Odkaz:
Rozsudek Soudního dvora ze dne 24. listopadu 1977 Jean Razanatsimba, C-65/77, Recueil 1977, s. 2229
Klíčová slova:
Právo usazování příslušníků států AKT – Svoboda usazování – Loméská úmluva mezi státy EHS a AKT
Předmět:
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce zaslaná Soudnímu dvoru na základě článku 177 Smlouvy o EHS, týkající se výkladu článku 62 Úmluvy AKT-EHS podepsané v Lomé dne 28. února 1975 mezi africkými, karibskými a tichomořskými státy (AKT) na jedné straně a Evropským hospodářským společenstvím na straně druhé.
Skutkové okolnosti:
I –Skutkový základ a průběh řízení
V červenci 1974 Jean Razanatsimba, státní příslušník Madagaskaru, ukončil právnické vzdělání na Faculté de Droit (právnická fakulta) v Lille; v listopadu 1975 na Faculté de Droit v Amiens složil zkoušku na Certificat d‘Aptitude à la Profession d‘Avocat (CAPA) (osvědčení způsobilosti pro povolání advokáta).
Dne 9. února 1976 p. Razanatsimba požádal Conseil de l‘Ordre des Avocats au Barreau de Lille (Rada advokátní komory v Lille), aby byl přijat za koncipienta do této advokátní komory.
Rozhodnutím ze dne 14. prosince 1976 Conseil de l‘Ordre des Avocats au Barreau de Lille oznámila, že p. Razanatsimba splnil zákonné podmínky, které mu umožňují žádat o přijetí za koncipienta, s výjimkou podmínky státní příslušnosti.
Článek 11 zákona č. 71.1130 ze dne 31. prosince 1971 o reformě některých právnických a soudcovských povolání (Journal Officiel de la République Française ze dne 5. 1. 1972, s. 131) stanoví:
Nikdo nesmí vykonávat povolání advokáta, pokud nesplňuje tyto podmínky:
1. musí být francouzské státní příslušnosti, a za tímto účelem je nutné vzít v úvahu mezinárodní dohody;
….
Proti tomuto ustanovení p. Razanatsimba uplatnil mimo jiné článek 62 Úmluvy AKT-EHS, podepsané v Lomé dne 28. února 1975 mezi africkými, karibskými a tichomořskými státy na jedné straně a Evropským hospodářským společenstvím na straně druhé (nařízení Rady č. 199/76 ze dne 30. ledna 1976 o uzavření Loméské úmluvy mezi AKT a EHS, Úř. věst. L 25, s. 1), který zní takto:
„Pokud jde o režim, který se uplatňuje v záležitostech usazování a poskytování služeb, státy AKT na jedné straně a členské státy na straně druhé zacházejí s příslušníky a společnostmi členských států, případně s příslušníky a společnostmi států AKT na základě nediskriminace. Jestliže však stát AKT nebo členský stát není schopen takové zacházení pro danou činnost zajistit, členské státy, případně státy AKT, nejsou povinny poskytnout pro tuto činnost takové zacházení příslušníkům a společnostem dotyčného státu.“
Proto se Conseil de l‘Ordre des Avocats au Barreau de Lille rozhodnutím ze dne 14. prosince 1976 rozhodla požádat Soudní dvůr o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 177 Smlouvy o EHS, týkající se výkladu článku 62 Loméské úmluvy.
Žádost Conseil de l‘Ordre o rozhodnutí o předběžné otázce byla přijata kanceláří Soudního dvora dne 6. února 1977 pod č. 3/77.
Dne 25. března 1977 se generální prokurátor Cour d‘Appel v Douai odvolal proti rozhodnutí Conseil de l‘Ordre ke Cour d‘Appel v Douai.
Rozhodnutím ze dne 18. května 1977 Cour d‘Appel zasedající v podobě Chambre de Conseil na plenárním zasedání složeném z prvních dvou senátů zrušil rozhodnutí Conseil de l‘Ordre na základě toho, že Conseil de l‘Ordre není běžným soudem, že když rozhoduje o přijetí za koncipienta, jedná jako správní orgán a nikoliv jako soud, a že tudíž není zmocněna podávat přímou žádost o rozhodnutí o předběžné otázce Soudnímu dvoru.
