Rozsudek Soudního dvora ze dne 4. října 1979 Francouzská republika proti Spojenému království Velké Británie a Severního Irska, Věc 141/78, Recueil 1979, s. 29231
Klíčová slova:
Mořský rybolov
Předmět: Určení, že Spojené království tím, že dne 9. března 1977 přijalo vyhlášku „Sea Fisheries, Boats and Methods of Fishing, the Fishing Nets (North-East Atlantic) Order 1977“ a dne 1. dubna 1977 ji uvedlo v účinnost, nesplnilo v odvětví mořského rybolovu povinnosti, které pro ně vyplývají ze Smlouvy o EHS.
Skutkové okolnosti: Skutkové okolnosti, průběh řízení, návrhová žádání a důvody a argumenty účastníků řízení je možné shrnout takto: I ─ Popis skutkových okolností
Dne 20. října 1970 přijala Rada Evropských společenství zejména podle článků 42 a 43 Smlouvy o EHS nařízení č. 2141/70, kterým se stanoví společná strukturální politika pro odvětví rybolovu, (Úř. věst. L 236, s. 1) a nařízení č. 2142/70 o společné organizaci trhu s produkty rybolovu (Úř. věst. L 236, s. 5).
Akt o podmínkách přistoupení a o úpravách smluv, který je přílohou smlouvy nazývané „smlouva o přistoupení“ ze dne 22. ledna 1972, obsahuje v článcích 98 až 103 ustanovení o rybolovu; zejména článek 102 stanoví, že nejpozději od šestého roku po přistoupení určí Rada na návrh Komise podmínky rybolovu s cílem zajistit ochranu rybolovných zdrojů a zachovat biologické zdroje moře.
Dne 19. ledna 1976 Rada přijala nařízení č. 100/76 o společné organizaci trhu s produkty rybolovu (Úř. věst. L 20, s. 1) a nařízení č. 101/76, kterým se stanoví společná strukturální politika pro odvětví rybolovu, (Úř. věst. L 20, s. 19). Prvním z těchto nařízení se zrušuje nařízení č. 2142/70, druhým nařízení č. 2141/70.
Dne 8. října 1976 předložila Komise Radě návrh nařízení, kterým se stanoví režim Společenství pro zachování a řízení rybolovných zdrojů (Úř. věst. C 255, s. 3).
Rada na svém zasedání dne 30. října 1976 v Haagu dohodla a dne 3. listopadu 1976 formálně přijala usnesení o tom, že členské státy od 1. ledna 1977 ve vzájemné součinnosti rozšíří hranice svých rybolovných pásem na 200 mil od pobřeží Severního moře a severního Atlantiku a že od tohoto dne se bude využívání rybolovných zdrojů v těchto oblastech rybářskými loděmi třetích zemí řídit dohodami mezi Společenstvím a dotčenými třetími zeměmi. Rada tudíž pověřila Komisi, aby v souladu se směrnicemi Rady neprodleně zahájila jednání s dotčenými třetími zeměmi, a rozhodla o součinnosti členských států za účelem budoucího postupu v rámci mezinárodních rybářských organizací, zejména mezinárodních komisí pro rybolov v severozápadním Atlantiku, v severovýchodním Atlantiku a v jihovýchodním Atlantiku.
Rada při té příležitosti vyslovila souhlas s prohlášením Komise (příloha VI usnesení) v tomto znění:
„Do provedení opatření Společenství v oblasti zachování přírodních zdrojů, která se v současné době připravují, nebudou členské státy přijímat jednostranná opatření pro zachování zdrojů.
Pokud by však nebylo pro rok 1977 dosaženo dohody v rámci mezinárodních komisí pro rybolov, a nebylo by tak možno neprodleně přijmout samostatná opatření Společenství, mohly by členské státy přijmout příslušná prozatímní a nediskriminační opatření pro zajištění ochrany zdrojů v rybolovných oblastech podél jejich pobřeží.
Před přijetím těchto opatření požádá dotyčný členský stát o schválení Komise, s níž musí konzultovat ve všech stádiích řízení.
Tato případná opatření nepředjímají obecné zásady, které budou přijaty k provedení předpisů Společenství pro zachování zdrojů.“
O problémech rybolovu diskutovala Rada znovu 15. a 16. listopadu 1976.
Dne 3. prosince 1976 předložila Komise Radě návrh nařízení, kterým se stanoví prozatímní opatření pro zachování a řízení rybolovných zdrojů; Rada na svých zasedáních dne 13. a 20. prosince 1976 nedospěla ke shodě o tomto návrhu.
Dne 20. prosince 1976 předložila Komise Radě doplňující návrh nařízení o opatřeních pro zachování zdrojů; dne 14. ledna 1977 jí předložila další návrh nařízení o některých prozatímních opatřeních pro zachování rybolovných zdrojů. Rada na svém zasedání dne 18. ledna 1977 nedospěla ke shodě o návrzích Komise.
Dne 18. února 1977 Rada přijala nařízení č. 350/77, kterým se stanoví některá prozatímní opatření pro zachování a řízení rybolovných zdrojů (Úř. věst. L 48, s. 28).
Dne 9. března 1977 přijali ministr zemědělství, rybolovu a výživy Spojeného království a státní tajemníci pro Skotsko a Severní Irsko v rámci výkonu svých pravomocí, které jim svěřil zejména Sea Fish (Conservation) Act 1967, vyhlášku nazvanou „Sea Fisheries, Boats and Methods of Fishing, the Fishing Nets (North-East Atlantic) Order 1977“. Tato vyhláška vstoupila v platnost dnem 1. dubna 1977.
Vyhláška zakazuje ve vymezené oblasti v Atlantském a v Severním ledovém oceánu a v přilehlých mořích, aby měly britské nebo zahraniční rybářské lodě v britských rybolovných oblastech na plavidle určité sítě s malými oky, přičemž nejmenší velikost ok se různí podle konkrétních vod. Vyhláška povoluje mít na plavidle sítě s malými oky pro lov některých nechráněných druhů, včetně krevet; nicméně toto povolení se nevztahuje na případ, kdy chráněné druhy představují více než 20 % daného úlovku.
Dne 1. října 1977 byla francouzská rybářská loď „Cap Caval“ kontrolována v britském rybolovném pásmu, když používala sítě s malými oky, přičemž poměr ryb na plavidle při inspekci byl přibližně 2,9 tun bělomasých ryb a 1,8 tun krevet.
Velitel lodi Emile Maréchal byl předvolán před Magistrate’s Court v Pembroke a dne 4. října 1977 uznán vinným, že měl na plavidle sítě s příliš malými oky, a odsouzen k pokutě 150 liber a k náhradě nákladů ve výši 50 liber.
Nótou ze dne 13. října 1977 podala vláda Francouzské republika podle čl. 170 druhého pododstavce Smlouvy o EHS Komisi Evropských společenství žádost o odpověď na otázku, zda je britská vyhláška ze dne 9. března 1977 v souladu s právem Společenství.
Vláda Spojeného království předložila svá písemná vyjádření Komisi dne 23. prosince 1977.
Komise uspořádala dne 2. února 1978 slyšení, v jehož průběhu dostala vláda Francouzské republiky a vláda Spojeného království možnost přednést své argumenty a ústní vyjádření k argumentům protistrany.
Komise vydala dne 22. března 1978 podle čl. 170 třetího pododstavce odůvodněné stanovisko, v němž konstatuje, že Spojené království nesplnilo povinnost, které pro ně vyplývají ze Smlouvy o EHS.
II – Písemné řízení
Žalobou podanou dne 14. června 1978 předložila Francouzská republika podle čl. 170 prvního pododstavce Soudnímu dvoru nesplnění povinnosti připisované Spojenému království v oblasti mořského rybolovu z důvodu, že uvedlo v platnost vyhlášku ze dne 9. března 1977.
Usnesením ze dne 25. října 1978 Soudní dvůr v souladu s čl. 37 pododstavcem 1 protokolu o statutu Soudního dvora EHS povolil vedlejší účastenství Komise Evropských společenství na podporu Francouzské republiky.
Písemné řízení probíhalo řádným způsobem.
Po vyslechnutí zprávy soudce-zpravodaje a stanoviska generálního advokáta rozhodl o zahájení ústní části řízení bez dokazování.
Vyzval nicméně vládu Spojeného království, aby mu předložila doplňující informace o řízení, které proběhlo dne 4. října 1977 před Magistrate’s Court v Pembroke; tento požadavek byl splněn ve stanovené lhůtě.
Krom toho na žádost Soudního dvora předložila francouzská vláda podrobné informace k předmětu své žaloby a k přesnému obsahu svých návrhových žádání.
III – Návrhová žádání účastníků řízení
Vláda Francouzské republiky požaduje, aby Soudní dvůr uznal, že Spojené království nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají ze Smlouvy o EHS, tím, že uvedlo v platnost vyhlášku ze dne 9. března 1977 „Sea Fisheries, Boats and Methods of Fishing, the Fishing Nets (North-East Atlantic) Order 1977“; tato vyhláška je prý protiprávní z hlediska práva Společenství a nepředstavuje opatření, které byla vláda Spojeného království podle zákona povinna přijmout na základě svých závazků vyplývajících z úmluvy o rybolovu v severovýchodním Atlantiku.
Komise žádá, aby Soudní dvůr určil, že Spojené království nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají ze Smlouvy o EHS, tím, že nepožádalo o schválení Komise podle přílohy VI Haagského usnesení ze dne 30. října 1976 a že neoznámilo spornou vyhlášku Komisi podle článku 3 nařízení č. 101/76.
Vláda Spojeného království žádá Soudní dvůr, aby odmítl návrhová žádání francouzské vlády, a aby jí uložil náhradu nákladů řízení.
IV – Důvody a argumenty účastníků v průběhu písemného řízení
Vláda Francouzské republiky zejména uplatňuje na podporu své žaloby, že britská vyhláška ze dne 9. března 1977 nepředstavuje výkon povinnosti vyplývající z úmluvy o rybolovu v severovýchodním Atlantiku ze dne 24. ledna 1959, je neslučitelná s právem Společenství, neboť byla přijata ve věci, která je ve výhradní pravomoci Společenství, a byla uvedena v platnost bez ohledu na požadavky, které pro členské státy vyplývají z přílohy VI Haagského usnesení, a představuje nadměrné ochranné opatření.
a) Britská vyhláška nepředstavuje prováděcí opatření nějakého doporučení přijatého v rámci úmluvy o rybolovu v severovýchodním Atlantiku (dále „úmluva“).
Britská vyhláška obsahuje ustanovení, která nevyplývají z doporučení č. 5: toto doporučení se netýká úlovků určených pro lidskou spotřebu, nýbrž úlovků určených pro průmyslové zpracování; pouze ukládá lodím provádějícím rybolov pro průmyslové účely, aby neměly na plavidle více než 25 % druhů, které musí být loveny pomocí sítí s velkými oky.
Ani doporučení č. 2 úmluvy, které omezuje používání sítí s malými oky, nemůže odůvodnit britské opatření: přestože stanoví zásadu, podle níž tento typ vlečných sítí nesmí být používán pro lov jiných druhů než těch, které jsou uvedeny v seznamu, nestanoví žádnou podmínku týkající se procent.
Spojené království tedy nemůže důvodně tvrdit, že vyhláška ze dne 9. března 1977 představuje prováděcí opatření vyplývající ze smluvních povinností sjednaných v rámci úmluvy; nemůže svůj krok zakládat ani na uplatnění celého souboru pravidel stanovených úmluvou.
Ve verbální nótě ze dne 27. ledna 1977 britská vláda oznámila, že doporučení úmluvy týkající se kontroly již nejsou použitelná. Není možné jí přiznat právo dovolávat se v dobré víře povinnosti uplatnit pravidla úmluvy, zatímco se ukazuje, že jindy je připravena neuplatňovat některá z těchto pravidel.
Krom toho nelze spornou vyhlášku odůvodnit jednostranným výkladem souboru doporučení úmluvy ze strany britské vlády, a to včetně doporučení, která nemají žádnou přímou spojitost s projednávanou věcí. Vzhledem k tomu, že se každé z doporučení vztahuje k jedné jasně definované oblasti činnosti, musí být každé uplatněno samostatně. Doporučení úmluvy nemohou být „jako celek“ vykládána podle libovůle každého státu, což by vedlo k naprosto svévolným opatřením.
Pokud jde o Spojené království, nemohou doporučení úmluvy v žádném případě tvořit právní základ vnitrostátních opatření po 31. prosinci 1977, tedy po dni, kdy nabyla účinnosti výpověď této úmluvy ze strany Spojeného království.
b) Jelikož britská vyhláška ze dne 9. března 1977 nebyla opatřením provádějícím pravidla stanovená úmluvou, představuje jednostranný akt, který je z hlediska práva Společenství protiprávní, neboť nedodržuje ani jeho literu, ani ducha.
Z ustanovení práva Společenství jasně vyplývá, že sporná vyhláška zasáhla do oblasti, jež je v pravomoci Společenství, a porušila přitom některá pravidla Společenstvím již přijatá.
Pravomoc Společenství v oblasti zachování mořských druhů vyplývá zejména z čl. 3 odst. d) Smlouvy o EHS, ze spojených ustanovení čl. 38 odst. 3 a přílohy II této Smlouvy, z jejích článků 39 až 46, z nařízení č. 2141/70 a 2142/70, jakož i z článku 102 aktu o přistoupení. Ze všech těchto ustanovení vyplývá, že Společenství má pravomoc přijímat vnitřní opatření v rámci Společenství v oblasti zachování rybích populací. Krom toho Soudní dvůr stanovil, zejména v rozsudku ze dne 14. července 1976 (spojené věci 3, 4 a 6/76, Kramer a další; Recueil 1976, s. 1279), že Společenství má rovněž pravomoc přijímat mezinárodní závazky k zachování mořských zdrojů.
Jelikož Společenství má prvořadou pravomoc v oblasti rybolovu, přijalo určitý počet nařízení a zavedlo postupy, které v počátečním období připouštějí souběžnou pravomoc členských států při stanovení opatření v oblasti rybolovu, ovšem pod dohledem Komise. Britská vyhláška však tyto postupy, jak byly stanoveny Haagským usnesením, nedodržela.
Zejména příloha VI Haagského usnesení stanoví, že členský stát může výjimečně přijmout jednostranná opatření pro zachování rybolovných zdrojů za podmínky, že předem požádal o schválení Komise, s níž musí vést konzultace ve všech stádiích řízení.
Výraz „jednostranná opatření“ nelze stavět do protikladu s výrazem „závazná opatření“; z prohlášení, z jeho cíle a z úmyslu jeho autorů vyplývá, že „jednostrannými opatřeními“ je třeba rozumět opatření, která nejsou opatřeními Společenství: každé opatření na zachování zdrojů, které není opatřením Společenství, je jednostranným opatřením.
Pokud jde o skutečný dosah postupu stanoveného v příloze VI Haagského usnesení, výraz „požádá o schválení Komise“ je třeba vykládat tak, že má velmi závaznou platnost; nelze jej omezit na pouhou informaci podanou Komisi, na oznámení návrhu vyhlášky. Jestliže příloha VI vyžaduje, aby Komise byla žádána o schválení „ve všech stádiích řízení“, znamená to, že pokud Komise schválení neudělí, musí být navrhované opatření změněno. Tento striktní výklad předpisu již podala Rada sama v písemné odpovědi na parlamentní dotazy č. 304/77 a 378/77 a Soudní dvůr v rozsudku ze dne 16. února 1978 (věc 61/77, Komise proti Irsku, Recueil 1978, s. 417).
Znění týkající se schválení má tak silný význam, že sporná britská vyhláška porušuje ustanovení přílohy VI Haagského usnesení.
Přijetím opatření obsažených ve vyhlášce ze dne 9. března 1977, která jsou v rozporu se samotnými ustanoveními práva Společenství, porušilo Spojené království rovněž ducha tohoto práva.
Nezdá se, že by bezvýhradné tvrzení o existenci souběžné pravomoci členských států a Společenství samého odpovídalo v oblasti mořského rybolovu vývoji pozorovanému v posledních letech.
Nejenže mají pravomoci, které si členské státy mohou ještě ponechat, jen zbytkovou a dočasnou povahu, ale navíc je lze vykonávat pouze tehdy, je-li jejich konzistence zajištěna na úrovni Společenství Komisí. Pokud mohou čistě přechodně některé vnitrostátní právní úpravy nadále existovat, musí být co nejvíce koordinovány a sladěny, aby nepřispívaly ke konsolidaci mozaiky mořských oblastí podléhajících vnitrostátním právním úpravám, když budování Evropy vyžaduje prostor podřízený právní úpravě vycházející z jediného zdroje tak, aby byl její obsah konzistentní.
Od nynějška nelze přijmout žádné vnitrostátní opatření v oblasti, na niž se nevztahuje žádná právní úprava Společenství, pokud toto opatření není plně schváleno Komisí, a takové schválení mu automaticky propůjčí povahu pravidla Společenství od chvíle, kdy mu bude schválení uděleno; tak mohou být tato „vnitrostátní“ opatření považována za decentralizovaný způsob provádění pravomoci Společenství.
Dodržování povinnosti získat schválení Komise navíc umožní vyhnout se jednostrannému přijímání vzájemně si odporujících vnitrostátních pravidel, což by na jedné straně podrývalo důvěryhodnost Společenství, pokud jde pravomoc vést mezinárodní jednání, a na druhé straně by to bylo v rozporu s duchem již vytvořených pravidel.
Pokud by každý členský stát mohl jednostranně přijímat vnitrostátní právní úpravu, která by se mohla vztahovat na celou oblast podřízenou vnitrostátní jurisdikci, nebylo by Společenství dále schopno vést vážná jednání se třetími zeměmi. Postavení Společenství v kontextu mezinárodních jednání by bylo velmi dotčeno, kdyby se ukázalo, že si členské státy ve skutečnosti zachovaly pravomoci, o nichž tvrdí, že je převedly na Společenství.
Koexistence souběžných pravomocí v oblasti rybolovu by byla rovněž v rozporu s významem některých pravidel stávajícího práva Společenství. Byl by tomu tak v případě ustanovení o organizaci trhu; v oblasti lovu krevet by tak vnitrostátní právní úpravy, které se v jednotlivých státech značně liší, mohly mít závažný dopad na cenovou hladinu a na pravidelné zásobování trhů. Taková opatření by svou jednostrannou a nepředvídatelnou povahou byla v rozporu jak se zájmy výrobců, tak se zájmy spotřebitelů. Krom toho by tato různá opatření vedla k porušování rovnováhy mezi jednotlivými státy podle toho, zda by byla přijata více či méně liberální praxe. Zejména je zřejmé, že přetrvávání vnitrostátních právních úprav vybízí k přijímání nadměrných a zbytečných opatření, což ztěžuje Společenství plnit jeho úkol. V případě sporné britské vyhlášky je třeba zdůraznit, že úroveň povolených vedlejších úlovků je stanovena na 20 % celkového úlovku, zatímco Komise ve svém návrhu předloženém Radě dne 28. ledna 1978 stanovila přiměřenou úroveň na 40 % celkového úlovku. Přiznání možnosti přijímat nadále vnitrostátní opatření bez „rubopisu“ Společenství by se rovnalo narušování úsilí Společenství o vypracování právní úpravy Společenství.
Určité změny, k nimž došlo od roku 1976, podněcují k opakovanému přečtení judikatury ve věci Kramer ve světle nově vzniklé situace. Tento rozsudek potvrdil omezenou a přechodnou pravomoc členských států v případě, kdy orgány Společenství ještě nepřevzaly své funkce a povinnosti. Lze se tedy a contrario domnívat, že v případě, kdy orgány Společenství svou pravomoc vykonaly, není prostor pro jednostranná opatření členských států; britská vyhláška vstoupila v platnost dnem 1. dubna 1977 a Společenství již k tomuto datu svou pravomoc vykonalo, konkrétně pokud jde o vedlejší úlovky a velikost ok sítí, jak o tom svědčí nařízení č. 350/77.
Tato právní úprava se samozřejmě týká pouze některých určitých druhů; avšak článek 3 nařízení rovněž stanoví, že „Rada … přijme ustanovení o povinném používání sítí s větší velikostí ok při lovu některých druhů … jakož i ustanovení o přepravování sítí s různou velikostí ok na plavidle“. Rada tak výslovně vyjádřila svou pravomoc do budoucna upravovat velikost ok sítí.
c) Britská vyhláška ze dne 9. března 1977 představuje nepřiměřené a nadměrné opatření.
Pravidla úmluvy ve skutečnosti neobsahují žádné hodnoty, pokud jde o úroveň vedlejších úlovků. Vláda Spojeného království tím, že omezila tuto úroveň na 20 %, přičemž v právní úpravě Francouzské republiky je uvedena hodnota 80 %, přijala nadměrné opatření. Komise ve svém návrhu zahrnutém do „kompromisu“ ze dne 28. ledna 1978 předloženého Radě stanovila pro vedlejší úlovky hodnotu 40 %; tento návrh se nesetkal s žádnými námitkami ze strany Spojeného království.
Komise se domnívá, v projednávané věci jde o dvě hlavní otázky, a to zda článek 5 Smlouvy o EHS, jak je vykládán a konkretizován v příloze VI Haagského usnesení, ukládá členským státům právně závaznou povinnost žádat o schválení Komise před přijetím vnitrostátního opatření pro zachování rybolovných zdrojů a zda se příloha VI vztahuje na vnitrostátní opatření, která by měla usnadnit provedení doporučení přijatých v rámci úmluvy, přestože je uvedená doporučení nevyžadují.
a) Článek 5 Smlouvy o EHS je právně závazný; dohody, které samy o sobě nejsou právně závazné, mohou postačovat k tomu, aby dodaly konkrétní a určitou povahu obecné právní povinnosti, která je uložena článkem 5, spolupracovat a nebránit uskutečnění cílů Smlouvy.
Článek 5 uvádí, že „povinnosti“ mohou vyplývat z „aktů orgánů Společenství“; toto nelze omezit na nařízení, směrnice a rozhodnutí. Krom toho z druhého pododstavce článku 5 jasně vyplývá, že některé právní povinnosti, které jsou uloženy členským státům, nevyplývají z určitého aktu Rady nebo Komise, nýbrž z obecné povinnosti, která je jim uložena, jednat v souladu s cíli a s duchem Smlouvy. Usnesení Rady přijaté na návrh Komise a týkající se důležité otázky, která představuje pro Společenství značný problém, může tedy založit právní povinnosti.
Příloha VI Haagského usnesení ukládá členským státům povinnosti.
Smlouva o EHS ustavuje Společenství, což znamená zřejmou obecnou i zvláštní povinnost spolupracovat v dobré víře pro dosažení společných cílů: morální a politické závazky, s nimiž členské státy svobodně a veřejně souhlasily, musí být plně dodržovány; členské státy jsou povinny jednat společně.
Příloha VI se zabývá výkonem pravomocí a působnosti členských států; její předmět je právní, nikoli hospodářský. Stanoví postup, jehož cílem je umožnit Komisi, aby se ubezpečila, že obsah vnitrostátních opatření nevyvolává obtíže právní povahy.
Příloha VI povoluje pouze přijetí prozatímních a nediskriminačních opatření, a má tak deklaratorní povahu, pokud jde o platnou legislativu Společenství. Deklaratorní povahu má i proto, že stanoví povinnost žádat o schválení Komise.
V nové právní oblasti, jako je vytvoření oblasti 200 mil, je mimořádně důležité jednat ve vzájemné součinnosti a vyhnout se přijímání vnitrostátních opatření, která by byla vzájemně v rozporu.
Příloha VI stanovila přechodný režim pro řešení situace, která působí Společenství stálé obtíže. Tváří v tvář neschopnosti Rady přijmout řešení vzniklých problémů nebylo možné pokračovat bez nové dohody umožňující čelit nové situaci: příloha VI nabízí okamžité praktické řešení, které by bylo bezcenné, kdyby nebylo právně závazné.
Jiná rozhodnutí přijatá v Haagu mají zjevně právní účinky; směrnice dané Komisi pro jednání se třetími zeměmi jí takto svěřily určitou pravomoc k jednání, byť v některých ohledech omezenou. Členské státy nemohly legálně jednat samostatně způsobem neslučitelným s mandátem daným Komisi.
Přílohu VI vypracovala Komise a potvrdila Rada. Tento postup je srovnatelný s postupem, který se používá pro běžnou legislativu Společenství, a zachovává obecný zájem Společenství, k jehož ochraně je určeno pravidlo vyžadující návrh Komise.
Příloha VI je jediným Haagským usnesením, které se vyčerpávajícím způsobem zabývá vnitrostátním režimem rybolovu; její ignorování ve velkém měřítku by vyvolalo vážné právní problémy. Kontrola a priori, určená k tomu, aby zaručovala logickou a přiměřenou konzistenci, je zjevně lepší než kontrola a posteriori.
Na zasedání Rady v lednu 1978 zopakovaly členské státy svůj souhlas s přílohou VI a učinili tak i zástupci Spojeného království na slyšení v projednávané věci dne 2. února 1978.
Rybí populace závisí na celkovém mořském ekologickém systému. Racionální politika Společenství v oblasti zachování a řízení zdrojů vyžaduje, pokud neexistuje celková právní úprava Společenství, aby Komise byla alespoň schopna zaručit, že vnitrostátní opatření nezpůsobí vážné problémy Společenství. Vnitrostátní opatření v oblasti rybolovu mohou způsobit újmu rybí populaci důležité pro více států. Aktivní účast Komise je zásadní pro to, aby se rozdíly mezi právními předpisy v oblasti rybolovu snížily na nejmenší míru.
Judikatura Soudního dvora potvrzuje, že příloha VI musí být považována za dohodu o praktických právních povinnostech členských států v oblasti rybolovu podle článku 5 Smlouvy.
Jasně zavazuje členské státy, aby v dobré víře žádaly o schválení Komise. Členské státy jsou tak povinny informovat Komisi jasně a ve stanovenou dobu; povinnost jednat v dobré víře vyžaduje rovněž, aby byl dotyčný členský stát připraven upravovat své návrhy, a získat tak schválení Komise. I v tomto případě se jedná o právní povinnost podle článku 5 Smlouvy.
b) Všechna vnitrostátní opatření v oblasti rybolovu musí být v souladu se zásadami práva Společenství; navíc i v případě, kdy jejich základní cíl již Společenství schválilo nebo byl schválen jménem Společenství, musí být navržena tak, aby nepřekračovala to, co je nezbytné k dosažení tohoto cíle. Do přijetí celkové právní úpravy Společenství v oblasti rybolovu je tedy nezbytné, aby členské státy, které mají v úmyslu přijmout opatření, byť v první řadě určená k provádění nařízení Společenství nebo doporučení úmluvy, požádaly o schválení Komise.
Komise může koordinovat vnitrostátní opatření a zajistit, aby celkově tvořila přiměřeně vyhovující režim, pouze v případě, že jsou jí předložena ke schválení. Tak tomu je u vnitrostátních opatření určených k provádění nařízení č. 350/77; tím spíše by měla být vnitrostátní opatření určená k provádění doporučení úmluvy předložena Komisi v souladu s přílohou VI. Čím širší je diskreční pravomoc členských států, tím je důležitější, aby konzultovaly s Komisí dříve, než budou doporučení provádět. Je to ještě zřejmější, pokud jde jako v projednávaném případě vnitrostátní opatření dále než doporučení, vzhledem k tomu, že britská vyhláška se použije, jestliže vedlejší úlovek překročí 20 % celkového úlovku, bez ohledu na to, zda je hlavní úlovek určen k lidské spotřebě, nebo ne.
Krom toho se výraz „jednostranná“ vnitrostátní opatření neustále používá v oblasti rybolovu ve Společenství ve smyslu vnitrostátních opatření na rozdíl od „opatření Společenství“.
c) Sporná vyhláška je nadměrná v tom smyslu, že nemůže být schválena Komisí jako součást politiky Společenství. Pokud se některý členský stát rozhodne přijmout vnitrostátní opatření za použití pouze jedné z podmínek, které Komise považuje za nezbytné, a vypracuje je přísnější než jsou příslušné návrhy Komise, nemůže být toto vnitrostátní opatření považováno za slučitelné s představami Společenství v oblasti společné politiky rybolovu.
Vláda Spojeného království připomíná význam, jaký mají v rámci politiky zachování mořských zdrojů ustanovení týkající se rozměru ok sítí stanoveného jednotlivě pro různé skupiny druhů a omezení „vedlejších úlovků“.
Pokud jde o právní stránku projednávané věci, je třeba konstatovat, že námitky vznesené proti vyhlášce ze dne 9. března 1977 nejsou opodstatněné.
a) Článkem 8 úmluvy se smluvní státy zavázaly provést veškerá doporučení Komise podle článku 7 úmluvy; v článku 13 se státy dohodly, že na svém území a vůči svým občanům a svým plavidlům přijmou příslušná opatření pro zajištění provádění úmluvy.
Vyhláška ze dne 9. března 1977 není pouhým provedením doporučení č. 5 úmluvy ve vnitrostátním právním řádu; „vyplývá“ z celého souboru doporučení. Ustanovení omezující velikost ok sítí je jedním ze spravedlivých a rozumných opatření zaměřených na provedení toho, co je bezesporu cílem doporučení úmluvy. Omezení vedlejšího úlovku doporučením úmluvy na 25 % – snížené později Radou pro teritoriální vody Společenství na 20 % – se sice týká průmyslového rybolovu; neexistuje nicméně žádný logický důvod, proč by tolerance vůči vedlejším úlovkům při průmyslovém rybolovu měla být odlišná od vedlejších úlovků povolených při lovu ryb určených pro lidskou spotřebu, neboť konečné použití úlovku není z hlediska cíle, jímž je předcházení nadměrnému využívání rybích populací, příliš důležité.
Tvrzení, podle něhož Spojené království neuplatňuje některá z nejdůležitějších pravidel přijatých v rámci úmluvy, je nesprávné; Spojené království vždy plně dodržovalo doporučení přijatá v rámci úmluvy.
O vypovězení úmluvy členskými státy Společenství bylo rozhodnuto při očekávaném rozšíření hranic vnitrostátních oblastí na 200 mil a z důvodu, že úmluva již nepředstavovala vhodný prostředek k zajištění mezinárodní spolupráce v oblasti zachování rybolovu v severovýchodním Atlantiku. Z nóty vydané britskou vládou dne 21. února 1977 nicméně jasně vyplývá, že revizi potřebuje mechanismus úmluvy, nikoli doporučení přijatá v rámci úmluvy.
Použitelnost doporučení v každém případě neskončila dříve, než vstoupilo v účinnost vypovězení úmluvy ze strany členských států koncem prosince 1977, tedy neskončila před přijetím sporné vyhlášky.
b) Pokud jde o slučitelnost vyhlášky s právem Společenství, samozřejmě se plně uznává, že Společenství má plné pravomoci přijímat v rámci Společenství nezbytná opatření pro zachování rybích populací i pravomoci přijímat mezinárodní závazky; nicméně pokud a dokud Společenství svou pravomoc v oblasti opatření pro zachování zdrojů nevykonává, členské státy si ponechají zbytkovou pravomoc s výhradou určitých záruk a postupů. Tato zbytková pravomoc byla uznána judikaturou Soudního dvora.
Příloha VI Haagského usnesení má pouze deklaratorní povahu, pokud jde o práva členských států v oblastech, v nichž Společenství ještě nekonalo. Od Haagského usnesení začalo Společenství přijímat opatření pro zachování zdrojů v odvětví rybolovu; ovšem ta ještě vůbec nemají ucelenou povahu a jejich použití je omezené oblastmi, v nichž se uplatňují, i rybími druhy, na které se vztahují. Mimo tato omezení existuje rozsáhlá oblast, v níž mohou členské státy ještě volně jednat a přijímat vlastní opatření pro zachování zdrojů, pokud jsou v souladu s právem obecně. Judikatura Soudního dvora uznala, že vnitrostátní opatření pro zachování zdrojů jsou přípustná, pokud jimi nejsou dotčeny funkce Společenství.
Pravomoci členských států nebyly nařízeními č. 101/76 a 350/77 dotčeny, pokud Rada ve skutečnosti nepřijala celkovou právní úpravu rybolovu. Zejména nařízení č. 350/77 nejen oprávnilo členské státy snížit maximální vedlejší úlovek z 25 % stanovených v doporučení č. 5 úmluvy na 20 %, ale dokonce je k tomu zavázalo. Postupy stanovené v příloze VI Haagského usnesení se vztahují pouze na opatření přijatá nezávisle určitým členským státem z jeho vlastní iniciativy, nikoli na opatření důvodně přijatá členským státem za účelem provádění doporučení úmluvy. Body odůvodnění nařízení č. 350/77 připouštějí účinek vnitrostátních opatření odvozených z mezinárodních závazků.
Příloha VI stanoví, že členský stát „požádá“ o schválení Komise, nikoli, že je „obdrží“. Žádný platný výklad neumožňuje dát slovu „požádá“ význam, který obvykle nemá, přičemž nic v tomto kontextu nenaznačuje, že by byl zamýšlen.
Skutečnost, že schválení Komise není předběžnou podmínkou, je potvrzena postojem Komise ve věci irského rybolovu (věc 61/77), odůvodněným stanoviskem vydaným Komisí v projednávané věci, prohlášením místopředsedy Komise pro zemědělství a rybolov před Evropským parlamentem dne 6. července 1977 a skutečností, že určitý počet opatření pro zachování zdrojů byl členskými státy, konkrétně Dánskem a Irskem, zaveden bez předchozího výslovného schválení Komise.
Žaloba nijak neprokazuje opodstatněnost tvrzení, podle něhož sporná vyhláška uškodila nebo mohla uškodit jednáním, která vedla Komise se třetími zeměmi. Komise sama to popřela.
Právo Společenství, zejména čl. 2 odst. 1 nařízení č. 101/76, příloha VI Haagského usnesení a pátý bod odůvodnění nařízení č. 350/77 připouští, aby členské státy přijímaly vnitrostátní opatření pro zachování zdrojů až do doby, kdy dojde k dohodě o společné politice v odvětví rybolovu.
c) Sporná vyhláška nepředstavuje nadměrné opatření.
Stanovení vedlejšího úlovku na 20 % celkového úlovku zohledňuje změnu 25% podílu vedlejšího úlovku vztahujícího se v rámci úmluvy na průmyslový rybolov, kterou přinesl článek 6 nařízení č. 350/77.
V návrhu pro Radu ze dne 28. ledna 1978 stanovila Komise pro přechodné období i za účelem stálé právní úpravy několik opatření: nejen omezení vedlejšího úlovku, ale i ustanovení týkající se velikosti ok a minimální délky ryb a jako stálou právní úpravu opatření týkající se rybolovných oblastí.
V této věci lze dojít k závěru, že návrh Společenství představuje mnohem přísnější právní úpravu, než jsou požadavky Spojeného království kladené ve vyhlášce ze dne 9. března 1977.
V – Ústní řízení
Francouzská republika zastoupená zmocněncem Guyem Ladreit de Lacharièrem, Komise zastoupená zmocněncem Johnem Temple Langem a Spojené království zastoupené T. H. Binghamem, Q.C., byly vyslechnuty a odpověděly na otázky položené Soudním dvorem při ústní části jednání dne 21. června 1979.
Vláda Francouzské republiky trvala na významu zásad, které obhajuje v projednávané věci s ohledem na základní cíle politiky rybolovu Společenství; je důležité, aby Soudní dvůr konstatoval, že britská vyhláška ze dne 9. března 1977 je v rozporu s právem Společenství, pokud jde o věc samou i pokud jde o sledovaný postup.
Komise zdůraznila, že při přijímání sporného opatření vláda Spojeného království nedodržela ani článek 3 nařízení č. 101/76, podle něhož musí členské státy oznámit ostatním členským státům a Komisi změny, které mají v úmyslu provést v pravidlech rybolovu v mořských vodách pod svou jurisdikci.
Vláda Spojeného království znovu potvrdila, že sporné opatření představuje provedení závazků převzatých v rámci úmluvy o rybolovu v severovýchodním Atlantiku, a že podle práva Společenství nepodléhá oznamovací povinnosti.
Generální advokát přednesl své stanovisko při ústní části jednání dne 11. září 1979. Generální advokát předložil své stanovisko při ústní části jednání dne
Pokud by však nebylo pro rok 1977 dosaženo dohody v rámci mezinárodních komisí pro rybolov, a nebylo by tedy možno neprodleně přijmout samostatná opatření Společenství, mohly by členské státy přijmout příslušná prozatímní a nediskriminační opatření pro zajištění ochrany zdrojů ležících v rybolovných oblastech podél jejich pobřeží.
Před přijetím těchto opatření požádá dotčený členský stát o schválení Komise, s níž musí vést konzultace ve všech stádiích řízení.
Tato případná opatření nepředjímají obecné zásady, které budou přijaty pro zavádění opatření Společenství pro zachování zdrojů.“
Z těchto důvodů
SOUDNÍ DVŮR
rozhodl takto: 1) Uvedením vyhlášky „Sea Fisheries, Boats and Methods of Fishing, the Fishing Nets (North-East Atlantic) Order 1977“ v platnost dnem 1. dubna 1977 nesplnilo Spojené království Velké Británie a Severního Irska povinnosti, které pro ně vyplývají ze Smlouvy o EHS. 2) Spojenému království Velké Británie a Severního Irska se ukládá náhrada nákladů řízení. _____________________________________________________________________________