Odkaz:
Rozsudek Soudního dvora ze dne 31. března 1971, Komise Evropských společenství v. Rada Evropských společenství, C-22/70, Recueil,
Klíčová slova:
Evropská dohoda o silniční dopravě
Předmět:
Žaloba na zrušení usnesení Rady ze dne 20. března 1970 o jednání a uzavření Evropské dohody o práci osádek vozidel v mezinárodní silniční dopravě členskými státy Evropského hospodářského společenství
1 Žalobou ze dne 19. května 1970 se Komise Evropských společenství domáhá zrušení usnesení Rady ze dne 20. března 1970, týkajícího se sjednání a uzavření Evropské dohody o práci osádek vozidel v mezinárodní silniční dopravě (AETR) členskými státy Společenství v rámci Evropské hospodářské komise Organizace spojených národů.
2 Rada předběžně namítla nepřípustnost žaloby, když zpochybnila kvalifikaci sporného usnesení jako napadnutelného aktu ve smyslu prvního pododstavce článku 173 Smlouvy.
3 Tato kvalifikace závisí na otázce, kdo měl k danému dni pravomoc ke sjednání a uzavření dohody AETR.
4 Právní dosah tohoto usnesení je totiž odlišný podle toho, zda má být považováno za výkon pravomoci svěřené Společenství, nebo za výraz koordinace výkonu pravomocí, které si podržely členské státy.
5 Rozhodnutí o námitce nepřípustnosti tedy vyžaduje, aby jako předběžná byla vyřešena otázka, zda ke dni sporného usnesení mělo pravomoc ke sjednání a uzavření AETR Společenství nebo členské státy.
1. K předběžné otázce
6 Komise se domnívá, že článek 75 Smlouvy, který svěřil Společenství široce definovanou pravomoc k provádění společné dopravní politiky, se musí vztahovat jak na vnější vztahy, tak na vnitřní opatření v této oblasti.
7 Užitečný účinek tohoto ustanovení by byl ohrožen, jestliže by se oprávnění, která upravuje, a zejména oprávnění přijmout „veškeré jiné potřebné předpisy” ve smyslu odst. 1 písm. c) uvedeného článku nevztahovala na uzavírání dohod s třetími státy.
8 Tato pravomoc sice původně nezahrnovala celou oblast dopravy, ale s prováděním společné politiky v tomto odvětví se postupně stávala všeobecnou a výlučnou.
9 Rada zase tvrdí, že vzhledem k tomu, že Společenství náleží pouze ty pravomoci, které mu byly svěřeny, pravomoc uzavírat dohody se třetími státy nemůže být předpokládána bez výslovného ustanovení Smlouvy.
10 Zvláště článek 75 se týká pouze vnitřních opatření Společenství a nemůže být vykládán tak, že by povoloval uzavírání mezinárodních dohod.
11 I kdyby tomu bylo jinak, tato pravomoc by nemohla být všeobecná a výlučná, ale nanejvýš souběžná s pravomocí členských států.
12 Při nedostatku zvláštních ustanovení Smlouvy, která by se týkala sjednávání a uzavírání mezinárodních dohod v oblasti dopravní politiky – což je kategorie, do které v podstatě patří AETR – je třeba se odvolat na obecný systém práva Společenství týkající se vztahů se třetími státy.
13 Článek 210 stanoví, že „Společenství má právní subjektivitu”.
14 Toto ustanovení, které bylo zařazeno na začátek šesté části Smlouvy věnované „ustanovením obecným a závěrečným”, znamená, že ve vnějších vztazích má Společenství způsobilost k navazování smluvních vztahů s třetími státy pro celou oblast cílů definovaných v první části Smlouvy, kterou šestá část doplňuje.
15 Za účelem určení, zda Společenství má v určitém případě pravomoc k uzavírání mezinárodních dohod, je třeba vzít v úvahu systém Smlouvy i její podstatná ustanovení.
16 Taková pravomoc vyplývá nejen z výslovného svěření pravomoci Smlouvou – jako je tomu v případě článků 113 a 114 pro celní a obchodní dohody a článku 238 pro dohody o přidružení – ale může vyplývat také i z jiných ustanovení Smlouvy a aktů přijatých v rámci těchto ustanovení orgány Společenství.
17 Zejména pokaždé, když Společenství k provedení společné politiky předvídané ve Smlouvě přijme ustanovení, jimiž se, ať již jakoukoli formou, zavádějí společná pravidla, nemají členské státy nadále již právo, ať už jednají jednotlivě, či dokonce i společně, sjednávat závazky vůči třetím zemím, které se dotýkají těchto pravidel..
18 V rozsahu, v němž dochází k zavádění těchto společných pravidel, může totiž pouze samotné Společenství převzít a plnit s účinky pro celou oblast použití právního řádu Společenství závazky sjednané ve vztahu k třetím státům..
19 Při provádění ustanovení Smlouvy nelze tudíž systém vnitřních opatření Společenství oddělit od systému vnějších vztahů.
20 Podle čl. 3 písm. e) je zavedení společné politiky v oblasti dopravy jedním ze zvláště uvedených cílů Společenství.
21 Podle článku 5 musí členské státy jednak přijmout veškerá vhodná opatření k plnění povinností, které vyplývají ze Smlouvy nebo jsou důsledkem činnosti orgánů, a jednak se zdržet jakýchkoli opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů Smlouvy.
22 Ze společného pohledu na tato ustanovení vyplývá, že v rozsahu, v němž jsou k dosažení cílů Smlouvy přijata pravidla Společenství, nemohou členské státy na sebe mimo rámec společných orgánů brát závazky způsobilé ovlivnit uvedená pravidla nebo měnit jejich dosah.
23 Podle článku 74 jsou cíle Smlouvy v oblasti dopravy sledovány v rámci společné politiky.
24 Za tímto účelem zmocňuje čl. 75 odst. 1 Radu, aby stanovila společná pravidla a mimoto přijala „veškeré jiné potřebné předpisy“.
25 V souladu s písm. a) téhož ustanovení jsou společná pravidla použitelná pro „mezinárodní dopravu do nebo z některého členského státu anebo procházející přes území jednoho nebo několika členských států“.
26 Toto ustanovení se rovněž týká, pokud jde o část trasy procházející územím Společenství, dopravy z nebo do třetích států.
27 Předpokládá tedy, že pravomoc Společenství se týká i vztahů vyplývajících z mezinárodního práva, a zahrnuje tudíž pro danou oblast nutnost dohod se zainteresovanými třetími státy.
28 Ačkoli je pravda, že články 74 a 75 neupravují výslovně pravomoc na straně Společenství k uzavírání mezinárodních dohod, vstup nařízení Rady č. 543/69 o harmonizaci některých ustanovení v sociálních věcech v oblasti silniční dopravy (Úř. věst. L 77 ze dne 20. března, s. 49) v platnost dne 25. března 1969 měl nicméně nezbytně ten účinek, že Společenství byla svěřena pravomoc k uzavírání dohod, které se vztahují k oblasti upravované uvedeným nařízením, se třetími státy.
29 Toto svěření pravomoci je kromě toho výslovně uznáno článkem 3 uvedeného nařízení, který stanoví, že „Společenství zahájí s třetími státy jednání, která se ukáží jako nezbytná pro provedení tohoto nařízení” (neoficiální překlad).
30 Protože oblast upravená AETR spadá do působnosti nařízení č. 543/69, pravomoc ke sjednání a uzavření dané dohody náleží od vstupu tohoto nařízení v platnost Společenství.
31 Tato pravomoc Společenství vylučuje možnost souběžné pravomoci členských států, neboť jakákoli iniciativa vyvinutá mimo rámec společných orgánů je neslučitelná s jednotou společného trhu a jednotným uplatňováním práva Společenství.
32 Otázka přípustnosti musí být řešena ve světle tohoto právního stavu.
2. K přípustnosti žaloby
33 Rada zpochybňuje přípustnost žaloby z různých důvodů, které vycházejí z kvalifikace sporného usnesení a podpůrně z nedostatku zájmu Komise, z jejího dřívějšího postoje a z opožděnosti žaloby.
a) Důvod vycházející z kvalifikace usnesení ze dne 20. března 1970
34 Rada se domnívá, že usnesení ze dne 20. března 1970 není aktem, který by byl přezkoumatelný na základě žaloby ve smyslu čl. 173 odst. 1 věty první.
35 Toto usnesení totiž ani svou formou, ani svým předmětem či obsahem není nařízením, rozhodnutím nebo směrnicí ve smyslu článku 189.
36 Jedná se ve skutečnosti pouze o sladění politiky mezi členskými státy v rámci Rady, které jako takové nezaložilo žádné právo, žádnou povinnost, ani nezměnilo právní situaci.
37 Tato kvalifikace se vnucuje tím spíše, že v případě sporu mezi orgány by přípustnost měla být posuzována obzvláště přísně.
38 Podle znění článku 173 je Soudní dvůr pověřen přezkoumáváním legality „aktů Rady … s výjimkou doporučení a stanovisek”.
39 Článek 173 tím, že vylučuje žalobu na zrušení, kterou mohou podat členské státy a orgány, pouze pro „doporučení a stanoviska” – která podle posledního pododstavce článku 189 nejsou závazná -, pokládá za akty přezkoumatelné na základě žaloby každé opatření přijaté orgány, které směřuje k vyvolání právních účinků.
40 Cílem této žaloby je zajistit v souladu s požadavkem článku 164 dodržování práva při výkladu a provádění Smlouvy.
41 Tomuto cíli by odporoval restriktivní výklad podmínek přípustnosti žaloby, který by omezoval její dostupnost pouze na kategorie aktů uvedené v článku 189.
42 Žaloba na zrušení musí být dostupná v případě všech opatření přijatých orgány, bez ohledu na jejich povahu a formu, která směřují k vyvolání právních účinků.
43 Právě ve světle výše uvedeného musí být kvalifikováno sporné usnesení.
44 Rada na svém zasedání dne 20. března 1970 po výměně názorů mezi svými členy a zástupcem Komise přijala soubor „závěrů”, které se týkají toho, jaké postoje mají vlády členských států zaujmout při rozhodujících jednáních o AETR.
45 Uvedené usnesení se v podstatě týkalo jednak cílů jednání a jednak postupu při jednání.
46 Pokud jde o cíl, kterého má být dosaženo, Rada zaujala jednací postoj, který spočívá v dosažení přizpůsobení AETR ustanovením nařízení Společenství, kromě výjimek z nařízení, jejichž připuštění by mělo být Společenstvím přijato.
47 Vzhledem k takto stanovenému cíli vyzvala Rada Komisi k tomu, aby jí ve vhodné době a v souladu s článkem 75 Smlouvy předložila návrhy nezbytné ke změně nařízení č. 543/69.
48 Pokud jde o postup při jednání, Rada rozhodla v souladu se zásadami chování přijatými na předcházejících zasedáních, že jednání budou vedena a uzavřena šesti členskými státy, které se stanou smluvními stranami AETR.
49 V průběhu celého jednání a při uzavírání dohody budou státy postupovat společně a budou neustále koordinovat své postoje podle obvyklých postupů v úzkém spojení s orgány Společenství, přičemž delegace členského státu, který zajišťuje předsednictví Rady, bude plnit roli mluvčího.
50 Z protokolu nevyplývá, že by Komise vznesla námitky proti tomu, jak Rada vymezila cíl jednání.
51 Naopak Komise učinila výslovnou výhradu vůči postupu při jednání, když prohlásila, že podle ní je postoj Rady v nesouladu se Smlouvou, a to zejména s článkem 228.
52 Z předcházejícího vyplývá, že usnesení Rady se týkalo věci, která spadá do pravomoci Společenství, a že členské státy tudíž nemohly jednat mimo rámec společných orgánů.
53 Co se týče cíle jednání vymezeného Radou, ukazuje se, že usnesení ze dne 20. března 1970 nemohlo být pouze vyjádřením nebo konstatováním dobrovolné koordinace, ale že mělo za cíl stanovit zásady chování závazné pro orgány i pro členské státy, které se měly později odrazit ve znění nařízení.
54 V části svých závěrů, které se týkají postupu při jednání, Rada přijala ustanovení, která byla způsobilá případně pozměnit postup stanovený Smlouvou pro sjednávání a uzavírání dohod s třetími státy.
55 Usnesení ze dne 20. března 1970 vyvolalo tedy konkrétní právní účinky jak ve vztazích mezi Společenstvím a členskými státy, tak ve vztazích mezi orgány.
b) Podpůrné důvody vztahující se k přípustnosti
56 Rada uplatňuje, že rozbor možných důsledků zrušení usnesení ze dne 20. března 1970 potvrzuje, že toto usnesení nevyvolává žádné právní účinky.
57 Toto zrušení odstraní konstatování o koordinaci mezi členskými státy, ale nebude mít žádný důsledek na skutečnost, že tato koordinace existuje, ani na následný postup těchto států v rámci jednání o AETR.
58 Žaloba Komise tedy nemůže dosáhnout svého cíle, a neexistuje tedy zájem na jejím podání.
59 V souladu se zněním článku 174, „je-li žaloba opodstatněná, Soudní dvůr prohlásí napadený akt za neplatný od počátku”.
60 Za tohoto předpokladu by se účastníci sporu vzhledem k tomu, že by usnesení Rady muselo být považováno za neexistující v rozsahu, v němž bylo zrušeno soudem, vrátili do předchozí situace a museli by znovu zkoumat sporné otázky, aby o nich rozhodli v souladu s právem Společenství.
61 Zájem Komise na pokračování v žalobě tudíž nemůže být zpochybněn.
62 Rada se ještě domnívá, že Komise již nemá aktivní legitimaci vzhledem k tomu, že ona sama nese odpovědnost za spornou situaci v důsledku skutečnosti, že nepřijala předložením odpovídajících návrhů Radě ve vhodném okamžiku opatření nezbytná k tomu, aby byl umožněn výkon pravomoci Společenství.
63 Vzhledem k tomu, že otázky předložené Komisí Soudnímu dvoru k jeho rozhodnutí se týkají institucionální struktury Společenství, přípustnost žaloby nemůže záviset na předchozích opomenutích a omylech žalobkyně.
64 Navíc námitky vznesené Radou lze posoudit jen jako součást zkoumání věci samé.
65 Konečně Rada vznáší námitku, že žaloba byla podána opožděně vzhledem k tomu, že usnesení ze dne 20. března 1970 pouze převzalo zásady, které vyplynuly z předcházejících zasedání Rady, z nichž poslední se konalo ve dnech 17. - 18. března 1969.
66 Usnesení ze dne 20. března 1970 však nemůže být považováno za pouhé potvrzení předcházejících usnesení, protože nařízení č. 543/69 ze dne 25. března 1969 rozhodujícím způsobem změnilo, pokud jde o předmět jednání, dělbu pravomocí mezi Společenstvím a členskými státy.
67 Ze všech těchto úvah vyplývá, že žaloba je přípustná.
3. K věci samé
68 Komise v podstatě popírá platnost usnesení ze dne 20. března 1970 z toho důvodu, že usnesení porušuje ustanovení Smlouvy a konkrétněji jejích článků 75, 228 a 235, pokud jde o dělbu pravomocí mezi Radou a Komisí, a v důsledku toho porušuje práva, která Komise měla vykonávat při jednání o AETR.
a) Žalobní důvod vycházející z porušení článků 75 a 228
69 Komise uplatňuje, že vzhledem ke svěření pravomoci vyplývající pro Společenství z článku 75 měla být AETR sjednána a uzavřena Společenstvím podle postupu Společenství definovaného v čl. 228 odst. 1.
70 Podle těchto ustanovení může Rada v každém případě posoudit, je-li vhodné uzavřít dohodu s třetími státy, nicméně nemůže rozhodnout dle vlastního uvážení, je-li třeba postupovat mezivládní cestou, nebo prostřednictvím Společenství.
71 Tím, že se rozhodla postupovat mezivládní cestou, znemožnila Komisi vykonávat úkoly, které jí svěřila Smlouva v oblasti vyjednávání s třetími státy.
72 Protože Smlouva neobsahuje zvláštní ustanovení, které by bylo možno použít na sjednání dotyčné dohody a její uvedení v platnost, je třeba odvodit použitelná pravidla z celkového znění všech článků Smlouvy, kterých se jednání o AETR týká.
73 Dělba pravomocí mezi orgány Společenství ke sjednání AETR a jejímu uvedení v platnost musí být stanovena jak s ohledem na ustanovení o společné dopravní politice, tak na ustanovení, jimiž se řídí uzavírání dohod Společenstvím.
74 Podle čl. 75 odst. 1 přísluší Radě, aby na návrh Komise a po konzultaci s Hospodářským a sociálním výborem a se Shromážděním k provedení společné dopravní politiky přijala vhodná opatření formou nařízení nebo jinou formou.
75 Podle čl. 228 odst. 1 v případech, kdy dohody mají být uzavřeny s jedním nebo více třetími státy nebo s mezinárodní organizací, jsou tyto dohody sjednávány Komisí a uzavírány Radou s výhradou rozsáhlejších pravomocí, které mohou být případně přiznány Komisi.
76 Vzhledem k tomu, že jednání probíhala v rámci Evropské hospodářské komise Organizace spojených národů, je třeba podpůrně brát v úvahu rovněž první pododstavec článku 116, podle kterého od skončení přechodného období budou členské státy „v rámci mezinárodních organizací hospodářského charakteru postupovat pouze společně”, přičemž uskutečnění tohoto společného postupu je v pravomoci Rady, která rozhoduje na návrh Komise.
77 Ze společného pohledu na tato různá ustanovení vyplývá, že pokud se jedná o cíl, který spadá pod některou společnou politiku, členské státy jsou povinny v každém případě vystupovat solidárně na ochranu zájmů Společenství.
78 Tato solidarita byla usnesením ze dne 20. března 1970 zachována, a toto usnesení tedy nemůže být v tomto ohledu předmětem kritiky.
79 Navíc vyplývá ze všech těchto usnesení jako celku a zejména z čl. 228 odst. 1, že právo uzavírat dohody náleží Radě.
80 Komise zase může zasahovat dvojím způsobem, jednak výkonem svého práva podávat návrhy, které je upraveno v čl. 75 odst. 1 a prvním pododstavci článku 116, a jednak jako vyjednavač podle prvního pododstavce čl. 228 odst. 1.
81 Tato dělba pravomocí mezi orgány se však nezbytně uplatní pouze v případě jednání, která započala v okamžiku, kdy svěření pravomoci Společenství bylo účinné, ať již podle samotné Smlouvy, nebo podle předpisů přijatých orgány.
82 V tomto ohledu stojí za povšimnutí, že první verze AETR byla vypracována v roce 1962, v době, kdy byla společná dopravní politika nedostatečně vyvinutá, a pravomoc k uzavření této dohody z tohoto důvodu naležela členským státům.
83 Sporné usnesení přišlo v období, kdy práce nesměřovaly k vypracování nové dohody, ale měly pouze provést nezbytné změny ve verzi vypracované roku 1962, aby byla umožněna ratifikace dohody všemi smluvními stranami.
84 Jednání o AETR byla v této souvislosti tedy charakterizována skutečností, že jejich počátek a značná část prací vykonaných v Evropské hospodářské komisi byly učiněny ještě před tím, než byla nařízením č. 543/69 svěřena pravomoc Společenství.
85 Ukázalo se, že Rada rozhodla dne 20. března 1970 za situace, kdy již neměla plnou svobodu rozhodování ve vztazích s třetími státy ve věci těchto jednání.
86 V této fázi jednání by návrh zainteresovaným třetím státům, který by spočíval v nové dělbě pravomocí uvnitř Společenství, mohl ohrozit zdárný výsledek jednání, jak bylo ostatně uznáno zástupcem Komise během rokování Rady o usnesení.
87 Za této situace příslušelo oběma orgánům, jejichž pravomoci byly přímo dotčeny, tedy Radě a Komisi, aby v souladu s článkem 15 Smlouvy ze dne 8. dubna 1965 o vytvoření jednotné Rady a jednotné Komise Evropských společenství dospěly k dohodě o vhodných způsobech spolupráce k účinnější obraně zájmů Společenství.
88 Z protokolu ze zasedání konaného dne 20. března 1970 vyplývá, že Komise formálně nevyužila právo podávat návrhy, které jí je vyhrazeno v článku 75 a 116.
89 Nepožadovala rovněž bezvýhradné použití čl. 228 odst. 1, pokud jde o její právo vyjednávat.
90 Je tedy nutno připustit, že členské státy při sjednávání a současném uzavírání dohody podle podmínek stanovených Radou postupovaly a postupují v zájmu Společenství a jeho jménem v souladu s povinnostmi, které jim vyplývají z článku 5 Smlouvy.
91 Za těchto okolností tím, že Rada rozhodla o společném postupu členských států, dostála svým povinnostem vyplývajícím z článků 75 a 228.
92 Za těchto podmínek musí být tento žalobní důvod zamítnut.
b) Ostatní žalobní důvody dovolávané Komisí (článek 235; nedostatek odůvodnění)
93 Podpůrně též Komise uplatňuje, že vzhledem k nárokům vyplývajícím z provádění společné dopravní politiky měla Rada v případě, že se její postup nezakládal na článku 75, přinejmenším využít pravomocí, které jí svěřuje článek 235.
94 Rada se zase domnívá, že vzhledem k tomu, že cesta společného postupu členských států byla otevřena, nebylo nutné uchylovat se k uvedenému ustanovení , a že Komise navíc nikdy neprojevila iniciativu podáním návrhu v tomto směru, jak uvedené ustanovení požaduje.
95 I když článek 235 umožňuje Radě přijmout všechna „vhodná opatření” také v oblasti vnějších vztahů, nezakládá tento článek žádnou povinnost, ale poskytuje Radě možnost, jejíž nevyužití se nemůže dotknout platnosti usnesení.
96 Tento žalobní důvod tudíž musí být zamítnut.
97 Komise ještě uplatňuje, že napadené usnesení neobsahuje žádný údaj o právním základu a žádné odůvodnění.
98 Tyto požadavky, formulované v článku 190 ohledně nařízení, směrnic a rozhodnutí, nemohou být rozšířeny i na akt zvláštního druhu, jako je usnesení ze dne 20. března 1970.
99 Účast na samotných pracích Rady dala totiž Komisi všechny právní záruky, které má článek 190 zajistit pro třetí strany, kterých se dotýkají akty tam zmíněné.
100 Žaloba tudíž musí být zamítnuta.
4. Náklady řízení
101 Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu je účastníku řízení, který byl ve sporu neúspěšný, uložena náhrada nákladů řízení, pokud účastník řízení, který byl ve sporu úspěšný, požadoval náhradu nákladů ve svém návrhu.
102 V projednávaném případě žádný z účastníků nepožadoval náhradu nákladů ve svém návrhu.
103 Je tudíž třeba náklady nahradit.
Z těchto důvodů,
s ohledem na podání;
po vyslechnutí zprávy soudce-zpravodaje;
po vyslechnutí vyjádření účastníků;
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta;
vzhledem ke Smlouvě o založení Evropského hospodářského společenství, zejména k článkům 3, 5, 6, 74, 75, 111, 113, 114, 116, 164, 173, 174, 189, 190, 210, 228, 235 a 238, společně s článkem 15 Smlouvy ze dne 8. dubna 1965 o vytvoření jednotné Rady a jednotné Komise Evropských společenství;
s ohledem na jednací řád Soudního dvora Evropských společenství,
SOUDNÍ DVůr
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá;
2) Každý z účastníků ponese své vlastní náklady řízení.