Týmž rozhodnutím Cour d‘Appel v Douai rozhodl podle článku 177 Smlouvy o EHS o přerušení soudního řízení, dokud Soudní dvůr nevydá rozhodnutí o následujících předběžných otázkách:
1. Dává článek 62 Loméské úmluvy ze dne 28. února 1975 příslušníku státu AKT, a zejména osobě madagaskarské státní příslušnosti, právo usadit se na území členského státu, a zejména na francouzském území, bez jakékoliv podmínky týkající se státní příslušnosti?
2. Umožňuje výhrada obsažená ve výše uvedeném článku 62 členskému státu pro výkon zvláštní činnosti, v tomto případě povolání advokáta, vyžadovat státní příslušnost tohoto státu nebo státní příslušnost jiného členského státu?
Rozhodnutí Cour d‘Appel v Douai bylo přijato kanceláří Soudního dvora dne 27. května 1977.
Rozhodnutím ze dne 15. června 1977 Soud zjistil, že věc 3/77 týkající se žádosti podané Conseil de l‘Ordre des Avocats au Barreau de Lille o rozhodnutí o předběžné otázce pozbyla smyslu, a nařídil, aby byla vyřazena z evidence.
V souladu s článkem 20 Protokolu o statutu Soudního dvora EHS byla písemná vyjádření předložena dne 11. června 1977 p. Razanatsimbou, dne 27. června vládou Francouzské republiky a dne 1. srpna Komisí Evropských společenství.
Po vyslechnutí zprávy soudce zpravodaje a stanoviska generálního advokáta Soudní dvůr rozhodl o zahájení ústní části řízení bez předběžného šetření.
II – Písemná vyjádření předložená Soudnímu dvoru
Jean Razanatsimba hodnotí článek 62 takto:
a) Toto ustanovení nelze vykládat tak, že stanoví v záležitostech usazování pouze zásadu nediskriminačního zacházení, a nikoliv zacházení jako s vlastními příslušníky: Smlouva o EHS stanoví tutéž zásadu jako úmluva a ve svém rozsudku ze dne 21. června 1974 (věc 2/74, Reyners v. Belgický stát, [1974] Sb. rozh. 631) Soudní dvůr rozhodl, že pravidlo stejného zacházení jako s vlastními příslušníky je jedním ze základních právních ustanovení Společenství a může být přímo použitelné příslušníky všech ostatních členských států.
Navíc skutečnost, že dvoustranné francouzsko-madagaskarské dohody neobsahují žádná ustanovení o záležitostech usazování, lze vykládat tak, že vyjadřuje úmysl obejít se bez zvláštní dohody a že tím nepřímo odkazuje na Loméskou úmluvu.
Článek 62 Loméské úmluvy představuje jasné a úplné ustanovení způsobilé mít přímý účinek podle stanovené zásady, že smlouvy mají přednost před vnitrostátními právními předpisy.
b) Protože výhrada obsažená v druhé větě článku 62 je výjimkou ze svobody usazování, je nutno ji vykládat přesně.
Francie proto musí být naprosto neschopná poskytovat stejné zacházení jako s vlastními příslušníky; a vzhledem k povaze úmluvy musí být taková neschopnost hospodářského druhu.
Je oprávněné se domnívat, že záměrem smluvních stran, zejména států AKT, při přijímání této výhrady bylo upřednostnit zajištění sociálního rozvoje pro své vlastní příslušníky, zejména pokud jde o přístup ke svobodným povoláním.
g) Proto by Soud měl rozhodnout, že článek 62 Loméské úmluvy je výjimkou ve smyslu čl. 11 odst. 1 zákona z 31. prosince 1971 o reformě některých právnických a soudcovských povolání a že dává příslušníku státu AKT, a zejména osobě madagaskarské státní příslušnosti, právo usadit se na území členského státu, a zejména na francouzském území, bez jakékoliv podmínky týkající se státní příslušnosti.
Vláda Francouzské republiky předkládá v podstatě tyto argumenty:
a) Pokud jde o první otázku
V záležitostech usazování článek 62 Loméské úmluvy stanoví pouze to, že se uplatňuje nediskriminační zacházení. Neukládá však státům povinnost zacházet s příslušníky druhé strany jako se státními příslušníky vlastními.
Uvedená nediskriminace se týká zacházení uplatňovaného státy tvořícími jednu skupinu smluvních stran vůči příslušníkům jiných států tvořících druhou skupinu smluvních stran: první věta článku 62 neumožňuje odlišné zacházení s příslušníky dvou různých států AKT a naopak neumožňuje státům AKT uplatňovat na příslušníky různých členských států Společenství odlišná pravidla.
Tento výklad je potvrzen řadou mezinárodních nástrojů, které se týkají těchto záležitostí.
Je zjevné, že toto je smysl, který autoři Loméské úmluvy zamýšleli dát danému ustanovení: kdyby tomu bylo jinak, slovo „případně“ v první větě článku 62 by nemělo smysl.
Odpověď na první otázku předloženou Soudu by měla být záporná.
b) Pokud jde o druhou otázku
Druhá věta článku 62 Loméské úmluvy výslovně uvádí případ, kdy stát nemusí být schopen poskytnout pro danou činnost takové nediskriminační zacházení; rovněž stanoví, že v takovém případě příslušná druhá strana nebude za sebe povinna uplatnit takové zacházení vůči příslušníkům daného státu.
Toto ustanovení umožňuje státu podle potřeby neuplatňovat u některých povolání rovné zacházení vůči všem státním příslušníkům druhé strany, a tedy podmínit právo zahájit některé činnosti různými zvláštními podmínkami. Ustanovení rovněž umožňuje v takových záležitostech vůči příslušníkům různých států AKT uplatnit odlišné zacházení a týká se podmínky státní příslušnosti, pouze pokud jde o uplatnění tohoto odlišného zacházení.
Dále by měl být brán zřetelna následující úvahy:
Rozvojové země, a zejména země AKT, obecně čelí masové emigraci svých kvalifikovaných pracovníků a usazování těchto pracovníků ve vyspělých zemích. Mezinárodní organizace se snaží zabránit masové emigraci kvalifikovaných pracovníků z rozvojových zemí. Některé africké státy (například Senegal a Gabon), které jsou stranami Loméské úmluvy a které uzavřely s Francií dohody o usazování stanovící vzájemné zacházení se státními příslušníky druhé strany jako s vlastními příslušníky, opětovně projednaly tyto dohody nebo požádaly o jejich opětovné projednání, aby mohly nahradit zásadu nediskriminačního zacházení zásadou zacházení jako s vlastními příslušníky. Ostatní země (Kongo, Mali) pečlivě projednaly nové dohody o usazování, které na jedné straně i nadále stanoví, že by mělo být uplatněno rovné zacházení se státními příslušníky, ale na druhé straně upřesňují, že od takového zacházení se lze odchýlit, kdykoliv to ospravedlní hospodářské důvody. V červnu 1973 Madagaskar vypověděl předchozí dohody, které stanovily, že ve vztazích mezi dvěma zeměmi by mělo být uplatněno rovné zacházení se státními příslušníky; až do současnosti nejsou vztahy mezi Madagaskarem a Francií, týkající se usazování, upraveny žádným zvláštním dokumentem.
Při vypracovávání, navrhování a schvalování článku 62 Loméské úmluvy byly jednotlivé zúčastněné strany vedeny úvahami tohoto druhu; a článek je proto nutno podle toho vykládat.
Výklad článku 62, který p. Razanatsimba navrhuje, způsobuje státům AKT značné obtíže. Pravděpodobně by tyto státy vedl k předložení takto vznesených otázek Radě ministrů, a to buď na základě článku 64 úmluvy jako jeden z problémů vzniklých použitím článku 62, nebo v souladu s postupy stanovenými v článku 81 úmluvy, jako spor týkající se jejího výkladu.
Komise Evropských společenství předkládá v podstatě následující připomínky:
a) Pokud jde o pravomoc Soudního dvora
Při několika příležitostech Soudní dvůr prohlásil, že má soudní pravomoc k výkladu mezinárodních dohod, které jsou pro Společenství „závazné“, ať to jsou dohody, které Společenství uzavřelo v rámci a na základě vlastních pravomocí, nebo dohody, jako je Všeobecná dohoda o clech a obchodu (GATT), které byly podepsány členskými státy samostatně, ale v oblastech, ve kterých byly pravomoci přeneseny na základě Smlouvy z těchto států na Společenství.
Právní základ této soudní pravomoci k takovým výkladům spočívá ve skutečnosti, že dohoda uzavřená Radou jménem Společenství v souladu s článkem 228 Smlouvy, je pokud jde o Společenství, aktem jednoho z orgánů Společenství ve smyslu článku 177.
Pravomoc Soudního dvora podat výklad nemůže překročit meze právního řádu Společenství. Z toho plyne, že soudní pravomoc je omezena na posouzení právních účinků, které mohou mít ustanovení mezinárodních právních předpisů závazných pro Společenství v rámci tohoto právního řádu. V tomto případě se otázky předložené Soudnímu dvoru týkají přímo výkladu ustanovení mezinárodního práva závazných pro Společenství: Loméská úmluva mezi AKT a EHS byla uzavřena Radou v souladu s články 228 a 238 Smlouvy, jak to vyplývá z nařízení Rady č. 199/76. Byla zveřejněna ve stejné době jako uvedené nařízení v Úředním věstníku (L 25 ze dne 30. 1. 1976). V souladu s čl. 87 odst. 1 vstoupila úmluva v platnost dnem 1. dubna 1976; dosud nebyla vypovězena podle článku 92.
Účelem otázek předložených Soudnímu dvoru je v podstatě získat rozhodnutí, zda dotyčné ustanovení mezinárodního práva, tedy článek 62 Loméské úmluvy, ukládá Společenství a členským státům povinnost, která je takového druhu, že dává jednotlivcům právo, které mohou vymáhat u soudu. Proto má Soudní dvůr podle článku 177 pravomoc k poskytování výkladu, který se po něm požaduje.
b) Pokud jde o výklad článku 62 Loméské úmluvy
Loméská úmluva byla uzavřena proto, aby podpořila rozvoj a sociální pokrok států AKT v rámci „nového modelu vztahů mezi rozvinutými a rozvojovými státy, slučitelného s úsilím mezinárodního společenství, které směřuje ke spravedlivějšímu a vyváženějšímu hospodářskému řádu“. V tomto duchu úmluva ukládá nestejné povinnosti oběma stranám, Společenství a členským státům na jedné straně a státům AKT na straně druhé: výhody udělené státům AKT Společenstvím daleko převažují nad povinnostmi států AKT vůči Společenství, a v některých zvláštních oblastech Společenství udělilo úlevy zcela bez náhrady. Tato věcná nerovnováha mezi povinnostmi stran neovlivňuje otázku přímého účinku ustanovení úmluvy.
Skutečnost, že Loméská úmluva byla Společenstvím uzavřena prostřednictvím nařízení, rovněž není rozhodující: přímý účinek, který může ustanovení mezinárodního práva zavazující Společenství vyvolat v právním řádu Společenství, závisí pouze na skutečném charakteru povinnosti uložené Společenství tímto ustanovením.
Úmluva obsahuje celý soubor ustanovení různého druhu; jakýkoliv případný přímý účinek musí být posouzen individuálním zkoumáním každého z těchto ustanovení a duch a struktura úmluvy jako celku mohou být podrobeny tomuto hodnocení pouze druhotně.
Článek 62 je jedním z mála ustanovení úmluvy, které stanoví zcela reciproční prováděcí opatření pro obě strany.
Ukládá členským státům povinnost zacházet se státními příslušníky a společnostmi všech států AKT v záležitostech usazování na základě nediskriminace a dále ukládá stejnou povinnost státům AKT ohledně státních příslušníků a společností všech členských států. Tato povinnost však podléhá výslovné výhradě, podle níž může každý členský stát a každý stát AKT určit, zda je či není pro určitou činnost schopen zajistit nediskriminační zacházení stanovené tímto článkem. Členský stát nebo stát AKT, který se domnívá, že pro danou činnost není schopen poskytnout nediskriminační zacházení, není vinen žádným porušením úmluvy; pouze se vystavuje riziku odvetných opatření druhé strany. Je to systém „negativní reciprocity“. Článek 62 tedy neukládá Společenství a členským státům bezpodmínečnou povinnost vymahatelnou soudy, a proto nemůže vyvolat otázku jeho přímého účinku.
V každém případě, i kdyby zásada nediskriminace stanovená v článku 62 nepodléhala výslovné výhradě, povinnost, kterou ukládá členským státům, by nedávala příslušníkům států AKT právo, kterého by se mohli účinně domáhat u soudů, usadit se v členském státě s cílem vykonávat činnosti samostatně výdělečné osoby v případech, kdy vykonávání takových činností je podmíněno státní příslušností tohoto nebo jiného členského státu. Ve skutečnosti článek 62 pouze stanoví, že členský stát musí obecně zacházet se státními příslušníky a společnostmi různých států AKT stejným způsobem; nezakazuje jim v záležitostech usazování uplatnit rozdílné zacházení se státními příslušníky a společnostmi států AKT na jedné straně a se státními příslušníky nebo společnostmi vlastními nebo jiných členských států na straně druhé. Článek 62 neukládá členským státům žádnou povinnost uplatnit buď národní zacházení (nebo zacházení Společenství), nebo zacházení podle doložky nejvyšších výhod vůči státním příslušníkům a společnostem států AKT. Každý členský stát zůstává zcela svobodný při uplatňování nebo neuplatňování toho či onoho druhu zacházení se státními příslušníky a společnostmi států AKT nebo při uplatňování přísnějšího režimu vůči nim, ať už na základě svých právních předpisů nebo na základě dvoustranných dohod uzavřených se státy AKT.
Tento výklad vyplývá nejen ze skutečného znění článku 62 úmluvy, ale rovněž se shoduje s jejím duchem: je nemyslitelné, že by státy AKT mohly předpokládat uplatnění národního zacházení nebo stejného zacházení, jaké poskytují státním příslušníkům a společnostem ostatních rozvojových zemí, ať členů skupiny států AKT či nikoliv, na příslušníky a společnosti členských států.
Kromě toho článek 62 Loméské úmluvy zůstává v souladu s ustanoveními úmluv z Yaoundé z let 1963 a 1969 o právu usazování; tyto úmluvy se rovněž omezují na stanovení zásady, s výhradou „negativní reciprocity“, že sdružené státy by měly poskytnout nediskriminační zacházení příslušníkům a společnostem členských států bez předběžného stanovení, v čem toto zacházení spočívá.
c) Proto na otázky předložené Cour d‘Appel v Douai lze odpovědět takto:
Článek 62 Loméské úmluvy sám o sobě nedává příslušníkům států AKT žádné soudně vymahatelné právo usadit se na území členského státu s cílem vykonávat danou činnost jako samostatně výdělečné osoby, a zejména povolání advokáta, nemají-li státní příslušnost tohoto státu nebo jiného členského státu, a právní předpisy dotyčného členského státu mohou takovou podmínku stanovit, aniž by porušily ustanovení uvedeného článku 62.
III – Ústní část řízení
Vláda Francouzské republiky, zastoupená Noëlem Museux, právním poradcem Direction des Affaires Juridiques (právním oddělením) Ministère des Affaires Etrangères (ministerstva zahraničních věcí), a Komise, zastoupená svým právním zástupcem Jeanem Groux, předložily ústní připomínky a zodpověděly otázky Soudu na zasedání dne 18. října 1977. S ohledem na úmluvy uzavřené mezi Francií a několika africkými státy, které jsou stranami Loméské úmluvy, vláda Francouzské republiky uvádí, že v současné době existují úmluvy o usazování s Kongem (Úmluva o usazování ze dne 11. srpna 1960), Středoafrickou republikou (Úmluva o usazování ze dne 15. srpna 1960), Gabonem (Úmluva o usazování ze dne 17. srpna 1960) a Togem (Úmluva o usazování ze dne 10. července 1963); pro účely zahájení a provozování svobodných povolání tyto úmluvy o usazování stanoví v zásadě stejné zacházení jako s vlastními státními příslušníky. Právní úmluvy uzavřela Francie s Togem (Právní úmluva ze dne 10. července 1963) a s Mauretánií (Právní úmluva ze dne 19. června 1961), přičemž posledně jmenovaná zahrnuje pouze ustanovení o poskytování služeb. Pokud jde zejména o Madagaskar, francouzsko-madagaskarská právní úmluva ze dne 27. června 1960 byla zrušena a nahrazena právní úmluvou ze dne 4. června 1973, která zahrnuje pouze ustanovení o poskytování služeb.
Generální advokát přednesl své stanovisko na zasedání dne 9. listopadu 1977.
Právnické otázky:
1 Rozhodnutím ze dne 18. května 1977, které bylo přijato Soudním dvorem dne 27. května 1977, Cour d‘Appel v Douai požádal Soudní dvůr podle článku 177 Smlouvy o EHS o rozhodnutí o dvou předběžných otázkách týkajících se výkladu článku 62 úmluvy podepsané v Lomé dne 28. února 1975 mezi africkými, karibskými a tichomořskými státy na jedné straně a Evropským hospodářským společenstvím na straně druhé, zveřejněné jako příloha nařízení Rady č. 199/76 ze dne 30. ledna 1976 (Úř. věst. L 25, s. 1), (dále jen „Loméská úmluva“), ve vztahu k právu usazování advokátů ve Francouzské republice. 2 Ze spisu vyplývá, že navrhovatel v původním řízení, který je madagaskarským státním příslušníkem a je držitelem právnického diplomu a Certificat d‘Aptitude à la Profession d‘Avocat (osvědčení způsobilosti pro povolání advokáta) získaných v souladu s francouzským právem, požádal, aby byl přijat jako koncipient do advokátní komory v Lille. 3 Po zjištění, aniž by bylo dotčeno běžné šetření a ověřování, že navrhovatel má odbornou způsobilost umožňující žádat o přijetí, Conseil de l‘Ordre (Rada advokátní komory) si vyhradila stanovisko k žádosti za podmínky státní příslušnosti, která je stanovena následujícím zněním článku 11 zákona č. 71.1130 ze dne 31. prosince 1971 o reformě některých právnických a soudcovských povolání (Journal Officiel de la République Française, 1972, s. 131): „Musí být francouzské státní příslušnosti, a za tímto účelem je nutné vzít v úvahu mezinárodní dohody“. 4 V této souvislosti se navrhovatel snažil odvolat se na článek 62 Loméské úmluvy a Conseil de l‘Ordre rozhodnutím ze dne 14. prosince 1976 odvolávajícím se na článek 177 Smlouvy o EHS požádala Soudní dvůr o rozhodnutí o dvou předběžných otázkách svým obsahem shodných s otázkami předloženými Cour d‘Appel v Douai (věc 3/77, Úř. věst. C 40, 1977, s. 8). 5 V důsledku odvolání generálního prokurátora Cour d‘Appel výše uvedeným rozhodnutím zrušil rozhodnutí Conseil de l‘Ordre na základě toho, že když Conseil de l‘Ordre vydává rozhodnutí o přijetí za koncipienta, jedná jako správní orgán a nikoliv jako soud, a že tudíž není zmocněna žádat Soudní dvůr o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 177 Smlouvy. 6 V důsledku toho Soudní dvůr dne 15. června 1977 nařídil, aby věc 3/77 byla vyřazena z evidence (Úř. věst. C 185, s. 1). 7 Z výše uvedeného rozhodnutí také vyplývá, že na základě zrušení rozhodnutí Conseil de l‘Ordre se otázka přijetí navrhovatele za koncipienta přenesla v celém rozsahu na Cour d‘Appel. 8 Vnitrostátní soud zjistil, že vyřešení případu u tohoto Soudu vyžaduje výklad článku 62 Loméské úmluvy a požádal o rozhodnutí o dvou předběžných otázkách tohoto znění:
Z těchto důvodů
SOUDNÍ DVŮR
o otázce, kterou mu položil Cour d´appel v Douai rozhodnutím ze dne 18. května 1977, rozhodl takto: