Odkaz:
Rozsudek Soudního dvora ze dne 13. února 1979 Granaria BV v. Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukt, Věc 101/78, Recueil 1979, s. 00623
Klíčová slova:
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce: College van Beroep voor het Bedrijfsleven – Nizozemsko. Sušené mléko. Vnitrostátní odpovědnost
Předmět:
Výklad zejména nařízení Rady č. 563/76 ze dne 15. března 1976 o povinném nákupu sušeného odstředěného mléka ze zásob intervenčních agentur určeného k použití v krmivech (Úř. věst. L 67, 15. 3. 1976, s. 18), jakož i čl. 215 druhého pododstavce Smlouvy o EHS.
Skutkové okolnosti:
Skutkový stav věci, průběh řízení a vyjádření předložená podle článku 20 Statutu Soudního dvora EHS mohou být shrnuty takto:
I – Skutkové okolnosti a řízení
1. Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten (Ústřední komise pro zemědělské výrobky), žalovaná v původním řízení, svými rozhodnutími ze dne 24. března a 8. září 1976 odmítla vydat podniku Granaria, žalobci v původním řízení, osvědčení o proteinech pro některá rostlinná krmiva z důvodu nesložení jistoty podnikem Granaria, jak ji stanoví nařízení Rady č. 563/76 ze dne 15. března 1976 o povinném nákupu sušeného odstředěného mléka ze zásob intervenčních agentur určeného k použití v krmivech (Úř. věst. L 67, 15. 3. 1976, s. 18). 2. Proti výše uvedeným rozhodnutím Granaria podal odvolání k College van Beroep voor het Bedrijfsleven a domáhal se jejich zrušení z důvodu neplatnosti nařízení č. 563/76, přičemž ponechal řešení na úvaze College, pokud jde o důsledky tohoto zrušení. 3. College svým usnesením ze dne 7. prosince 1976 přerušil řízení a požádal Soudní dvůr o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se platnosti nařízení č. 563/76. Rozsudkem ze dne 5. července 1977 ve věci 116/76 (Recueil 1977, s. 1247) Soudní dvůr rozhodl, že nařízení je neplatné. 4. V návaznosti na uvedený rozsudek podali dne 8. září 1977 účastníci řízení doplňující návrhová žádání. Podnik Granaria závěrem požádal Soudní dvůr o zrušení rozhodnutí, proti nimž bylo podáno odvolání, a o uložení Hoofdproduktschap náhrady škody vzniklé v důsledku těchto rozhodnutí, jakož i o náhradu nákladů řízení.
Na podporu svých návrhových žádání Granaria uvádí, že rozhodnutí, proti nimž podal odvolání, jsou založena na nařízení č. 563/76, které Soudní dvůr prohlásil za neplatné rozsudkem ze dne 5. července 1977. Granaria má za to, že škoda, která jí byla způsobena a která zahrnuje finanční náklady, osobní náklady, správní výdaje, jakož i ušlý zisk a ztráty zaznamenané na úrovni obratu, činí 604 070 guldenů.
Hoofdproduktschap připustila, že je třeba vyhovět žádosti o zrušení rozhodnutí, proti nimž bylo podáno odvolání, ale popřela, že by byla odpovědná za škodu, kterou Granaria utrpěl v důsledku těchto rozhodnutí.
Rovněž popřela přesnost výše škody, kterou Granaria dle svého prohlášení utrpěl, ale připustila, že Granaria skutečně utrpěl určitou škodu, například bankovní výlohy vzniklé v souvislosti se složením jistoty ve smyslu čl. 3 odst. 2 a článku 11 nařízení č. 563/76.
5. College van Beroep, maje za to, že spor vyvolává otázky výkladu práva Společenství, přerušil svým usnesením ze dne 31. března 1978 řízení a v souladu s článkem 177 Smlouvy o EHS požádal Soudní dvůr o rozhodnutí o následujících otázkách výkladu: I. 1) Mají být ustanovení nařízení č. 563/76 vykládána v tom smyslu, že za předpokladu, že toto nařízení nebylo prohlášeno za neplatné, byla žalovaná, jíž byla předložena taková žádost, jako je žádost žalobce, a jejímž účelem je vydání osvědčení o „albuminu“, povinna zamítnout vydání takového osvědčení:
po 1. dubnu 1976: jestliže žadatel buďto nepředložil dokumentaci ve smyslu článku 6 nařízení, nebo nesložil jistotu ve smyslu čl. 3 odst. 2 uvedeného nařízení?
8) Předpokládají tyto zásady a další ustanovení Smlouvy, že náklady na právní pomoc ve sporu, jako je ten v projednávané věci, musí být považovány za předmět plného odškodnění nebo za náklady řízení, které musí být uhrazeny podle vnitrostátních předpisů použitelných v této oblasti?
V souladu s článkem 20 Statutu Soudního dvora EHS předložili svá písemná vyjádření žalobce v původním řízení, vláda Nizozemského království, jakož i Rada a Komise Evropských společenství.
Na základě zprávy soudce zpravodaje a po vyslechnutí generálního advokáta rozhodl Soudní dvůr zahájit ústní část řízení bez dokazování.
II. – Písemná vyjádření předložená Soudnímu dvoru
A – Vyjádření žalobce v původním řízení
1. Pokud jde o první předběžnou otázku, Granaria uplatňuje, že vnitrostátní orgán pověřený prováděním právních předpisů Společenství může v zásadě vycházet z předpokladu, že tyto právní předpisy jsou platné, pokud příslušný soud nerozhodl jinak. Tato zásada však připouští výjimku, jedná-li se o obecně použitelné právní předpisy, jejichž provádění je svěřeno členským státům; podle této výjimky musí dotyčné vnitrostátní orgány, s přihlédnutím k obecným zásadám řádné správy a právní jistoty, vzít přiměřeným způsobem na vědomí, a to ještě předtím, než se k této otázce vysloví soud, že právní předpis Společenství je neplatný a že jeho použití je v rozporu s článkem 5 Smlouvy. Podle podniku Granaria nastala v projednávané věci právě taková situace. Zúčastněné nizozemské obchodní kruhy totiž upozornily žalovanou v původním řízení před vyhlášením nařízení č. 563/76 a bezprostředně po něm na skutečnost, že uvedené nařízení je neplatné. Granaria má za to, že žalovaná v původním řízení se tím, že nevzala tato upozornění na vědomí, vystavila riziku neplatnosti nařízení. Z rozsudku Soudního dvora ve věci 116/76, Granaria, vyplývá, že se v tomto ohledu dopustila právního omylu. Musí nést riziko spojené s takovým omylem.
2. Odpověď na druhou předběžnou otázku musí být podle podniku Granaria záporná, vzhledem k tomu, že ani nařízení č. 563/76, ani obecné zásady práva Společenství nepřiznávají žalované v původním řízení právo osvobození od povinností stanovených v uvedeném nařízení, jelikož toto nařízení takové osvobození nestanoví.
3. Pokud jde o třetí předběžnou otázku, Granaria zdůrazňuje, že se nedovolával odpovědnosti Společenství za škodu, která jí byla způsobena použitím neplatného nařízení. Podle podniku Granaria je za škodu, která jí byla způsobena, odpovědná na základě vnitrostátního práva žalovaná v původním řízení.
Granaria vychází z předpokladu, že odpovědnost Společenství podle článku 215 Smlouvy může být relevantní pouze v případě přesně určené škody způsobené osobě, která utrpěla škodu, pokud tato osoba formálně podala proti Společenství žalobu na určení odpovědnosti.
Granaria má za to, že Soudní dvůr se ke třetí otázce College van Beroep již v zásadě vyslovil ve svém rozsudku ze dne 25. května 1978 ve spojených věcech 83 a 94/76, 4, 15 a 40/77, Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH & Co. KG a další v. Rada a Komise Evropských společenství (Recueil 1978, s. 1209), a to v záporném smyslu.
Granaria krom toho poznamenává, že hlavním předmětem původního řízení není škoda, která se v důsledku použití neplatného nařízení nakonec promítla do zvýšení cen dotyčných výrobků, nýbrž především zcela odlišná „individuální škoda“, kterou Granaria nemohl v žádném případě přenést na své zákazníky: správní výdaje a osobní náklady. Tato „individuální škoda“ nemůže být pro svůj neobvyklý rozsah považována za rizikový prvek, který je součástí každého podnikání a který proto musí nést podle judikatury Soudního dvora související s článkem 215 Smlouvy soukromý podnikatel. Granaria doplňuje, že podle jeho názoru musí být tato „individuální škoda“ posuzována v původním řízení s odkazem na vnitrostátní právo, a nikoli z hlediska článku 215 Smlouvy.
Granaria je toho názoru, že ve světle současné judikatury Soudního dvora vztahující se k článku 215 Smlouvy by v zásadě mohl podat proti Společenství žalobu na určení odpovědnosti podle čl. 215 druhého pododstavce Smlouvy v rámci odlišného řízení.
4. Na čtvrtou předběžnou otázku Granaria odpovídá, že osoba, která utrpěla dotyčnou škodu, může obdržet pouze jednu náhradu od Společenství a/nebo od odpovědného členského státu. Poškozené osoby se mohou podle své volby domáhat náhrady škody buď po Společenství, nebo po dotyčném členském státě, v případě existence právní odpovědnosti a v jejím rozsahu.
Členský stát nemůže být však odpovědný za způsobenou škodu podle článku 215 Smlouvy, nýbrž pouze na základě vnitrostátního práva. Společenství může být prohlášeno za odpovědné podle článku 215 Smlouvy pouze v rámci zvláštního samostatného řízení. Takové prohlášení o odpovědnosti nemůže být učiněno v rámci vnitrostátního původního řízení, jakým je například řízení v projednávané věci.
Toto stanovisko podniku Granaria znamená, že žalovaná v původním řízení je jako dotyčný orgán kromě škody způsobené napadenými rozhodnutími odpovědná též za škodu vyplývající z neplatnosti nařízení č. 563/76 a jeho použití. Vnitrostátní soud musí určit rozsah „evropské“ škody podle vnitrostátního práva.
5. V odpovědi na pátou předběžnou otázku Granaria uvádí, že souběh solidárních odpovědností Společenství a členského státu bude moci vést k tomu, že odpovědná osoba, která v souladu s právem odškodnila poškozenou osobu, se obrátí pro zjednání nápravy na druhou odpovědnou osobu nebo následně proti ní podá žalobu na určitou část odškodnění v souladu s obecnými zásadami práva Společenství.
6. Pokud jde o šestou předběžnou otázku, Granaria podotýká, že z výše uvedeného vyplývá, že odpovědnost žalované v původním řízení za „evropskou“ škodu a za „vnitrostátní“škodu způsobenou uplatňováním neplatného nařízení a napadenými rozhodnutími musí být posuzována na základě nizozemského práva.
7. Sedmá otázka College van Beroep není podle podniku Granaria relevantní.
V případě, že by Soudní dvůr rozhodl jinak, Granaria tvrdí, že správný výklad článku 215 Smlouvy vede ke zjištění, že veškerá škoda, kterou poškozená osoba utrpěla, musí být v zásadě předmětem úvah o náhradě v rozsahu, v němž bylo možné tuto škodu přiměřeně předvídat.
8. Na osmou předběžnou otázku Granaria odpovídá, že náklady na právní pomoc musí být posuzovány podle vnitrostátního práva a považovány za škodu, za kterou se může poškozená osoba v zásadě domáhat náhrady, pokud byly tyto náklady přiměřeně předvídatelné a v rozsahu, v němž byly předvídatelné.
Pokud by měl Soudní dvůr rozhodnout, že tato otázka musí být vyřešena na základě práva Společenství, Granaria je toho názoru, že náklady na právní pomoc musí být považovány za utrpěnou škodu, za kterou se může poškozená osoba v zásadě domáhat náhrady v rozsahu, v němž byla tato škoda přiměřeně předvídatelná.
B – Vyjádření nizozemské vlády
1. Nizozemská vláda podotýká, že za škodu způsobenou podniku Granaria je odpovědné pouze Společenství, protože nizozemské orgány přijaly před 1. dubnem 1976 vnitrostátní opatření podle čl. 11 třetího pododstavce nařízení č. 563/76. Představa, podle níž si musí vnitrostátní orgány pověřené používáním nařízení vždy před jeho prováděním utvořit názor ohledně jeho případné neplatnosti, je neslučitelná s institucionálním systémem stanoveným smlouvami a mohla by způsobit značné praktické obtíže. Vyplývá to z rozsudku Soudního dvora ze dne 7. února 1973 ve věci 39/72, Komise v. Itálie (Recueil 1973, s. 101).
Podle názoru nizozemské vlády Společenství i členské státy používající právní úpravu, která je následně prohlášena za neplatnou, nesou odpovědnost pouze v rozsahu, v němž zjevně a závažným způsobem překročily své pravomoci. V tomto ohledu odkazuje na rozsudek Soudního dvora ve spojených věcech 83 a 94/76, 4, 15 a 40/77, Bayerische HNL. V projednávaném případě však tyto okolnosti chybí.
2. Nizozemská vláda dále zdůrazňuje, že zejména v první fázi uvádění dotyčných výrobků na trh, k níž Granaria patří, se růst nákladů způsobený nařízením č. 563/76 promítá do pozdějších fází. K této skutečnosti je třeba přihlížet při posuzování škody.
3. Nizozemská vláda má za to, že na první předběžnou otázku je třeba odpovědět kladně. Ze správního hlediska bylo totiž nemožné upustit před 1. dubnem 1976 od požadavku složení jistoty.
Pokud jde o období po 1. dubnu 1976, nizozemská vláda uvádí, že žádná část dotčených nařízení nenaznačuje, že členské státy nebyly za určitých podmínek povinny podmínit vydání osvědčení o proteinech složením jistoty uvedené v čl. 3 odst. 2 nařízení č. 563/76 nebo předložením dokumentace uvedené v článku 6 zmíněného nařízení.
4. Stejnou odpověď dává nizozemská vláda na druhou předběžnou otázku: žádná část dotčených nařízení nenaznačuje, že členské státy měly za určitých podmínek pravomoc osvobodit žadatele od splnění formalit podle nařízení nezbytných pro získání osvědčení o proteinech.
C – Vyjádření Rady
1. Rada má za to, že je třeba odpovědět na první předběžnou otázku kladně.
2. Podle názoru Rady je třeba odpovědět na druhou předběžnou otázku záporně vzhledem k tomu, že v nařízení č. 563/76 není pro členské státy stanovena možnost odchýlit se od jeho ustanovení. 3. Rada má za to, že by bylo vhodnější objasnit ostatní předběžné otázky v rámci přímé žaloby proti Společenství a jeho orgánům na základě článku 178 a čl. 215 druhého pododstavce Smlouvy, spíše než v rámci řízení o předběžné otázce.
D. – Vyjádření Komise
1. Odpověď na první předběžnou otázku musí být podle Komise kladná.
2. Odpověď na druhou předběžnou otázku musí být podle Komise záporná, jelikož nařízení č. 563/76 neuděluje členským státům skutečnou posuzovací pravomoc. Členský stát, který má v úmyslu zpochybnit platnost nařízení, musí tak učinit v souladu s žalobním řízením stanoveným pro tento účel Smlouvou.
3. a) V odpovědi na třetí předběžnou otázku Komise uplatňuje, že z rozsudku Soudního dvora ve spojených věcech 83 a 94/76, 4, 15 a 40/77, Bayerische HNL, vyplývá, že Společenství není v projednávaném případě přímo odpovědné za škodu, kterou žalobce v původním řízení údajně utrpěl.
3. b) V rámci své odpovědi na třetí otázku Komise mimoto vyjadřuje své stanovisko k dalšímu postupu, který musí vnitrostátní soud vyhradit pro žaloby podané u něho žalobcem v původním řízení. Nejprve v této souvislosti uvádí, že žaloby na náhradu mimosmluvní škody proti vnitrostátním orgánům, které porušily ustanovení práva Společenství, např. tím, že prováděly nařízení, které bylo následně prohlášeno za neplatné, musí být podávány u vnitrostátních soudů. Čl. 215 druhý pododstavec Smlouvy totiž udílí Soudnímu dvoru výlučnou pravomoc k rozhodování o žalobách proti Společenství na náhradu škody způsobené jeho orgány nebo zaměstnanci. Vnitrostátní orgány mezi tyto orgány nepatří, a to ani v případě, že provádějí nařízení Společenství.
Vzhledem k tomu, že nařízení č. 563/76 přiznává vnitrostátním orgánům pouze čistě formální posuzovací pravomoc, je velmi málo pravděpodobné, že členské státy mohou nést mimosmluvní odpovědnost za své jednání při provádění a uplatňování nařízení.
Aniž jsou tím dotčena tato věcná vyjádření, Komise má za to, že vnitrostátní orgány pověřené prováděním a uplatňováním jsou z hlediska zásad přímo i v poslední instanci – tj. bez možnosti přenést svou odpovědnost na Společenství – odpovědné za mimosmluvní škodu, kterou způsobily svým jednáním: ve všech případech, kdy jsou členským státům uděleny určité pravomoci za účelem provádění ustanovení práva Společenství, jednají totiž tyto státy v rámci a na základě vlastní svrchovanosti, spíše než jako zástupci Společenství; Soudní dvůr to potvrdil v souvislosti s opatřeními přijatými členskými státy jménem Společenství za účelem vybrání vlastních prostředků Společenství – například ve svém rozsudku ze dne 25. října 1972 ve věci 96/71 Haegeman v. Komise (Recueil 1972, s. 1005), 5. až 7. bod odůvodnění –, jakož i v souvislosti s mimosmluvní odpovědností členských států při provádění platného nařízení Společenství – například v rozsudku Soudního dvora ze dne 2. března 1978 ve spojených věcech 12, 18 a 21/77, Debayser a další v. Komise (Recueil 1978, s. 553). Vyplývá to rovněž z čl. 215 druhého a třetího pododstavce Smlouvy, které se nezmiňují o nepřímé odpovědnosti, ani o možné žalobě Společenství proti členským státům nebo naopak.
Komise si dále klade tuto otázku: za předpokladu, že je členský stát považován za odpovědný za mimosmluvní škodu způsobenou opatřeními, která přijal za účelem provádění nařízení Společenství, může mít tato skutečnost vliv na případnou odpovědnost Komise? Odpověď na tuto otázku je kladná například tehdy, když je protiprávní jednání členského státu pověřeného prováděním nařízení, zejména s ohledem na rozsah posuzovací pravomoci udělené členskému státu nařízením a na závažnost příslušných protiprávních jednání, takové povahy, že by zásah členského státu porušil příčinnou souvislost mezi škodou a protiprávním aktem Společenství.
3. c) Komise dále vyjadřuje své stanovisko k odstranění účinků neplatného nařízení.
V této souvislosti podotýká, že žaloby na vrácení určené částky musí být podle ustálené judikatury Soudního dvora, například podle rozsudku ve věci 96/71, Haegeman, podávány u vnitrostátních soudů. Cílem žalob na náhradu je zrušení aktu přijatého za účelem okamžitého provádění nařízení následně prohlášeného za neplatné. Takové akty, které představují přímý účinek zrušeného nařízení, spadají do působnosti čl. 174 druhého pododstavce Smlouvy, který ostatně zmocňuje Soudní dvůr k určení účinků, jež mají být považovány za konečné. Komise má za to, že je tomu tak i v případě, že Soudní dvůr prohlásí nařízení za neplatné v rámci řízení na základě článku 177 Smlouvy. Komise zdůrazňuje, že takové odstranění účinků nařízení se liší od odškodnění ve smyslu čl. 215 druhého pododstavce Smlouvy.
Návrh na vrácení jistoty a popřípadě úroků, jakož i návrh na uvolnění bankovní záruky představují žaloby na vrácení. O otázce, zda je na místě vyhovět takovým žádostem, musí rozhodnout vnitrostátní soud v souladu s vnitrostátním právem. Totéž platí mimo jiné i pro otázku lhůt pro podání žaloby. Vnitrostátnímu soudu rovněž přísluší rozhodnout o tom, zda má být vrácení zamítnuto v plném nebo částečném rozsahu, ukáže-li se, že podnik, který složil jistotu nebo poskytl záruku, přenesl náklady, které mu v důsledku toho vznikly, na své zákazníky. V této souvislosti může vnitrostátní soud nicméně předložit předběžnou otázku Soudnímu dvoru příslušnému určit podle čl. 174 druhého pododstavce Smlouvy, které z účinků zrušeného nařízení mají být považovány za konečné na základě práva Společenství.
Komise krom toho uvádí, že návrh na plné nebo částečné vrácení kupní ceny sušeného mléka je spojena s otázkou platnosti nebo zachování smluv z oblasti soukromého práva, které byly uzavřeny následně a dokonce za účelem provádění nařízení později prohlášeného za neplatné. Rozhodnutí o otázce, zda a za jakých podmínek je smlouva ze zákona neplatná, o povaze účinků takové neplatnosti a konečně o stupni pravděpodobnosti těchto účinků, například v případě, kdy se ukáže, že zúčastněný podnik přenesl škodu, kterou utrpěl, na své zákazníky, přísluší vnitrostátnímu soudu rozhodnout v souladu s vnitrostátním právem, s výhradou možnosti položení předběžných otázek Soudnímu dvoru.
Jestliže vnitrostátní soud nezruší nebo nevypoví smlouvy o nákupu sušeného mléka a nenařídí tedy ani plné nebo částečné vrácení ceny, může vyvstat otázka odškodnění za zachování dotyčných smluv. Není ovšem vyloučeno, že v případě zrušení nebo vypovězení smluv by mohlo být rovněž poukázáno na dodatečnou škodu, s případnou povinností vrácení ceny. Takové žaloby na odškodnění musí být podávány v souladu s výše uvedenými pravidly buď proti Společenství, nebo proti vnitrostátním orgánům, nebo případně proti oběma zároveň.
Komise konečně uvádí, že v případě podniků, které požádaly o osvědčení o proteinech, ale jejich žádost byla zamítnuta, protože odmítly složit jistotu nebo nakoupit sušené mléko, se nejedná o vrácení určené částky, nýbrž o odškodnění.
3. d) Komise dále uplatňuje výše uvedená vyjádření na návrhy podané žalobcem v původním řízení.
Podle Komise musí být žaloby na uvolnění jistot nebo bankovních záruk a na náhradu správních výdajů a finančních výloh s tím spojených podávány proti vnitrostátním orgánům u vnitrostátních soudů.
Žaloby na zrušení nebo vypovězení kupních smluv a, v případě jejich zrušení nebo vypovězení, žaloby na plné nebo částečné vrácení ceny a na úhradu výdajů a výloh s tím spojených musí být podávány proti vnitrostátním orgánům rovněž u vnitrostátních soudů.
Žaloby na náhradu škody v případě zachování smluv a žaloby na náhradu dodatečné škody v případě zrušení nebo vypovězení těchto smluv, jakož i žaloby na náhradu škody způsobené zamítnutím žádosti o osvědčení o „proteinech“ z důvodu nesložení jistoty nebo neuzavření kupní smlouvy musí být podávány proti Společenství u Soudního dvora a/nebo proti vnitrostátním orgánům u vnitrostátního soudu. Tomu však v projednávaném případě nelze vyhovět, protože se zde podle Soudního dvora na jedné straně nejedná o mimosmluvní odpovědnost Společenství a na straně druhé, přinejmenším podle Komise, nemůže jít ani o mimosmluvní odpovědnost vnitrostátních orgánů.
Komise konečně navrhuje sdělit College van Beroep, že obecné zásady právního řádu Společenství umožňují vyhovět žalobám na vrácení podaným přímými kupujícími sušeného odstředěného mléka pouze tehdy, může-li být prokázáno, že odpovídající částky, výlohy a/nebo výdaje nebyly přeneseny na další kupující. V této souvislosti odkazuje na režim zavedený článkem 2 nařízení Komise č. 749/76 ze dne 31. března 1976, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 5 nařízení č. 563/76 o povinném nákupu sušeného odstředěného mléka (Úř. věst. L 86, 1. 4. 1976, s. 50) pro smlouvy uvedené v článku 5 nařízení č. 563/76. Soudní dvůr by měl krom toho sdělit College, že není možné vyhovět žalobám podaným zákazníky přímých kupujících na různých po sobě jdoucích úrovních, a to ze stejných důvodů, jako jsou ty, které uvedl Soudní dvůr v šestém bodě odůvodnění svého rozsudku ve spojených věcech 83 a 94/76 a 4, 15 a 40/77, Bayerische HNL, ve věci žalob na odškodnění podaných proti Společenství.
4. V odpovědi na čtvrtou a pátou předběžnou otázku Komise odkazuje zvláště na své vyjádření ke třetí otázce.
Dodává, že z důvodu institucionální struktury Společenství nelze připustit, že v případě souběžné odpovědnosti Společenství a členského státu nebo vnitrostátního orgánu může existovat solidární odpovědnost Společenství a vnitrostátních orgánů.
Použití pravidel navržených Komisí může podle ní v projednávaném věci jen stěží vyvolat obtíže, protože podle jejího názoru nelze in casu připustit, že v důsledku uplatňování nařízení č. 563/76 prohlášeného za neplatné mohou členské státy nebo zúčastněné vnitrostátní orgány nést odpovědnost, tím méně pak Společenství.
5. Rovněž v odpovědi na šestou a sedmou předběžnou otázku Komise odkazuje na svá vyjádření k předchozím otázkám.
Zejména dodává, že případná odpovědnost vnitrostátních orgánů musí být posuzována na základě vnitrostátního práva použitelného v dané oblasti. Vnitrostátní soudy příslušné k rozhodnutí této otázky odpovědnosti jsou však často nuceny žádat formou předběžné otázky o stanovisko Soudního dvora k výkladu či platnosti dotčených ustanovení práva Společenství. Pro posouzení chybnosti aktů vnitrostátního orgánu je totiž podle Komise často důležité znát přesný rozsah ustanovení práva Společenství, jejichž použití bylo příčinou zjištěné chybnosti. Zjistí-li vnitrostátní soud, že různé podmínky pro vznik odpovědnosti stanovené vnitrostátním právem jsou splněny, může mít rovněž zájem obeznámit se s tím, do jaké míry může být Společenství považováno za odpovědné za způsobenou škodu.
6. Konečně, osmá předběžná otázka musí být podle Komise zodpovězena vnitrostátním soudem v souladu s ustanoveními jeho vnitrostátního práva.
III. – Ústní část řízení
1. Na jednání konaném dne 30. listopadu 1978 byla vyslechnuta ústní vyjádření žalobce v původním řízení, zastoupeného B. H. ter Kuile, žalované v původním řízení, zastoupené A. W. P. Helmstrijdem, Rady, zastoupené členem jejího právního oddělení A. Brautigamem, jako zmocněncem, a Komise, zastoupené jejím právním poradcem J. H. J. Bourgeoisem, jako zmocněncem, ve spolupráci s profesorem W. van Gervenem.
2. Pokud jde o čtvrtou předběžnou otázku, Granaria zejména uplatňoval, že solidární odpovědnost členského státu Společenství je možná pouze za předpokladu, že tato odpovědnost plyne z téhož právního řádu. Tímto právním řádem může být pouze právo Společenství. Odpovědnost podle vnitrostátního práva a podle práva Společenství, dvou rozdílných právních řádů, není solidární.
Pokud jde o pátou předběžnou otázku, Granaria poznamenal, že žaloba na odškodnění se jeví jako v zásadě možná v případě souběžné odpovědnosti na základě jednoho a téhož právního řádu, avšak nikoliv na základě dvou rozdílných právních řádů.
Pokud jde o šestou předběžnou otázku, Granaria doplnil svá písemná vyjádření o to, že vnitrostátní soud, ačkoliv může na základě práva Společenství uložit členskému státu náhradu škody, nemůže učinit takové rozhodnutí na základě článku 215, protože předmětem tohoto ustanovení je výlučně odpovědnost Společenství a její důsledky.
3. Hoofdproduktschap se ztotožnila, pokud jde o dvě první předběžné otázky, s vyjádřeními Rady a Komise. Podle názoru Hoofdproduktschap nejsou ostatní otázky relevantní.
4. Rada se ztotožnila, pokud jde o třetí, čtvrtou, pátou, šestou, sedmou a osmou otázku, k nimž nezaujala stanovisko v písemném vyjádření, s vyjádřeními nizozemské vlády a Komise.
5. Soudní dvůr vyzval Komisi, aby poskytla informace o důsledcích, které byly v členských státech vyvozeny z jeho rozsudku ze dne 5. července 1977 ve věcech 114/76, Bela-Mühle v. Grows-Farm; 116/76, Granaria BV v. Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten; 119 a 120/76, Ölmühle Hamburg AG v. Hauptzollamt Hamburg-Waltershof a Kurt A. Becher v. Hauptzollamt Bremen-Nord (Recueil 1977, s. 1211, 1247 a 1269) a z rozsudku ze dne 25. května 1978 ve spojených věcech 83 a 94/76, 4, 15 a 40/77, Bayerische HNL v. Rada a Komise (Recueil 1978, s. 1209), a zejména v souvislosti se spory, které mohly být zahájeny za účelem vrácení částek zaplacených v rámci režimu zavedeného nařízením č. 563/76.
Komise odpověděla, že odhlédne-li se od projednávané věci, nebyl zahájen žádný spor, kromě pěti sporů probíhajících ve Spolkové republice Německo. Týkají se zamítnutí žádostí o vrácení jistoty správním orgánem s odůvodněním, že dotyční dovozci mohli přenést náklady na své zákazníky, a zamítnutí vydat osvědčení o proteinech. U příslušného německého správního orgánu byly podány přibližně dva tisíce žádostí; až do výsledku pěti výše uvedených sporů byla správní řízení pozastavena.
Ve Spolkové republice Německo byla kromě toho u správního orgánu podána žádost o částku 2,9 milionu DM, kterou má být dosaženo vrácení rozdílu mezi kupní cenou sušeného odstředěného mléka a běžnou hodnotou dováženého krmiva. Vnitrostátní správní orgán zamítl tuto žádost a Komise očekává, že v této souvislosti bude brzy podána žaloba.
V Belgii byly správním orgánem zamítnuty dvě žádosti o vrácení jistoty.
V Dánsku nebyla u právního orgánu podána žádná žádost o vrácení jistoty.
Ve Francii byly vzneseny námitky proti nevrácení jistoty.
V Irsku byla zamítnuta jedna žádost o vrácení jistoty s odůvodněním, že dotyčný dovozce přenesl náklady na své zákazníky.
V Itálii byla podána jedna žádost o vrácení týkající se jistoty, jejíž přijetí nebylo dosud potvrzeno z důvodu nesplnění některých formalit.
V Nizozemsku byly správnímu orgánu zaslány dopisy, které přisuzují odpovědnost za škodu způsobenou nařízením prohlášeným za neplatné státu. Dopisy zůstaly bez odpovědi.
Spojené království na rozdíl od ostatních členských států přijaté jistoty vrátilo.
6. Generální advokát přednesl své stanovisko na jednání konaném dne 23. ledna 1979.
Odůvodnění:
1 Usnesením ze dne 31. března 1978, došlým Soudnímu dvoru dne 27. dubna 1978, položil College van Beroep voor het Bedrijfsleven na základě článku 177 Smlouvy o EHS několik otázek týkajících se výkladu různých ustanovení práva Společenství, zejména v oblasti odpovědnosti za škodu způsobenou normativními akty prohlášenými za neplatné.
2 Tyto otázky byly položeny v rámci sporu mezi podnikem dovážejícím krmivo, žalobcem v původním řízení, a příslušným nizozemským orgánem, žalovanou v původním řízení, týkajícího se odpovědnosti za škodu, kterou žalobce údajně utrpěl v důsledku rozhodnutí učiněného žalovanou na základě nařízení Rady č. 563/76 ze dne 15. března 1976 o povinném nákupu sušeného odstředěného mléka ze zásob intervenčních agentur určeného k použití v krmivech (Úř. věst. L 67, 15. 3. 1976, s. 18), které bylo rozsudkem Soudního dvora ze dne 5. července 1977 ve věci 116/76, Granaria v. Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten (Recueil 1977, s. 1247) následně prohlášeno za neplatné.
4 Každé nařízení uvedené v platnost v souladu se Smlouvou musí být považováno za platné, pokud nebylo příslušným soudem shledáno neplatným.
Tento předpoklad lze odvodit na jedné straně z článků 173, 174 a 184 Smlouvy, které udílejí Soudnímu dvoru výlučnou pravomoc přezkoumávat legalitu nařízení a určovat podle potřeby rozsah jejich neplatnosti, na straně druhé pak z článku 177, který Soudnímu dvoru udílí pravomoc rozhodovat v poslední instanci o platnosti nařízení, pokud je tato otázka předmětem sporu u vnitrostátního soudu.
5 Ze zákonodárného a soudního systému ustaveného Smlouvou tak plyne, že zahrnuje-li dodržování zásady legality Společenství právo procesních subjektů zpochybnit soudní cestou platnost nařízení, ukládá tato zásada všem subjektům práva Společenství rovněž povinnost uznat plnou účinnost těchto nařízení, pokud nebyla příslušným soudem prokázána jejich neplatnost.
6 Na první otázku je tedy na místě odpovědět, že za předpokladu, že nařízení č. 563/76 ze dne 15. března 1976 nebylo prohlášeno za neplatné v souladu se Smlouvou, vnitrostátní orgány pověřené jeho prováděním byly povinny podle uvedeného nařízení zamítnout vydání „osvědčení o proteinech“ všem osobám, které nesplnily předepsané podmínky.
8 Odpověď na tuto otázku může být pouze záporná, protože nařízení neobsahovalo žádné výslovné ustanovení, které by umožňovalo odchýlit se od těchto podmínek, a protože v projednávané věci nebylo možné uplatnit žádnou nadřazenou zásadu práva Společenství, která by umožnila vnitrostátním orgánům vykládat nařízení odlišným způsobem.
10 Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 25. května 1978 ve spojených věcech 83 a 94/76 a 4, 15 a 40/77, Bayerische HNL a další v. Rada a Komise (Recueil 1978, s. 1209), určil, že neplatnost nařízení č. 563/76 není dostačující pro vznik odpovědnosti Společenství podle čl. 215 druhého pododstavce Smlouvy.
Odkaz na výše uvedené rozhodnutí zprošťuje Soudní dvůr potřeby odpovědět na položenou otázku, tím spíše, že o otázce použití čl. 215 druhého pododstavce nelze rozhodnout v rámci řízení na základě článku 177 Smlouvy.
13 Čl. 215 druhý pododstavec Smlouvy se týká pouze odpovědnosti Společenství za škody způsobené jeho orgány nebo jeho zaměstnanci při výkonu jejich funkcí a netýká se případné odpovědnosti členských států a jejich zaměstnanců.
14 Určení odpovědnosti Společenství podle čl. 215 druhého pododstavce Smlouvy spadá do pravomoci Soudního dvora v souladu s článkem 178 a nespadá do pravomoci žádného vnitrostátního soudu.
Otázka náhrady škod způsobených vnitrostátními orgány na a zaměstnanci členských států soukromým osobám při uplatňování práva Společenství, ať již v důsledku porušení práva Společenství nebo jednáním či opomenutím, které je v rozporu s vnitrostátním právem, nespadá do působnosti čl. 215 druhého pododstavce Smlouvy a musí být posuzována vnitrostátními soudy na základě vnitrostátního práva dotyčného členského státu.
16 Z výše uvedeného vyplývá, že použití zmíněného ustanovení spadá do výlučné pravomoci Soudního dvora a nespadá do pravomoci vnitrostátních soudů.
Tyto otázky jsou tedy bezpředmětné.
Z těchto důvodů
SOUDNÍ DVŮR
o otázkách, které mu usnesením ze dne 31. března 1978 předložil College van Beroep voor het Bedrijfsleven, rozhodl takto: