, Portugalsko 30 atd.).

IV. Princip programování v regionální politice EU

7. Princip programování (plánování) je založen na povinnosti zpracovávat víceleté rozvojové programy; strukturální fondy nepřispívají k financování jednotlivých akcí, ale k podpoře rozvojových programů, které mají svůj vlastní rozpočet členěný podle priorit, subprogramů a jednotlivých opatření. Struktura těchto programů zahrnuje analýzu území včetně vymezení slabých a silných stránek a stanovení celkové strategie rozvoje území. Na tuto strategii pak navazuje podrobné rozpracování jednotlivých opatření (nikoliv ovšem v úrovni projektů) včetně vymezení finančního rámce (prostředky EU, národní prostředky - státní, regionální, místní a další a rovněž prostředky soukromého sektoru), splnění principu doplňkovosti a definování podmínek realizace programu.

7.1 Převažují přitom programy iniciované na národní úrovni, na něž připadá zhruba 90% prostředků strukturálních fondů. Zhruba 9% prostředků připadá na tzv. iniciativy Společenství (celkem 13 programů); zbylé 1% výdajů je využíváno na řadu inovačních opatření.

7.1.1 V zemích, které celé nebo velkou částí svého území spadají do Cíle 1 existuje třífázový plánovací postup: nejprve je zpracováván Regionální rozvojový plán (RDP - Regional development plan - např. článek 8 nařízení Rady EHS č. 2081/93), na jehož základě Komise ve spolupráci s členským státem formuluje tzv. Rámec podpory společenství (CSF - Community support framework - zejména článek 8 nařízení Rady EHS č. 2082/93). Na základě schváleného CSF členský stát předloží jednotlivé operační programy (článek 12 nařízení Rady EHS č. 2082/93), které mohou být odvětvové - celoplošné a regionální - pro každý region NUTS II.

7.1.2 V zemích, kde do Cíle 1 spadají pouze ojediněle vybrané regiony a pro podporu v rámci ostatních regionálních Cílů (2, 5b a 6) se volí forma tzv. Jednotného programového dokumentu (SPD - Single programming document - článek 5(2) nařízení Rady EHS č. 2082/93), který v sobě zahrnuje všechny výše uvedené tři fáze, ke kterému Komise přijme tzv. závazné rozhodnutí.

8. Programy spolufinancované EU se mohou zaměřovat na široké spektrum opatření v návaznosti na definovanou rozvojovou strategii daného území. Může jít zejména o oblast podpory hospodářského rozvoje (podpora podniků, regionální hospodářský rozvoj, inovace, technologický transfer, cestovní ruch), zemědělství, lesnictví a obnovy venkova, opatření na podporu výstavby infrastruktury (dopravní, energetická, vodohospodářská, telekomunikační), zlepšení životního prostředí, podporu zvyšování kvalifikace lidských zdrojů a různá opatření na podporu zaměstnanosti aj. Podrobnosti o možném zaměření podpor jsou obsaženy v jednotlivých nařízeních Rady ES ke strukturálním fondům.

9. Regionální charakter programů, které se zaměřují na vymezené problémové oblasti v rámci určitého členského státu je jistě nesporný, otázka ovšem může vzniknout v případě těch zemí, jejichž celé území je dnes zahrnuto v rámci cíle č. 1 (např. Portugalsko a Řecko); lze takovýto program chápat ještě jako regionální nebo jde již výhradně o národní rozvojový program odvětvového charakteru? Praxe těchto zemí ukazuje, že regionální akcent tyto plány rozvoje a na ně navazující programy mají. Např. portugalský Regionální rozvojový plán z roku 1993 (připravený v gesci Ministerstva pro regionální rozvoj a plánování) má dva základní cíle: za prvé - přiblížit portugalské hospodářství a společnost průměrné úrovni EU, za druhé pak snížit postupně regionální rozdíly ve vnitrozemí Portugalska. V souvislosti s druhým cílem byl v indikativním rozpisu finančních prostředků na léta 1994-1999 zakotven princip diferencovaného přídělu finančních prostředků pro jednotlivé oblasti v úrovni NUTS II (Portugalsko se člení na 5 regionů NUTS II na pevnině + 2 regiony ostrovní).

10. Východisko pro programování tvoří v členských státech EU systém prostorového či regionálního plánování. Podle Evropské charty regionálního plánování (schválené konferencí příslušných ministrů zemí EU v roce 1983) je posláním regionálního plánování vyjadřovat v prostoru hospodářské, společenské, kulturní a ekologické záměry společnosti a uplatňovat interdisciplinární a souborný přístup k řešení vyváženého regionálního rozvoje. Regionální plánování v západní Evropě není identické s naším územním plánováním, které především akcentuje racionální organizaci ploch v území, ale nezahrnuje řešení hospodářských a sociálních otázek souvisejících s rozvojem určitého regionu.

B. Regionální politika na národní úrovni

I. Zaměření regionální politiky

11. Původně byla regionální politika úzce spojena s průmyslovou politikou a zaměřovala se zejména na problematiku podpory podnikání a strukturální přestavbu v průmyslových upadajících regionech (např. Velká Británie, Německo, Belgie, Finsko aj.). Postupně se však toto úzké pojetí regionální politiky opustilo; nové širší pojetí regionální politiky je založeno na integrovaných regionálních koncepcích rozvoje a zahrnuje i podporu dalších problémových oblastí (málo rozvinuté venkovské oblasti) a opatření na úseku řady dalších odvětví, zejména pokud jde o dopravní a technickou infrastrukturu, opatření ke zlepšení životního prostředí, diverzifikaci zemědělské výroby, podporu tzv. lidských zdrojů včetně boje s nezaměstnaností apd.

12. Rozhodující impulz směrem k širšímu chápání regionální politiky dala společná politika EU v oblasti hospodářské a sociální koheze, formulovaná nově od roku 1989. V současné době je proto národní regionální politika výrazně ovlivňována touto společnou politikou. V důsledku toho se národní pobídkové stimuly a další opatření stávají součástí opatření programových dokumentů spolufinancovaných strukturálními fondy; např. regionální programy podpory podnikání v Portugalsku, Španělsku, Severním Irsku aj. jsou nedílnou součástí programů, kofinancovaných strukturálními fondy. V některých aspektech však existuje národní regionální politika samostatně (např. při vymezování problémových oblastí neexistuje úplná shoda na evropské a národní úrovni).

13. Obecným cílem regionální politiky, patrným ve většině evropských zemí, je podpora rozvoje problémových oblastí spojená se snahou redukovat meziregionální rozdíly. Vychází se přitom z toho, že restrukturalizace zatěžuje často regionální rozvoj tak silně, že regiony nejsou schopny zvládnout nezbytné strukturální změny vlastními silami. Z hlediska národního hospodářství má potom větší smysl poskytovat oblastem, které jsou obzvláště zatíženy strukturálními změnami, regionální výpomoc pro tuto restrukturalizaci a pro podporu konkurenceschopných aktivit, než vyplácet ohroženým odvětvím nebo podnikům dotace pro jejich zachování nebo činit protekcionistická opatření. Současně s cílem snižovat regionální disparity je sledován i cíl celostátní výkonnosti ve všech částech země včetně efektivnějších alokací regionálních zdrojů tak, aby se maximalizovala efektivnost celého národního hospodářství.

II. Legislativa spojená s regionální politikou na národní úrovni

14. Stimulační opatření regionální politiky jsou ve všech zemích EU legislativně upraveny, ve většině zemí přitom úpravy byly provedeny po roce 1990 mnohdy ve vazbě na opatření EU (starší legislativu má pouze Německo, Belgie, Španělsko a Velká Británie). V některých, zejména větších zemích (Německo, Itálie, Španělsko) je základní cíl regionální politiky zakotven v ústavě země a z této definice pak vycházejí navazující zákony. V řadě zemí jsou pak základní cíle regionální politiky formulovány v legislativě upravující prostorové či regionální plánování (např. SRN, Rakousko).

14.1 Určité rámcové zákony, které by upravovaly komplexně problematiku regionální politiky, nejsou ovšem v Evropě běžné. Příkladem v tomto směru může být např. Francie, která přijala nový zákon o regionálním rozvoji v roce 1995 a Finsko se zákonem o regionálním rozvoji z roku 1994. Finský zákon č. 1135/93 o regionálním rozvoji např. obsahuje cíle regionální politiky, odpovědnost jednotlivých orgánů na regionální i státní úrovni, vymezuje konkrétní regionální rozvojové programy a způsob jejich realizace aj. Ve většině evropských zemí ovšem takovéto rámcové zákony dosud neexistují , ve všech zemích je však legislativně upravena problematika regionálních pobídkových stimulů (např. v Itálii zákon č. 488/92, ve Španělsku zákon č. 50/1985, v Řecku zákon č. 2234/94 atd.). Tyto zákony podrobně upravují komu je podpora určena, formy a rozsah podpor, institucionální otázky spojené s výběrem projektů, území, kterého se podpory týkají aj.

III. Institucionální zabezpečení regionální politiky

15. V případě zajišťování regionální politiky v jednotlivých zemích EU možno pozorovat pestrou škálu možností, sahajících od přímé ministerské kontroly (v úrovni jednoho či více resortů) přes delegování pravomocí na určité orgány až po přesun pravomocí na regionální orgány.

15.1 Centralizovaný přístup je dnes např. typický pro Velkou Británii (ministerstvo průmyslu a obchodu), Portugalsko (ministerstvo plánování a regionálního rozvoje) a Řecko (ministerstvo národního hospodářství); variantou tohoto přístupu je “duální ministerský” systém, kdy kompetence v regionální politice jsou rozděleny mezi více resortů (např. ve Finsku mezi ministerstvo vnitra a ministerstvo průmyslu a obchodu). Výkonné resorty mají často v regionech své depozitury, které se pak bezprostředně problematikou regionální politiky zabývají.

15.2 V některých zemích existují i meziministerské orgány, které mají za cíl zajišťovat koordinaci ve věcech regionální politiky; ve Francii je to výbor pro regionální rozvoj řízený premiérem (tzv. CIAT), v Itálii pak meziministerský výbor pro hospodářskou politiku (CIPE); příklad takovéhoto koordinačního orgánu existuje i v sousedním Rakousku - ÖROK (Rakouská konference o prostorovém plánování), kterou zastřešuje spolkový kancléř řeší problematiku prostorového plánování a regionální politiky. Koordinace v záležitostech regionální politiky je vždy povinně zakotvená při realizaci programů, podporovaných prostředky strukturálních fondů;

15.3 Systém delegování pravomocí je často založen na tom, že celkovou odpovědnost za tvorbu regionální politiky má ministerstvo, zatímco realizace programů je delegována na organizace typu administrativních agentur. Nejtypičtějším příkladem je Francie a agentura DATAR (má široké pravomoci v regionální politice včetně strategické role), příklady možno uvádět i ze Švédska (NUTEK - odpovědnost za regionální podporu podnikání aj.) a Portugalska (existence Generálního ředitelství pro regionální rozvoj, které má např. na starost realizaci pomoci ze strukturálních fondů EU a regionální podporu podnikání v Portugalsku).

15.4 Přesun kompetencí na regionální orgány je typický pro federální státy (SRN, Belgie, Rakousko a Švýcarsko), přesuny kompetencí zejména v posledním desetiletí jsou patrné i v zemích kde existují regionální orgány (Španělsko, Holandsko, nyní i Finsko) a týkají se např. rozhodování o výběru projektů podniků. Například v Německu je v rámci regionální podpory podnikání ustanoven tzv. Plánovací výbor, složený ze zástupců Spolku a jednotlivých zemí, který připravuje program podpory podnikání (tzv. Rámcový plán). V Holandsku implementaci programu podpory podnikání zajišťuje jednak Ministerstvo pro hospodářské záležitosti, jednak provincie (menší projekty). Ve Švédsku rozhodování o výběru projektů v rámci regionální podpory podnikání přísluší buď orgánům hrabství (menší projekty), vládní agentuře NUTEK (střední a větší projekty), pouze v případě zvláště důležitých projektů patří rozhodnutí vládě.

15.5 Podstatné jsou ovšem přesuny kompetencí ve vztahu k přípravě a realizaci regionálních programů. Např. výše zmíněný finský zákon o regionálním rozvoji definuje, že za regionální rozvoj je odpovědný stát a municipality; v regionech (je jich celkem 19) působí tzv. regionální rozvojové orgány, jimiž jsou jednak regionální rady (svazky obcí) odpovědné celkově za regionální plánování a regionální rozvojové programy a dále státní úřady dislokované v regionech, které mají odpovědnost na dalších důležitých úsecích ovlivňujících regionální rozvoj (podpora podnikání, zaměstnanost, vzdělávání, zemědělství, životní prostředí aj.).

16. Koordinační role ve věcech regionální politiky bývá svěřena - vedle meziministerských orgánů - i příslušnému resortu odpovědnému za regionální rozvoj. Například ve Finsku podle výše zmíněného zákona o regionálním rozvoji “každé ministerstvo musí konzultovat s Ministerstvem vnitra (které je ve Finsku odpovědno za regionální politiku) opatření, která mají výrazný dopad na regionální rozvoj a jsou plánované orgány státní správy a veřejnými podniky v odvětvích státní správy”; Ministerstvo vnitra je rovněž “odpovědné za koordinaci, sestavení a oceňování rozvojových programů (kofinancovaných ze strukturálních fondů) a regionální rozvojové plánování ve spolupráci s ostatními ministerstvy. Při přípravě plánů a rozhodnutí, ovlivňujících regionální rozvoj spolupracuje Ministerstvo vnitra s regionálními rozvojovými orgány”.

16.1 Koordinační role v regionální politice v zemích EU se týká zejména přípravy a realizace víceletých rozvojových programů (ústřední orgány, regionální a místní orgány a další organizace) pro vymezené problémové oblasti. Málokdy však jde nad tento rámec. Širší pojetí koordinační role je v Evropě ovšem také v praxi známo (např. problematika finančního vyrovnávání ve vztahu k místním a regionálním rozpočtům), je však založeno na vytváření meziministerských orgánů, které zaštiťuje premiér (to je např. situace ve Francii - CIAT, Itálii - CIPE či Rakousku - ÖROK); častější je ovšem přístup, kdy tyto problémy řeší odpovědný ústřední orgán a tento problém není chápán jako součást regionální politiky.

IV. Vymezování problémových oblastí

17. Vyznačování problémových regionů je prováděno pro účely národních regionálních stimulačních opatření. Nutno konstatovat, že toto vymezení se ne vždy kryje s vymezením problémových regionů pro potřeby strukturálních fondů EU, důvody jsou hlavně historické; nicméně existuje zcela zjevná tendence ve sbližování pokud jde o rozsah a totožnost vymezených problémových území na národní úrovni a v úrovni strukturálních fondů EU (viz např. dokument Agenda 2000 z července 1997, kde požadavek na sladění oblastí podporovaných strukturálními fondy a na národní úrovni zazněl).

17.1 Ve většině zemí tvoří základ pro vymezování administrativní (správní) jednotky, neboť v jejich úrovni jsou k dispozici potřebná statistická data.

18. Základem pro vyznačování problémových oblastí je výběr ukazatelů, pomocí nichž můžeme definovat míru problémovosti. Ukazatelé využívané v jednotlivých zemích je možno seřadit do šesti rozsáhlých kategorií: nezaměstnanost, příjem na hlavu, struktura průmyslu, ekonomické vyhlídky, demografické ukazatelé a kritéria související s lokalizací. Možno konstatovat, že v široké řadě zemí EU (zejména těch nejvyspělejších) je hlavním ukazatelem při hodnocení používaná úroveň nezaměstnanosti (Belgie, Holandsko, Německo, Velká Británie, Itálie, Švédsko, Francie). Druhým nejdůležitějším ukazatelem pro hodnocení je příjem na hlavu, hlavní důraz je přitom kladen na úroveň HDP na hlavu, někde se používá úroveň mezd (Německo), jinde pak ukazatele související se životní úrovní (Portugalsko); významnou úlohu tyto ukazatele hrají ve Španělsku (hlavní ukazatel), Portugalsku, Německu, Itálii. Další ukazatelé, související s vymezováním problémových regionů mají již relativně nízkou hodnotu.

19. Kromě techniky vymezení problémových oblastí je druhým důležitým rozhodnutím otázka, jaká část populace by měla spadat do vyznačených hranic problémových regionů. Při posuzování praxe v jednotlivých zemích EU musíme přitom rozlišovat mezi zeměmi, které mají velké regiony spadající pod cíl č. 1 v rámci podpory ze strukturálních fondů (Portugalsko, Řecko, Irsko, Španělsko, Itálie) a mezi zbývajícími zeměmi, hlavně severními. Zatímco v jižních zemích existuje za poslední desetiletí značná stabilita co do počtu populace ve vyznačených problémových oblastech (jedná se o zhruba 50% populace příslušné země), v severní skupině států se rozsah vymezených problémových regionů výrazně snížil (z 32% populace v roce 1980 na 22% v roce 1992). Zčásti to lze přičíst domácím tlakům na omezování výdajů ale i rostoucí nezaměstnanosti v nevyznačených oblastech. Zároveň to i obráží snahu Evropské komise - DG IV zmenšit rozsah problémových regionů ve více prosperujících částech Společenství (zejména se jedná o Dánsko, Německo - staré spolkové země, Holandsko aj.).

19.1 Ve většině evropských zemí se při vymezování problémových regionů rozlišují dva či více stupňů problémovosti na což se pak váže i rozdílná úroveň podpory (zejména pokud jde o stropy podpor). V naprosté většině evropských zemí proto nejde jen o rozlišení mezi problémovými a neproblémovými regiony, ale pokud se týká problémových oblastí nutno specifikovat rozdíly mezi různými stupni problémového regionu.

V. Regionální pobídkové stimuly - nástroje regionální politiky

20. Vedle prvotního úkolu, který spočívá na analýze území a vymezení jednoho, či více typů problémových oblastí, je druhým zásadním úkolem regionální politiky definovat typy regionálních pobídkových stimulů - to je ekonomické nástroje na podporu problémových oblastí. Tyto regionální stimuly tvoří hlavní oporu “balíků” regionální politiky po celé západní Evropě; kromě nich se samozřejmě v rámci rozvojových programů vybraných regionů uplatňují i další opatření - např. podpora rozvoje infrastruktury, zlepšování životního prostředí a podpora rozvoje lidských zdrojů. V dalším textu se budeme ovšem zabývat pouze výše uvedenými ekonomickými nástroji, zaměřenými na podporu podnikání.

20.1 V zásadě existuje v západní Evropě pět rozsáhlých kategorií regionálních pobídkových stimulů:
· kapitálové granty (pokrývající určité % rozp. nákladů projektu),
· dotace, vztahující se k úrokům nebo půjčkám,
· daňové úlevy,
· zvýhodněné odpisové sazby (srážky na odpisy),
· dotace, vztahující se k pracovní síle (prémie za vytvořená nová pracovní místa).

21. Z údajů jednotlivých zemí západní Evropy zcela jasně vyplývá, že granty všeobecně a kapitálové granty obvzlášť jsou hlavní částí téměř všech “balíků” regionálních pobídkových stimulů, které jsou nabízeny. Dotace k úrokům (nebo tzv. měkké půjčky) fakticky existují pouze ve čtyřech zemích (Belgie, Německo, Řecko a Severní Irsko) ale v žádné z nich nepředstavují rozhodující část podpory. Fiskální úlevy (daňové a odpisové úlevy) jsou nyní také poměrně vzácné a jsou omezeny na tři země (Řecko, Francie a Lucembursko), významné jsou ovšem pouze v Řecku. Dotace vztahující se k pracovní síle jsou sice o málo četnější (např. Irsko, Francie), objevuje se však tendence je omezovat a to především ve vztahu k malým firmám nebo sektoru služeb.

22. Důležitým problémech je otázka výše sazby (stropu) pobídkové prémie. Nutno přitom konstatovat, že celkové prémiové stropy úzce odrážejí horní limity, které stanovuje Evropská komise - DG IV, v návaznosti na společná pravidla hospodářské soutěže v rámci EU; ve vztahu k regionální politice členských států klíčovou roli hraje výklad článku 92 Maastrichtské smlouvy, který je zakotven v nařízeních Rady ke strukturálním fondům. V návaznosti na to se jednotlivé členské země EU rozdělují do dvou zcela jasných skupin: v první skupině, kde celková maximální prémie je v rozsahu 15 - 35% čistého ekvivalentu grantu po zdanění - do této skupiny spadají země na severu Společenství - Belgie, Holandsko, Velká Británie, Francie, Německo, Lucembursko, Švédsko a Finsko. V druhé skupině maximální prémie může strop podpory dosáhnout výše 50 - 75% - patří sem jižní, chudší státy Společenství jako Řecko, Portugalsko, Španělsko a Itálie, rovněž však i Irsko. Rozdíly existují i v rámci jednotlivých zemí. Např. v Belgii strop podpory v rámci provincie Hainaut (cíl č. 1) může dosáhnout až 25%, v zóně 1 20% a v zóně 2 pak 15%; v Itálii rozpětí podle jednotlivých regionů osciluje mezi 10-50%, v Řecku mezi 15-57% atd.

22.1 Stropy podpory ovšem nepředstavují standardně poskytované úrovně prémií; naopak, pro obrovskou většinu projektů klesají v praxi sazby prémií pod stanovené stropy. Tak v členských státech na severu Společenství se průměrné prémie pohybují zpravidla v rozsahu méně než 15% a často klesají i pod 10%. V těch zemích, kde velká část území spadá pod cíl č. 1 strukturální politiky EU jsou průměrné prémie zřetelně vyšší, často se pohybují v rozsahu 25-35% výdajů ale zřídkakdy překračují polovinu celkového maxima.

C. Srovnání regionální politiky v ČR s přístupy v EU

I. Zaměření regionální politiky

23. Základním rysem regionální politiky v EU a v jejích členských státech je zaměření na podporu exaktně vymezených problémových oblastí. V tomto smyslu se česká regionální politika (formulovaná usnesením vlády ČR č. 759/92) od této základní linie neodchyluje. Současně jak u nás, tak i v rámci EU je zaměření regionální politiky motivováno cílem maximální efektivnosti celého národního hospodářství; podpora regionů nemá za cíl konzervovat zastaralé struktury, ale usnadnit restrukturalizační proces pomocí podpory rozvojových projektů podniků.

24. Podpora problémových oblastí v Evropě je dnes víceoborovou a víceletou záležitostí, která vyžaduje koordinaci jak na centrální, tak i regionální úrovni. Podpůrné programy vedle opatření na podporu podnikání včetně agrokomplexu zahrnují i infrastrukturní akce, podporu rozvoje tzv. lidských zdrojů a životního prostředí (tzv. integrovaný přístup). Tento trend je v Evropě patrný od konce osmdesátých let, kdy vstoupila v platnost reforma strukturálních fondů a byla definována společná politika hospodářské a sociální soudržnosti Společenství. V České republice je naproti tomu regionální politika chápána pouze jako výraznější podpora malého a středního podnikání v problémových oblastech.

25. Výraznější regionálně-politická opatření existují v Evropě zejména v zemích s většími meziregionálními rozdíly (např. Itálie - jižní oblasti, Německo - nové spolkové země, Skandinávie - severní oblasti). Masivní podpora, díky pomoci EU, existuje i v chudších státech EU (Řecko, Portugalsko) a týká se všech regionů (regionální operační programy se zde realizují ve všech regionech NUTS II). Naproti tomu obecně menší význam regionální politiky je patrný v zemích s malými regionálními disparitami (Dánsko, Rakousko, Holandsko). V porovnání s evropskými zeměmi (nehledě na celkově nižší hospodářskou úroveň), patří ČR v evropském kontextu k zemím s nejmenšími meziregionálními disparitami, což logicky na jedné straně předurčuje relativně menší váhu regionálně politických opatření v ČR. Na druhé straně - patrně celé, či větší část území ČR bude zařazeno do Cíle 1 a to by mohlo znamenat realizaci regionálních programů pro většinu regionů.

II. Legislativní zajištění regionální politiky

26. Ve všech evropských zemích existuje legislativa, která upravuje zaměření regionální politiky; jedná se o několik forem úprav jako je zakotvení principů vyváženého rozvoje všech částí země v ústavě (SRN, Itálie, Španělsko aj.), existence rámcových zákonů o regionální politice či regionálním rozvoji (Finsko, Francie), zákonů a dalších předpisů upravujících systém regionálního plánování; velmi četné jsou zákony a prováděcí předpisy upravující realizaci regionální podpory podnikání v problémových regionech.

26.1 Naproti tomu v ČR legislativní pokrytí výše uvedených okruhů není zatím vůbec řešeno; je však nesporné, že s prohlubováním právního rámce v naší zemi bude nutno přikročit k řešení situace i na tomto úseku; v souladu s evropskou praxí bude nutno legislativně upravit systém regionální podpory podnikání, a to v návaznosti na kompetenční zákon č. 272/96 Sb., kde je tento termín zakotven. Zvážit bude nutno i otázku rámcového zákona včetně problematiky regionálního plánování v návaznosti na předpokládaný vznik regionální samosprávy v ČR; spolupráci centra s orgány regionální samosprávy totiž nebude možno řešit usneseními vlády ale pouze formou zákonné úpravy.

III. Vymezování problémových oblastí

27. Ve většině evropských zemích tvoří základ pro vymezení problémových oblastí určité správní jednotky, což je logické neboť v úrovni správních jednotek existují potřebná statistická data potřebná k exaktnímu hodnocení.

27.1 V ČR bylo ve smyslu usnesení vlády ČR č. 759/92 vymezování problémových oblastí prováděno zatím především v úrovni okresů; od roku 1995 bylo hodnocení v ČR prováděno i v úrovni tzv. mikroregionů (spádové obvody pověřených okresních úřadů). Hodnocení v takovéto úrovni ovšem není v Evropě obvyklé (pouze některé země s malým počtem obcí, např. Finsko, Portugalsko) a bylo umožněno pouze tím, že jako jediné kritérium pro výběr byla použita míra nezaměstnanosti; při použití dalších kritérií však tato možnost padá (řada dalších kritérií není v úrovni obcí k dispozici a jejich zavedení by si vyžádalo dodatečné prostředky státního rozpočtu pro ČSÚ). Z toho důvodu se předpokládá vymezování regionů se soustředěnou podporou ze strany státu především v úrovni okresů.

28. Ukazatele pro výběr problémových oblastí jsou v jednotlivých zemích Evropy rozmanité, mezi hlavní však patří především míra nezaměstnanosti a příjem na hlavu (dále např. struktura průmyslu, demografické ukazatele aj.). V tomto smyslu byl koncipován i materiál schválený usnesením vlády ČR č. 759/92, v praxi se však od roku 1995 při vymezování “ujalo” hodnocení pouze podle míry nezaměstnanosti. Takovýto systém hodnocení však není uplatňován v žádné evropské zemi ani v rámci EU.

29. Rozsah vymezených problémových oblastí je v Evropě sice rozdílný, existují však rozdíly mezi severními, vyspělými zeměmi (v průměru 22% populace je v problémových oblastech) a jižními, méně vyspělými zeměmi (cca 50% populace).

29.1 V ČR v období 1992-1997 rozsah vymezených problémových oblastí osciloval mezi 18-24% a byl tak menší než např. v Belgii, Velké Británii a Francii, nemluvě o jižních státech EU. Vzhledem k menší úrovni meziregionálních disparit v ČR ve srovnání s Evropou a vzhledem k trendu (spíše snižování rozsahu problémových oblastí) by však nebylo účelné v rámci národní regionální politiky rozsah problémových oblastí výrazněji zvyšovat nad čtvrtinu populace.

30. Ve většině evropských zemích se vyčleňuje více typů problémových oblastí, v ČR však dosud byl vymezován pouze jediný typ (tzv. hospodářsky problémové oblasti). Situace ukazuje, že však existují přinejmenším 2 typy - strukturálně postižené oblasti (s výrazným poklesem zejména těžkého průmyslu) a dále pak oblasti hospodářsky slabé, které se zejména ztotožňují s vybranými venkovskými prostory (oblast sev. Moravy v prostoru Jeseníků, oblast Šumavy, okres Louny aj.).

31. Náš vstup do EU bude vyžadovat, pokud jde o hodnocení problémových oblastí, přijmout klasifikaci členění území podle tzv. NUTS regionů. Předpokládá se, že úroveň NUTS IV budou tvořit okresy a NUTS V. obce. Vyšší územní samosprávné celky budou tvořit jednotky NUTS III (14 celků) a skupiny VÚSC v počtu cca 6 - 8 celků budou tvořit jednotky NUTS II V úrovni NUTS I by mohly být v ČR dvě oblasti (Čechy a Morava).

31.1 Při vymezování oblastí vhodných pro podporu v rámci Cíle 1 strukturální politiky EU je jediným kritériem výše regionálního hrubého domácího produktu, která nesmí překročit 75% průměrné úrovně HDP, dosažené v zemích EU. Podle dosavadních podkladů ČSÚ za rok 1995 se ukazuje, že z jednotlivých VÚSC pouze Praha překračuje tuto hranici; ostatní VÚSC dosahují úrovně kolem 50% průměru EU. Celkově ČR podle ČSÚ dosáhla v roce 1995 úrovně HDP (v přepočtu na paritu kupní síly měny), představující přes 58% průměru EU.

IV. Programování v regionální politice

32. Zejména pod vlivem společné regionální politiky EU se princip programování stal od konce osmdesátých let velmi důležitým; pro všechny členské země jde nyní o klíčové zaměření.

32.1 V ČR je však regionální politika zatím chápána jako mimořádná a jednorázová pomoc (s výjimkou podpory malého a středního podnikání) a programový přístup je opomíjen. Zatímco indikativní plánování regionálního rozvoje je v celé EU běžný přístup, v němž jsou zapojeny zejména regionální samosprávné orgány, v ČR není této disciplíně zatím věnována větší pozornost. Problémem spojeným s programováním v ČR je i neexistence střednědobých koncepčních a finančních výhledů, na nichž je princip programování v EU založen.

33. Na rozdíl od zemí EU v ČR z národních zdrojů není realizován žádný víceletý indikativní program na podporu předem vymezeného regionu s víceoborovým zaměřením. Existuje ovšem významný program přeshraniční spolupráce v rámci Phare (pomoc činí v přepočtu přes 1.2 mld. Kč ročně), který ovšem není ze strany státního rozpočtu kofinancován, ačkoliv se česká vláda každý rok zavazuje (v rámci příslušného finančního memoranda) dovést všechny projekty tohoto programu do zdárného konce.

33.1 Tvorba takovýchto podpůrných programů a jejich kofinancování se ovšem nyní stává velmi aktuálním v souvislosti s naší snahou o vstup do EU a s připravovanou změnou programu Phare (adaptace na přijímání pomoci ze strukturálních fondů); lze očekávat, že ČR bude muset předložit současně se svým vstupem do EU návrh programu typu Cíle 1 na období 2000-2006, který ve smyslu požadavků EK bude muset zahrnovat i výraznou regionální dimenzi (regionální operační programy pro regiony NUTS II, alokace prostředků sektorálních programů orientačně i podle regionů NUTS II).

V. Regionální podpora podnikání

34. Jedná se o nejzávažnější “balík” v rámci regionální politiky jednotlivých členských států EU (v oblastech Cíle 1 se akce na podporu výrobního prostředí v letech 1994-1999 podílejí 34% na celkových výdajích strukturálních fondů).. Zatímco však v těchto zemích jsou regionální pobídkové stimuly legislativně ošetřeny a nepodléhají každoročním změnám, jsou změny v ČR nejen meziroční, ale často probíhající i v rámci příslušného roku, o legislativní úpravě ani nemluvě. Zmínka v zákoně č. 299/92 Sb. o tom, že “finanční příspěvky mohou být poskytovány podnikatelům v hospodářsky slabých oblastech s vážnými sociálními a ekologickými důsledky” vlastně pouze říká, že podpora podnikatelů v těchto oblastech není vyloučena; to ve srovnání s evropskou praxí je naprosto nedostatečné.

35. V ČR je systém regionální podpory podnikání chápán jako součást podpory malého a středního podnikání. Ve většině evropských zemí však systém regionální podpory podnikání nevylučuje podpory ani velkým podnikům (nad 250 pracovníků) a ve svých opatřeních je výrazně razantnější než podpora malého a středního podnikání v “neproblémových oblastech” (nad úroveň praktikovanou u nás pokud jde o podporu projektů v problémových a neproblémových oblastech).

36. Zatímco v západní Evropě výrazně ve spektru nástrojů na podporu podnikání v problémových regionech převládají granty, zejména investiční granty, v ČR téměř výhradním nástrojem (vedle poskytování záruk na komerční úvěry) jsou dotace části úroků z poskytnutých úvěrů.

37. Sazby podpor jsou v zemích EU - pokud jde o podporu podnikání v problémových oblastech - vyšší než je tomu v ČR a to i ve vyspělých zemích, nemluvě o členských jižních státech EU, kde průměrné sazby podpor výrazně převyšují úroveň podpory v ČR.

38. Rozhodování o výběru projektů a administrace těchto programů je v členských státech EU povětšinou svěřena příslušným resortům či orgánům podléhajícím ústředním orgánům; ve federálních státech pak mají klíčové postavení v realizaci programů regionální samosprávné orgány. Z tohoto pohledu je praxe ČR, kdy realizace programů podpory podnikání je svěřena bance (ČMZRB a.s.) poměrně vzácná, nehledě na to, že jde i o relativně drahou záležitost.

39. Ve většině členských států EU je precizně rozpracován systém hodnocení projektů podnikatelů a výše sazby podpory je vázána na přínos projektu (např. počet nově vytvořených pracovních míst, růst produkce, dopad projektu na regionální hospodářství). V ČR je však sazba podpory předem daná, význam vytváření nových pracovních příležitostí není dostatečně oceňován a názor místních či regionálních orgánů na přínos konkrétního projektu pro danou lokalitu či region není vyžadován ani brán v potaz.

VI. Institucionální uspořádání v regionální politice

40. Ve většině členských států EU převládá v tvorbě a realizaci regionální politiky role orgánů státní správy, a to nejen pokud jde o centrální orgány ale i jejich regionální, dekoncentrované odnože. Ve federálních státech silnou úlohu hrají regionální vlády. Ve většině zemí Evropy je v úrovni centra tvorba a realizace regionální politiky v působnosti jediného ústředního orgánu (Velká Británie, Portugalsko, Řecko aj.), v některých zemích však existuje dělba práce dvou i více resortů (např. Itálie, Rakousko, Finsko).

40.1 V ČR dosavadní praxe i stávající znění kompetenčního zákona (novela č. 272/96 Sb.) předurčuje volbu Ministerstva pro místní rozvoj jako jediného ústředního orgánu odpovědného za regionální politiku a regionální podporu podnikání.

41. Regionální orgány v členských státech EU dnes v řadě případů plní významnou roli na úseku regionálního rozvoje (např. Skandinávie, Holandsko aj.). Jedná se zejména o oblast regionálního plánování, přípravu a realizaci víceletých rozvojových programů, vyžadovaných v souvislosti s podporou ze strukturálních fondů EU.

41.1 Tuto úlohu by výhledově měly plnit i orgány VÚSC v ČR a to zejména pokud jde o kompetence v územním plánování, zajišťování hospodářského a sociálního rozvoje svého územního obvodu včetně povinnosti zpracovávat rozvojové programy a koordinovat opatření k podpoře rozvoje svého územního obvodu.

42. V řadě západoevropských zemích působí meziministerské a jiné orgány, ustanovené v zájmu koordinace řešení problematiky regionální politiky a regionálního rozvoje. V regionech pak působí regionální rozvojové agentury, jejichž smyslem je podpora regionálního rozvoje, zejména pak realizace konkrétních rozvojových záměrů. Koordinační roli při tvorbě a realizaci rozvojových regionálních programů financovaných ze strukturálních fondů mají i tzv. monitorovací výbory (složené ze zástupců resortů, regionů, dalších organizací a EK).

42.1 Bude účelné takovéto struktury postupně vybudovat i v ČR. Mělo by jít jednak o výkonné orgány při přípravě a realizaci dokumentů regionální politiky, jednak o rozšíření stávající sítě regionálních rozvojových agentur (viz příloha č. 6).

VII. Strukturální fondy EU a regionální politika v ČR

43. Velmi důležitou institucionální otázkou v členských státech EU je správa prostředků strukturálních fondů. Převážně přitom platí model, že prostředky Evropského sociálního fondu (ESF) spravují ministerstva práce, prostředky agrárního fondu (EAGGF) pokud jde o garanční sekci ministerstva zemědělství a prostředky podpůrné sekce ministerstva odpovědná za rozvoj venkova a prostředky největšího fondu - Evropského fondu regionálního rozvoje (ERDF) - ministerstva odpovědná za regionální strukturní politiku. Celkovou koordinaci pak mívají nejčastěji orgány odpovědné za regionální či hospodářskou politiku státu (takováto praxe je v 15ti zemích z celkového počtu 16ti členských států EU). Odpovědnost za realizaci víceletých regionálních programů (které jsou vždy financovány z více strukturálních fondů) pak mají vždy orgány státu odpovědné za regionální politiku nebo příslušné regionální samosprávné orgány.

43.1 Usnesením vlády č. 159 z 4.3.1998 k pozičnímu dokumentu pro oblast Hospodářská a sociální soudržnost (regionální politika) byl vládou v bodě II. usnesení vysloven souhlas s tím, aby Ministerstvo pro místní rozvoj zajišťovalo koordinaci na úseku hospodářské a sociální soudržnosti včetně koordinace nad strukturálními fondy a zajišťování správy Evropského fondu regionálního rozvoje; vláda současně souhlasila s tím, že Evropský sociální fond (ESF) bude ve správě Ministerstva práce a sociálních věcí a Evropský zemědělský podpůrný a záruční fond - podpůrnou sekci (EAGGF) bude spravovat Ministerstvo zemědělství.

43.2 Evropská komise v březnu 1998 formulovala tzv. Přístupové partnerství (Accession Partnership), které bylo vydáno formou rozhodnutí Komise. Partnerství bude realizováno Národním programem přípravy ČR na členství v EU (NPAA), který pokryje období od roku 1998 do našeho budoucího vstupu do EU (Národní program byl vládou projednán a předán Komisi v březnu 1998) a na něj navazujícími nástroji jednoleté finanční dohody (Financing Memorandum). Prostředky programu Phare (COP 1998 a 1999) budou směřovány jednak na vytváření institucí, posilujících demokracii, právní stát, veřejnou správu, služby a administrativní struktury pro uplatnění acquis, jednak na investice (infrastruktura, regionální rozvoj, malé a střední podniky aj.). Od roku 2000 budou prostředky Phare doplněny i o dva nástroje: zemědělský fond (SAPARD) a pre-kohezní fond (ISPA) pro dopravní a ekologickou infrastrukturu.

43.3 Od dubna 1998 byl zahájen víceletý proces vyjednávání s orgány EU . Vláda v průběhu března 1998 projednala resortní Poziční dokumenty, které za jednotlivé oblasti formulují připravenost ČR na vstup a vyjednávací pozici ČR, jmenovala vyjednávací tým a stanovila postup pro jednání české delegace o dohodě o přístupu ČR k Evropské unii a projednala přehled dosud identifikovaných dopadů přípravy ČR na členství v EU na státní rozpočet a institucionální zajištění.

43.4 Z hlediska regionální politiky bude nyní důležitá zejména příprava programových dokumentů - Národního (všeobecného) rozvojového plánu pro oblasti Cíle 1 v ČR a regionálních operačních programů (pro jednotlivé regiony NUTS II), včetně vymezení dělby práce mezi regionálními a sektorovými operačními programy. Programové práce zahrnou zejména:

a) analytické práce (odvětvová a regionální analýza) jejímž cílem je identifikovat silné a slabé stránky a hlavní tendence ve všech oblastech ekonomiky a společnosti včetně souboru ukazatelů pro potřeby rozhodování o objektivní alokaci prostředků na jednotlivé regionální a sektorové programy,

b) výběr priorit a konzultační proces; půjde zejména o formulování rozvojové strategie ČR (makroekonomický rozměr, odvětvová a regionální) a v návaznosti na ní půjde o definování jmenovitých operačních programů a rozdělení předpokládaných finančních prostředků na jednotlivé programy,

c) přípravu Národního rozvojového plánu pro oblasti Cíle 1 a jednotlivých operačních programů (odvětvových a regionálních); pro Národní rozvojový plán i pro každý program bude nutno vytvořit přípravný výbor,

d) vyjednávání s Evropskou komisí o stanovení tzv. Rámce podpory Společenství (CSF), které začne po schválení národního rozvojového plánu a jednotlivých operačních programů vládou.

VIII. Hodnocení regionální politiky v ČR Evropskou komisí

44. Evropská komise ve svém hodnocení připravenosti vstupu ČR do Evropské unie zveřejněném v červenci 1997 konstatuje, že ČR má před sebou nutný úkol vytvořit právní, správní a rozpočtový rámec pro integrální regionální politiku a zajistit soulad stavu s pravidly EU. EK vychází z toho, že v současnosti regionální politika v ČR neexistuje; regionální rozvojové iniciativy jsou realizovány prostřednictvím odvětvových politik na národní úrovni.

44.1 České orgány proto musí podle EK vymezit budoucí právní základnu české regionální politiky s cílem:

a) vytvoření vhodných struktur, schopných čelit regionálním disparitám,

b) osvojení si pravidel financování výdajů strukturální politiky a přijímání pomoci ze strukturálních fondů EU včetně kofinancování z národních zdrojů.

2011 Úřad vlády ČR | O přístupnosti