1 Usnesením ze dne 13. května 1998, došlým kanceláři Soudního dvora dne 1. října téhož roku, položil Court of Appeal (England & Wales) (odvolací soud) na základě článku 177 Smlouvy ES (nyní článek 234 ES) šest předběžných otázek týkajících se výkladu článků 8 a 9 směrnice Rady 64/211/EHS ze dne 25. února 1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví (Úř. věst 1964, 56, s. 850, dále jen „směrnice“).
2 Tyto otázky vyvstaly v rámci sporu mezi N. Yiadom a Secretary of State for the Home Department (ministr vnitra, dále jen: „Secretary of State“) ohledně rozhodnutí posledně jmenovaného, kterým bylo N. Yiadom zamítnuto vydání povolení ke vstupu na britské území.
Příslušné právní předpisy
Směrnice 64/221/EHS
3Článek 5 odst. 1 směrnice stanoví:
„Rozhodnutí, zda vydat nebo nevydat první povolení k pobytu, musí být přijato co nejdříve a nejpozději do šesti měsíců ode dne podání žádosti.
Zúčastněné osobě je dovoleno dočasně pobývat na území do přijetí rozhodnutí o vydání nebo nevydání povolení k pobytu.“
4 Článek 8 směrnice stanoví:
„Zúčastněná osoba může proti rozhodnutí o vstupu, o nevydání nebo neprodloužení platnosti povolení k pobytu nebo proti rozhodnutí o vyhoštění z území použít opravné prostředky poskytované státním příslušníkům dotyčného státu proti správním aktům.“
5 Článek 9 směrnice stanoví:
„1. Není-li možné předložit věc soudu nebo vztahuje-li se tato žaloba pouze na zákonnost rozhodnutí nebo nemá-li odkladný účinek, je rozhodnutí správního orgánu o odmítnutí prodloužení platnosti povolení k pobytu nebo rozhodnutí o vyhoštění držitele povolení k pobytu z území, s výjimkou naléhavých případů, přijato až po vydání stanoviska příslušného orgánu hostitelské země, u kterého má tato osoba právo na obhajobu a pomoc nebo na zastoupení stanovené ve vnitrostátních právních předpisech.
Tento orgán musí být odlišný od orgánu příslušného k přijetí rozhodnutí o odmítnutí prodloužení platnosti povolení k pobytu nebo rozhodnutí o vyhoštění.
2. Rozhodnutí o nevydání prvního povolení k pobytu nebo o vyhoštění před vydáním povolení je na žádost dotyčné osoby postoupeno k přezkoumání orgánu, jehož předběžné stanovisko se vyžaduje podle odstavce 1. Zúčastněná osoba má právo obhajovat se osobně, není-li to v rozporu s bezpečností státu.“
Vnitrostátní právo
6 Ve Spojeném království čl. 3 odst. 1 Immigration (European Economic Area) Order 1994 (nařízení o imigraci v Evropském hospodářském prostoru) stanoví:
„S výhradou ustanovení čl. 15 odst. 1 je příslušník EHP přijat na území Spojeného království, pokud při vstupu předloží průkaz totožnosti nebo platný cestovní pas vydaný jiným státem EHP.“
7 Článek 15 odst. 1 téhož nařízení upřesňuje:
„Osoba nemá nárok na přijetí do Spojeného království na základě článku 3, pokud je její vyhoštění odůvodněno veřejným pořádkem, veřejnou bezpečností nebo veřejným zdravím … tato osoba se může bránit proti odepření přijetí stejně, jako by se jednalo o osobu, které byl odepřen vstup a která má právo podat opravný prostředek na základě části 13 odst. 1 zákona z roku 1971, avšak tento opravný prostředek nemůže podat, dokud se dotčená osoba nachází ve Spojeném království.“
8 Na základě článku 13 Immigration Act 1971 (imigrační zákon) má osoba, které byl odepřeno povolení ke vstupu na území Spojeného království, právo podat proti tomuto rozhodnutí opravný prostředek k Adjudicator. Její právo na opravný prostředek je tzv. „out of country“, což znamená, že může být uplatněno pouze pokud dotčená osoba opustila Spojené království, ledaže by byla držitelem platného povolení ke vstupu nebo platného pracovního povolení.
9 Immigration Act 1971 mimoto v odstavci 16 přílohy 2 stanoví, že každá osoba, proti které může být vedeno vyšetřování, může být zadržena příslušníkem imigrační služby do doby, kdy bude její případ prošetřen, a do přijetí rozhodnutí o vydání povolení nebo zamítnutí vydání povolení ke vstupu na území. Podle odstavce 21 této přílohy může být každá osoba, která může být takto zadržena, na základě písemného povolení příslušníka imigrační služby dočasně přijata do Spojeného království, aniž by byla zadržena nebo může být propuštěna na svobodu. Toto dočasné přijetí může být spojeno s omezeními, které se týkají zejména zaměstnání nebo jiné výdělečné činnosti.
10 Podle čl. 11 odst. 1 Immigration Act 1971 se za osobu, která nevstoupila na území Spojeného království, považuje zejména osoba, která tak skutečně neučinila, dokud je na základě pravomocí přiznaných v příloze 2 tohoto zákona zadržena nebo dočasně přijata nebo propuštěna na svobodu .
Skutkový stav v původním řízení a předběžné otázky
11 Dne 7. srpna 1995 přijela N. Yiadom, nizozemská státní příslušnice ghanského původu, na území Spojeného království v doprovodu jiné ženy, o které nepravdivě prohlásila, že je její dcerou. Tato žena byla poslána zpět do Ghany, zatímco N. Yiadom byla dočasně přijata ve Spojeném království do doby vyšetření její věci.
12 Rozhodnutím ze dne 3. března 1996 jí Secretary of State odepřel vstup do Spojeného království z důvodu veřejného pořádku. Uvedl, že v minulosti N. Yiadom napomáhala nedovolenému vstupu jiných osob a že pokud jí nebude přijetí odepřeno, mohla by se takového protiprávního jednání dopustit znovu. N. Yiadom byla znovu dočasně přijata do doby jejího navrácení.
13 N. Yiadom požádala o přezkum tohoto rozhodnutí High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Crown Office) (Spojené království). Po zamítnutí této žádosti podala opravný prostředek ke Court of Appeal.
14 Před Court of Appeal uvedla jednak, že neexistuje dostatečný důvod k omezení jejího práva na volný pohyb ve Společenství, neboť její přítomnost nepředstavuje dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů Spojeného království a jednak, že podle článků 8 a 9 směrnice může podat opravný prostředek k Adjudicator, i když je fyzicky přítomna ve Spojeném království („in-country right of appeal“), a nemá pouze právo na opravný prostředek poskytovaný vnitrostátním právem, jestliže se dotčená osoba již nenachází na státním území („out of country right of appeal“).
15 Předkládající soud s ohledem na předložené dokumenty považuje důvody veřejného pořádku, na které se odvolává Secretary of State, za oprávněné.
16 Pokud jde o žalobního důvod týkající se porušení článků 8 a 9 směrnice, Court of Appeal (England & Wales) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru tyto předběžné otázky:
1) „Vztahují se články 8 a 9 směrnice Rady 64/211/EHS ze dne 25. února 1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví (Úř. věst 1964, 56, s. 850), na rozhodnutí o vstupu na území členského státu nebo se na tato rozhodnutí vztahuje pouze článek 8?
2) Pokud odpověď na první otázku zní tak, že se na rozhodnutí o povolení ke vstupu na území členského státu použije článek 8, nikoli článek 9 směrnice 64/221, jsou splněny podmínky článku 8 ustanoveními vnitrostátního práva, které zaručují příslušníkovi členského státu, kterému byl odepřen vstup na území jiného členského státu z důvodu veřejného pořádku, použití opravného prostředku, který lze podat pouze pokud tato osoba již není fyzicky přítomna na území dotyčného členského státu?
3) Pro účely článků 8 a/nebo 9 směrnice 64/221, pokud vnitrostátní právo:
- dovoluje příslušným orgánům, jako alternativu k zadržení, přiznat „dočasné přijetí‘ příslušníkovi jiného členského státu, který nemá platné povolení k pobytu na území hostitelského členského státu, aniž by této osobě přiznal ‚vstup‘ podle vnitrostátního práva na území dotčeného členského státu; a
- dovoluje příslušným orgánům ponechat dotyčnou osobu v režimu dočasného přijetí až do ukončení šetření, které má určit, zda skutkové okolnosti odůvodňují či neodůvodňují vyhoštění této osoby z členského státu z důvodů veřejného pořádku,
je pozdější rozhodnutí o „odepření vstupu“ této osobě a o jejím vyhoštění z území členského státu z důvodu veřejného pořádku rozhodnutím o povolení ke vstupu na území členského státu nebo rozhodnutím o vyhoštění z území členského státu?
4) Je odpověď na třetí otázku odlišná, pokud vnitrostátní právo dovoluje příslušným vnitrostátním orgánům zrušit původně stanovená omezení zaměstnání původně uložená jako podmínka takového dočasného přijetí a pokud tyto orgány tak učiní po vydání rozhodnutí o odepření přijetí na vnitrostátní území, ačkoli soudní přezkum tohoto rozhodnutí o odepření stále probíhá?
5) Může být odpověď na třetí otázku ovlivněna dobou pro (a) ‚odepření vstupu‘ nebo (b) výkon tohoto rozhodnutí skutečným vyhoštěním dotčené osoby z území členského státu, a pokud ano, do jaké míry?
6) Může být odpověď na pátou otázku ovlivněna tím, jestli je zpoždění při výkonu rozhodnutí o ‚odepření vstupu‘ způsobeno řízením o zákonnosti tohoto rozhodnutí, a v případě, že ano, do jaké míry?"
17 Podstatou otázek předkládajícího soudu, jež je třeba zkoumat dohromady, je, zda je nutno články 8 a 9 směrnice vykládat v tom smyslu, že rozhodnutí přijaté orgány jednoho členského státu, které odepírá příslušníkovi Společenství, který nemá povolení k pobytu, právo na vstup na jeho území, je „rozhodnutím o vstupu“ ve smyslu zmíněného článku 8 ve věci, jako je projednávaná věc v původním řízení, ve které:
- dotčená osoba byla dočasně přijata na území členského státu do doby vydání rozhodnutí, kterému předchází vyšetřování nezbytné k prošetření její věci,
- bylo dotčené osobě, bez ohledu na rozhodnutí o odepření přijetí a v očekávání výsledku soudního přezkumu tohoto rozhodnutí, povoleno vykonávat zaměstnání, a
- uplynulo několik měsíců mezi příjezdem dotčené osoby na území zmíněného členského státu a rozhodnutím o odepření vstupu, které ještě nebylo vykonáno z důvodu zahájení soudního řízení.
18 N. Yiadom a Komise uvádějí, že jakmile byla dotčená osoba, byť dočasně, přijata na území, představuje každá změna její situace pozdějším rozhodnutím ve skutečnosti rozhodnutí o odepření povolení k pobytu a tedy rozhodnutí o vyhoštění, neboť zahrnuje vyloučení dotčené osoby z území. Podle N. Yiadom to platí tím spíš, pokud je doba pro přijetí takového rozhodnutí dlouhá. V tomto ohledu Komise dodává, že pokud by spor v původním řízení měl být posuzován tak, že se vztahuje na rozhodnutí o vstupu příslušníka Společenství na území členského státu, byl by takový výklad v rozporu se systematikou směrnice, která činí velmi důležitý rozdíl mezi „rozhodnutím o vstupu“ na jedné straně, a „nevydáním nebo neprodloužením platnosti“ povolení k pobytu na straně druhé.
19 N. Yiadom se rovněž dovolává rozhodnutí Komise pro lidská práva ve věci D. v. Spojené království ze dne 26. června 1996, ve které bylo konstatováno, že skutečnost odepření vydání povolení ke vstupu dotčené osobě po jejím dočasném přijetí na území předmětného členského státu je umělou konstrukcí.
20 N. Yiadom se mimoto domnívá, že případné pracovní povolení v průběhu doby dočasného přijetí, jakož i doba pro zahájení soudního řízení proti původnímu rozhodnutí dotčenou osobou, nemají dopad na její kvalifikaci s ohledem na směrnici. Komise sdílí tuto argumentaci ohledně posledního bodu, avšak uplatňuje, že dlouhá doba mezi příjezdem na území a přijetím rozhodnutí ohledně vstupu může posílit kvalifikaci odepření povolení k pobytu a vyhoštění této osoby.
21 Vláda Spojeného království na druhou stranu uvádí, že rozhodnutí o odepření vstupu si tuto vlastnost ponechává i tehdy, když je v souladu s vnitrostátním právem přijato až po dočasném přijetí dotčené osoby na území. Tato osoba by tak neměla být považována za osobu, která vstoupila do členského státu na základě pouhé fyzické přítomnosti na jeho území.
22 Tato vláda zejména zdůrazňuje, že dočasné přijetí v průběhu přezkumu případu občana Společenství je pro tohoto občana příznivějším opatřením než zadržení, které vnitrostátní právo rovněž stanoví. Udělení pracovního povolení v průběhu dočasného přijetí způsobí menší zásah do situace dotčené osoby, než zachování zákazu pracovat. Pokud jde o období mezi přijetím rozhodnutí o odepření vstupu a jeho výkonem, domnívá se vláda Spojeného království, že v zásadě nemá dopad na kvalifikaci této osoby, s výjimkou případného výrazného zpoždění, aniž by však mohlo být vzato v úvahu zpoždění z důvodu zahájení soudního řízení zpochybňujícího zákonnost tohoto rozhodnutí.
23 Je třeba připomenout, že z článku 8a Smlouvy o ES (nyní článek 18 o ES) vyplývá, že každý občan Unie má právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených v této smlouvě a v opatřeních přijatých k jejímu provedení.
24 Podle ustálené judikatury Soudního dvora je třeba zásadu volného pohybu osob vykládat široce (viz rozsudek ze dne 26. února 1991, Antonissen, C-292/89, Recueil s. I-745, bod 11, a ze dne 20. února 1997, Komise v. Belgie, C-344/95, Recueil s. I-1035, bod 14), zatímco výjimky z této zásady je nutno naopak vykládat restriktivně (viz rozsudky ze dne 4 prosince 1974, Van Duyn, 41/74, Recueil s. 1337, bod 18; ze dne 26. února 1975, Bonsignore, 67/74, Recueil s. 297, bod 6, a ze dne 3. června 1986, Kempf, 139/85, Recueil s. 1741, bod 13.)
25 Stejným způsobem je nutno vykládat ustanovení na ochranu příslušníků Společenství, kteří využívají tuto základní svobodu, jejich prospěch.
26 Je třeba mimoto připomenout, že z požadavků jak jednotného použití práva Společenství, tak zásady rovnosti vyplývá, že ustanovení práva Společenství, která výslovně neodkazují na právo členských států za účelem vymezení jeho smyslu a dosahu, musí být zpravidla vykládána autonomním a jednotným způsobem v celém Společenství, přičemž tento výklad je třeba nalézt s přihlédnutím ke kontextu ustanovení a cíli sledovanému dotčenou právní úpravou (rozsudky ze dne 18. ledna 1984, Ekro, 327/82, Recueil, s. 107, bod 11, a ze dne 19. září 2000, Linster, C-287/98, dosud nezveřejněný ve sbírce rozhodnutí, bod 43).
27 Účelem článků 8 a 9 směrnice je stanovení minimálních procesních záruk pro příslušníky Společenství, kteří se dovolávají volného pohybu v závislosti na situaci, ve které se nacházejí.
28 Článek 8 směrnice ukládá členským státům povinnost umožnit každému příslušníkovi těchto států použít proti rozhodnutí o vstupu, o nevydání nebo neprodloužení platnosti povolení k pobytu nebo proti rozhodnutí o vyhoštění z území opravné prostředky poskytované státním příslušníkům dotyčného státu proti správním aktům
29 Ustanovení článku 9 směrnice doplňují ustanovení článku 8. Jejich cílem je zajistit minimální procesní záruku osobám dotčeným jedním z opatření stanovených ve třech případech uvedených v odstavci 1 téhož článku, a sice není-li možné předložit věc soudu nebo vztahuje-li se tato žaloba pouze na zákonnost rozhodnutí nebo nemá-li odkladný účinek (rozsudek ze dne 17. června 1997, Shingara et Radiom, C-65/95 a C-111/95, Recueil s. I-3343, bod 34).
30 Soudní dvůr upřesnil, že tyto tři případy musí být vzaty v úvahu jak v případě opatření stanovených v čl.9 odst. 1 směrnice, tak pokud jde o opatření uvedená v odstavci 2 tohoto ustanovení (výše uvedený rozsudek Shingara a Radiom, bod 37).
31 Proto čl. 9 odst. 1 pro uvedené případy stanoví, že rozhodnutí správního orgánu o odmítnutí prodloužení platnosti povolení k pobytu nebo rozhodnutí o vyhoštění držitele povolení k pobytu z území, může být, s výjimkou naléhavých případů, přijato až po vydání stanoviska příslušného orgánu hostitelského členského státu, u kterého má tato osoba právo na obhajobu a pomoc nebo na zastoupení stanovené ve vnitrostátních právních předpisech.
32 Podle čl. 9 odst. 2 je ve stejných případech rozhodnutí o nevydání prvního povolení k pobytu nebo o vyhoštění před vydáním povolení je na žádost dotyčné osoby postoupeno k přezkoumání příslušnému orgánu, před kterým má tato osoba právo obhajovat se osobně, není-li to v rozporu s s bezpečností státu.
33 Na druhou stranu zmíněný článek 9 nestanoví žádný zvláštní požadavek, pokud jde o opravné prostředky proti rozhodnutí o odepření povolení ke vstupu na území. Proto se příslušníkovi Společenství, který je subjektem takového rozhodnutí, přiznává právo použít stejné opravné prostředky, jaké jsou poskytovány státním příslušníkům dotyčného státu proti správním aktům.
34 Omezený charakter procesních záruk stanovených ve prospěch příslušníka, který zpochybňuje rozhodnutí o odepření přístupu lze odůvodnit skutečností, že v zásadě ten, kdo je subjektem takového rozhodnutí, se nenachází fyzicky na území členského státu a skutečně proto nemůže osobně předložit své důvody obhajoby před příslušným orgánem.
35 Soudní dvůr ostatně vyložil článek 8 směrnice v tom smyslu, že z tohoto ustanovení nelze vyvozovat povinnost pro členské státy povolit přítomnost cizince na svém území po dobu trvání řízení, pokud mu je ovšem zajištěn spravedlivý proces a může uplatnit všechny důvody své obhajoby (rozsudek ze dne 5. března 1980, Pecastaing, 98/79, Recueil s. 691, bod 13).
36 Původní řízení se týká příslušnice Společenství, která byla dočasně přijata na území členského státu před mnoha měsíci,a která se v něm proto fyzicky nacházela v době, kdy jí příslušné vnitrostátní orgány oznámily rozhodnutí o zákazu vstupu na toto území podle vnitrostátního práva.
37 Na základě právní domněnky vnitrostátního práva, podle které se na státního příslušníka, který je fyzicky přítomen na území hostitelského členského státu, hledí, jako by mu ještě nebylo vydáno rozhodnutí o vstupu, a ten tudíž nepožívá procesních záruk přiznaných podle článku 9 směrnice příslušníkům, kteří jsou považováni za legálně přítomné na území a kteří jsou subjektem rozhodnutí o nevydání nebo neprodloužení povolení k pobytu nebo vyhoštění.
38 S ohledem na zásady výkladu směrnice uvedené v bodech 24 a 26 tohoto rozsudku, je namístě konstatovat, že opatření upravující situaci takového příslušníka nemůže být kvalifikováno jako „rozhodnutí o vstupu“ ve smyslu směrnice, ale že tato osoba musí požívat procesních záruk stanovených v článku 9 směrnice.
39 Je třeba dodat, že v původním řízení uplynulo téměř sedm měsíců mezi fyzickým přijetím na území a rozhodnutím o odepření vstupu.
40 Je pochopitelné, že si členský stát vyhrazuje čas nezbytný pro provedení správního prošetření situace příslušníka Společenství před tím, než přijme rozhodnutí, kterým je mu odepřen vstup na území tohoto státu.
41 Pokud však tento stát povolil fyzickou přítomnost tohoto příslušníka na svém území po dobu zjevně přesahující dobu nezbytnou pro takové prošetření, je namístě se domnívat, že také může povolit přítomnost tohoto příslušníka po dobu nezbytnou k podání opravných prostředků uvedených v článku 9 směrnice.
42 Je nutno vzít v úvahu pouze dobu, která uplynula mezi fyzickým vstupem na území a rozhodnutím příslušného orgánu o odmítnutí přijetí, neboť doba, která uplynula z důvodu zahájení soudního řízení s odkladným účinkem, a pracovní povolení do doby vydání rozhodnutí v tomto řízení, nejsou relevantní pro určení povahy zmíněného rozhodnutí a jeho kvalifikaci ve smyslu směrnice (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 20. září 1990, Sevince, C-192/89, Recueil s. I-3461, bod 31).
43 Je tedy namístě odpovědět na položené otázky tak, že články 8 a 9 směrnice je nutno vykládat tak, že nelze kvalifikovat jako „rozhodnutí o vstupu“ ve smyslu článku 8 rozhodnutí přijaté orgány členského státu, kterým se odpírá vydání povolení ke vstupu příslušníkovi Společenství, který nemá povolení k pobytu, v případě, jako je věc v původním řízení, ve kterém byl tento příslušník dočasně přijat na území tohoto členského státu, právo na vstup do doby vydání rozhodnutí, kterému předchází nezbytné prošetření jeho věci , a tedy právo pobytu v délce téměř sedmi měsíců na tomto území před tím, než je mu toto rozhodnutí oznámeno, neboť tento příslušník musí požívat procesních záruk stanovených v článku 9 směrnice.
Doba, která uplynula od vydání rozhodnutí příslušného orgánu z důvodu zahájení soudního řízení s odkladným účinkem na jedné straně, a povolení k výkonu zaměstnání do doby vydání rozhodnutí v tomto řízení na straně druhé, nemohou mít vliv na kvalifikaci zmíněného rozhodnutí podle směrnice.
K nákladům řízení