předložená ve věci C-322/88
I – Skutkové okolnosti a řízení
I. Právní rámec sporu
Podle doporučení Komise ze dne 23. července 1962 o přijetí evropského seznamu nemocí z povolání (Úř. věst. 1962, 80, s. 2188) se členským státům doporučuje:
„a) včlenit do právních a správních předpisů o nemocích z povolání evropský seznam (uvedený v příloze doporučení) jako seznam nemocí z povolání, které mohou zakládat nárok na náhradu škody na základě jejich právní úpravy, a doplnit za tímto účelem vnitrostátní seznam či tabulky nemocí z povolání zakládajících tento nárok;
b) zavést kromě toho do svých právních a správních předpisů nárok na náhradu škody podle právní úpravy v oblasti nemocí z povolání, pokud dotyčný pracovník dostatečně prokáže, že v důsledku výkonu práce onemocněl nemocí, která není uvedena ve vnitrostátním seznamu“.
Kromě toho v doporučení 66/462 ze dne 20. července 1966 o podmínkách pro odškodnění osob, které trpí nemocí z povolání (Úř. věst. 1966, 147, s. 2696), Komise členským státům doporučila zejména:
„5. Zavést do právní úpravy ustanovení umožňující odškodnit za nemoci z povolání pracovníky, kteří onemocněli nemocí v důsledku výkonu práce, avšak v případě takové nemoci nelze použít právní domněnku, že se jedná o nemoc z povolání, buď proto, že není uvedena ve vnitrostátním seznamu, nebo proto, že nejsou splněny podmínky stanovené právní úpravou, případně jsou splněny jen částečně; může se jednat pouze o nemoci, jejichž riziko je bezprostředně spojeno s výkonem povolání a jimž jsou někteří pracovníci vystaveni ve větší míře než zbytek obyvatelstva.
Je namístě stanovit, že skutečnost, že se jedná o nemoc z povolání musí vždy prokázat dotyčná osoba nebo určit instituce, u které je dotyčná osoba pojištěna a která je povinna vždy z vlastního podnětu provést veškeré kroky nezbytné ke zjištění, zda se jedná o nemoc z povolání.
Odškodnění v těchto zvláštních případech neznamená obecné uznání nemoci za nemoc z povolání, avšak členské státy mají povinnost, jakmile bylo toto ustanovení použito na určité množství případů téže nemoci u téhož povolání, zahájit řízení nezbytné pro zařazení této nemoci do vnitrostátního seznamu a informovat o tom Komisi EHS“.
II. Skutečnosti předcházející sporu
Pan Salvatore Grimaldi se narodil v Itálii dne 15. prosince 1915. Žil a pracoval v rodinném zemědělském podniku na Sicílii až do roku 1937, kdy nastoupil vojenskou službu. Až do roku 1945 měl status vojáka nebo obdobný. Pracoval zejména jako zedník na stavbě pevnosti v Tripolisu (Libye). Po návratu na Sicílii pracoval jako železniční posunovač v letech 1945-1953 s krátkou přestávkou z důvodu pobytu ve Francii.
Dne 25. ledna 1953 S. Grimaldi přijel do Belgie, kde pracoval jako horník do roku 1959. V letech 1959-1961 pracoval jako dělník v demoličním podniku. V letech 1961-1964 prováděl údržbu tenisových kurtů a zahrad. V letech 1964-1972 vykonával samostatnou výdělečnou činnost jako majitel podniku zabývajícího se úklidem kanceláří a obchodních prostor. Po ukončení podnikání pracoval v zaměstnaneckém poměru v letech 1973-1980, poté odešel do důchodu.
Dne 17. května 1983 S. Grimaldi požádal Fonds des maladies professionnelles, veřejnoprávní subjekt v gesci ministra sociálního zabezpečení, aby uznal, že trpí nemocí z povolání, „osteoartikulárním či angioneurotickým onemocněním, způsobeným mechanickými vibracemi“ v důsledku používání sbíjecího kladiva při práci v dolech a v demoličním podniku v letech 1953-1961. Fonds des maladies professionnelles tuto žádost zamítl rozhodnutím ze dne 20. října 1984 s odůvodněním, že dotyčná nemoc není nemocí z povolání, S. Grimaldi podal žalobu u Tribunal du travail de Bruxelles.
Žalobce v původním řízení se na základě výsledku znaleckého posudku, který byl nařízen soudem, a který konstatoval Dupuytrenovu kontrakturu, domáhá uznání nemoci za nemoc z povolání na základě skutečnosti, že se jedná o nemoc srovnatelnou s „nemocí vyvolanou přetěžováním...šlachového vaziva“ uvedenou v bodě F.6.b) evropského seznamu nemocí z povolání připojeného k výše uvedenému doporučení ze dne 23. července 1962. Žalobce podpůrně vyzval vnitrostátní soud, aby položil Soudnímu dvoru dvě předběžné otázky ohledně účinků výše uvedeného evropského seznamu v členských státech Společenství a ohledně možnosti srovnat Dupuytrenovu kontrakturu s nemocí vyvolanou přetěžováním šlachového vaziva uvedenou v tomto seznamu.
3. Předběžná otázka
Tribunal du travail de Bruxelles se domníval, že v rámci sporu vyvstal problém ohledně výkladu aktu Společenství, proto rozsudkem ze dne 28.října 1988 na základě článku 177 Smlouvy o EHS požádal Soudní dvůr, aby rozhodl o této předběžné otázce:
„Neumožňuje výklad čl. 189 pátého pododstavce (Smlouvy o EHS) s přihlédnutím k účelu prvního pododstavce tohoto článku a k teleologicky zaměřené judikatuře Soudního dvora považovat „evropský seznam“ nemocí z povolání za text s bezprostředním účinkem v členském státě, vzhledem k tomu, že se jeví jako jasný, bezpodmínečný, dostatečně konkrétní a jednoznačný, a neponechává tomuto státu diskreční pravomoc, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, a vzhledem k tomu, že je připojen k doporučení Komise, které ani po více než dvaceti pěti letech nebylo formálně provedeno do vnitrostátního právního řádu tohoto členského státu?“ Vnitrostátní soud v předkládacím rozsudku připomíná ustálenou judikaturu Soudního dvora, která přiznává přímý účinek některých směrnic vzhledem k jejich znění, povaze a systematice. Zdá se zejména, že i když jsou nařízení bezprostředně použitelná, a mohou tedy ze své povahy mít přímý účinek, z výše uvedeného nevyplývá, že ostatní druhy právních aktů uvedené v článku 189 Smlouvy o EHS nemohou mít za žádných okolností obdobné účinky.
Pokud jde o nemoci z povolání, soud uvádí, že tzv. systém „seznamů“ používaný v Belgii a spočívající v sestavení vyčerpávajícího seznamu všech nemocí považovaných za nemoci z povolání, umožňuje diskriminaci. Někteří nemocní jsou totiž vyloučeni z důvodu, že jejich nemoc z povolání není uznána. Přitom aby mohla být nemoc zařazena do seznamu, je nejprve nutno důkladně poznat její projevy a příčiny. Proto například nemoci vyvolané novými výrobními postupy jsou uznány až po určitém čase. Kromě toho některé dobře známé nemoci z povolání nejsou do seznamu z finančních důvodů záměrně zařazovány. Vnitrostátní soud v této souvislosti poukazuje na návrh zákona, jehož účelem je zavést do belgického práva tzv. „smíšený“ systém. To by znamenalo vypracování seznamu uznaných nemocí z povolání a možnost nemocného prokázat, že existuje příčinná souvislost mezi výkonem povolání a nemocí, neuvedenou v seznamu. Takový systém je v souladu s výše uvedeným doporučením Komise ze dne 20. července 1966.
Pokud jde o otázku, zda Dupuytrenovu kontrakturu lze srovnat s poškozením uvedeným v bodě F.6.b) seznamu připojeného k výše uvedenému doporučení ze dne 23. července 1962, Tribunal du travail de Bruxelles se domnívá, že vzhledem k jejímu převážně lékařskému charakteru nespadá ani do působnosti Soudního dvora, ani do jeho působnosti a že může být případně zodpovězena v rámci dalšího znaleckého posudku.
4. Řízení
Předkládací rozsudek byl zapsán do rejstříku kanceláře Soudního dvora dne 4. listopadu 1988. Vyjádření podle článku 20 Protokolu o statutu Soudního dvora (EHS) předložila pouze Komise Evropských společenství, kterou zastupoval její právní poradce Jean-Claude Seché.
Na základě zprávy soudce zpravodaje a po vyslechnutí generálního advokáta Soudní dvůr rozhodl o zahájení ústní části řízení bez dokazování.
Rozhodnutím ze dne 17. května 1989 na základě čl. 95 odst. 1 a 2 jednacího řádu byla tato věc přidělena druhému senátu.
II – Shrnutí vyjádření předložených Soudnímu dvoru
Komise Evropských společenství úvodem připomíná, že belgická právní úprava neposkytuje dotyčné osobě možnost prokázat příčinnou souvislost mezi nemocí, jíž trpí, a vystavením riziku vzniku nemoci z povolání. Avšak právě výše uvedená doporučení Komise ze dne 23. července 1962 a ze dne 20. července 1966 vyzvala členské státy, aby do své právní úpravy zavedly ustanovení umožňující odškodnit podle právních předpisů o nemocech z povolání nemoci vzniklé při práci, v jejichž případě však nelze použít právní domněnku, že se jedná o nemoc z povolání.
Pokud jde konkrétněji o otázku položenou vnitrostátním soudem, Komise tvrdí, že doporučení nemohou mít přímý účinek. V tomto ohledu vychází ze znění čl. 189 pátého pododstavce Smlouvy o EHS: „doporučení...nejsou závazná“.
Avšak i když Soudní dvůr připustil, že směrnice mohou mít přímý účinek, je tomu tak proto, že jsou závazné. V důsledku toho, že doporučení nejsou závazná, odůvodnění Soudního dvora se na ně nevztahuje.
G. F. Mancini
soudce zpravodaj
Rozsudek
1. Rozsudkem ze dne 28. října 1988, došlým Soudnímu dvoru dne 7. listopadu 1988, Tribunal du travail de Bruxelles položil na základě článku 177 Smlouvy o EHS předběžnou otázku ohledně výkladu čl. 189 pátého pododstavce Smlouvy o EHS a ohledně doporučení Komise členským státům ze dne 23. července 1962 o přijetí evropského seznamu nemocí z povolání (Úř. věst. 1962, 80, s. 2188).
2. Tato otázka vyvstala v rámci sporu mezi Salvatorem Grimaldim, migrujícím pracovníkem italské státní příslušnosti, a Fonds des maladies professionnelles de Bruxelles (dále jen „Fond“) poté, co Fond odmítl uznat Dupuytrenovu kontrakturu, kterou trpí S. Grimaldi, za nemoc z povolání.
3. Pan Grimaldi pracoval v Belgii v letech 1953 až 1980. Dne 17. května 1983 požádal Fond, aby uznal za nemoc z povolání výše uvedenou nemoc, která je osteoartikulárním či angioneurotickým onemocněním rukou, způsobeným mechanickými vibracemi v důsledku používání sbíjecího kladiva. Fond vydal sporné rozhodnutí s odůvodněním, že dotyčná nemoc není uvedena v belgickém seznamu nemocí z povolání.
4. Pan Grimaldi podal proti tomuto rozhodnutí žalobu k Tribunal du travail de Bruxelles, a ten nařídil znalecký posudek, z něhož vyplývá, že žalobce trpí Dupuytrenovou kontrakturou, která není uvedena v belgickém seznamu nemocí z povolání, kterou však lze srovnat s „nemocí vyvolanou přetěžováním (...) šlachového vaziva“. Tato nemoc je uvedena v bodě F.6.b) evropského seznamu nemocí z povolání, jehož zavedení do vnitrostátního práva doporučuje výše uvedené doporučení ze dne 23. července 1962. Kromě toho vyvstala otázka, zda S. Grimaldimu může být umožněno prokázat, že nemoc neuvedená ve vnitrostátním seznamu, je nemocí z povolání, aby mohl být odškodněn na základě „smíšeného“ systému odškodnění stanoveného doporučením Komise č. 66/462 ze dne 20. července 1966 o podmínkách pro odškodnění osob, které trpí nemocí z povolání (Úř. věst. 1966, 147, s. 2696).
5. Za těchto okolností se Tribunal du travail de Bruxelles rozhodl přerušit řízení a požádat Soudní dvůr o rozhodnutí o následující předběžné otázce:
„Neumožňuje výklad čl. 189 pátého pododstavce (Smlouvy o EHS) s přihlédnutím k účelu prvního pododstavce tohoto článku a k teleologicky zaměřené judikatuře Soudního dvora považovat „evropský seznam“ nemocí z povolání za text s bezprostředním účinkem v členském státě, vzhledem k tomu, že se jeví jako jasný, bezpodmínečný, dostatečně konkrétní a jednoznačný, a neponechává tomuto státu diskreční pravomoc, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, a vzhledem k tomu, že je připojen k doporučení Komise, které ani po více než dvaceti pěti letech nebylo formálně provedeno do vnitrostátního právního řádu tohoto členského státu?“
6. Za účelem širšího zohlednění popisu skutkového stavu věci v původním řízení, dotyčných předpisů práva Společenství, průběhu řízení a písemných vyjádření předložených Soudnímu dvoru se odkazuje na zprávu k jednání. V tomto rozsudku jsou skutečnosti obsažené ve spise použity pouze v rozsahu nezbytném pro úvahu Soudního dvora.
7. Jelikož se předběžná otázka týká výkladu doporučení, které podle čl. 189 pátého pododstavce Smlouvy o EHS nemá závazný charakter, je třeba určit, zda má Soudní dvůr na základě článku 177 Smlouvy pravomoc rozhodovat v této věci.
8. V tomto ohledu postačuje uvést, že na rozdíl od článku 173 Smlouvy o EHS, který vylučuje přezkum Soudního dvora, pokud jde o akty, které mají povahu doporučení, článek 177 dává Soudnímu dvoru pravomoc rozhodovat o předběžných otázkách týkajících se platnosti a výkladu aktů přijatých orgány Společenství bez jakékoli výjimky.
9. Soudní dvůr se ostatně již několikrát vyjádřil v řízeních o předběžných otázkách podle článku 177 k výkladu doporučení přijatých na základě Smlouvy o EHS (viz rozsudky ze dne 15. června 1976, Frecassetti/Amministrazione delle Finanze dello Stato, 113/75, Recueil s. 983, a ze dne 9. června 1977, Van Ameyde/UCI, 90/76, Recueil s. 1091). Proto je namístě přezkoumat položenou otázku.
10. V tomto ohledu je namístě poznamenat, že ze spisu vyplývá, že ačkoli otázka zmiňuje pouze výše uvedené doporučení ze dne 23. července 1962, usiluje také o upřesnění toho, jaké účinky má výše uvedené doporučení 66/462 ze dne 20. července 1966 ve vnitrostátním právu. Položenou otázku je tedy třeba chápat tak, že jejím cílem je zjistit, zda při neexistenci jakéhokoliv vnitrostátního prováděcího předpisu výše uvedená doporučení zakládají práva jednotlivců jako procesních subjektů, jichž se mohou domáhat u vnitrostátních soudů.
11. Nejprve je třeba připomenout ustálenou judikaturu Soudního dvora, podle níž ze skutečnosti, že nařízení jsou podle ustanovení článku 189 Smlouvy o EHS bezprostředně použitelná a v důsledku toho mohou mít bezprostřední účinky, nevyplývá, že jiné kategorie aktů, na které se vztahuje tento článek, takové účinky za žádných okolností mít nemohou (viz zejména rozsudek ze dne 19. ledna 1982, Becker/Finanzamt Münster-Innenstadt, 8/81, Recueil s. 53).
12. Za účelem určení, zda výše uvedená doporučení mohou zakládat práva jednotlivců, je nutno předem prověřit, zda mohou mít závazné účinky.
13. V tomto ohledu je namístě zdůraznit, že doporučení, která podle čl. 189 pátého pododstavce Smlouvy o EHS nejsou závazná, obvykle přijímají orgány Společenství v případech, kdy jim podle Smlouvy nepřísluší pravomoc k přijetí závazných aktů, nebo pokud se domnívají, že není namístě stanovit více omezující pravidla .
14. S ohledem na ustálenou judikaturu Soudního dvora (viz zejména rozsudek ze dne 29. ledna 1985, Binderer/Komise, 147/83, Recueil s. 257), podle níž zvolená forma nemá vliv na povahu aktu, je nicméně třeba zjistit, zda obsah aktu odpovídá formě, ve které byl vydán.
15. Pokud jde o obě doporučení, která jsou předmětem řízení, je namístě konstatovat, že podle odůvodnění se vztahují k článku 155 Smlouvy o EHS, který dává Komisi obecnou pravomoc vyhotovit doporučení, a k článkům 117 a 118. Jak Soudní dvůr určil v rozsudku ze dne 9. července 1987 Spolková republika Německo, Francie, Nizozemsko, Dánsko a Spojené království/Komise, (281/85, 283/85, 284/85, a 287/85, Recueil s. 3203), posledně uvedené ustanovení zachovává pravomoc členských států v sociální oblasti, s výhradou jiných ustanovení Smlouvy a v rámci spolupráce členských států, jejíž organizaci zajišťuje Komise.
16. Za těchto podmínek není důvod pochybovat o tom, že dotyčné akty jsou skutečně doporučeními, tedy akty, které nemají závazné účinky ani vůči tomu, komu jsou určeny. Proto nezakládají práva, jichž se jednotlivci mohou domáhat u vnitrostátních soudů.
17. V tomto ohledu okolnost, že od přijetí prvního dotyčného doporučení už uběhlo více než dvacet pět let, aniž je všechny členské státy provedly do vnitrostátního práva, nemůže mít dopad na jeho právní závaznost.
18. Avšak aby mohla být dána ucelená odpověď na otázku předkládajícího soudu, je třeba zdůraznit, že dotyčné akty nelze považovat za právně zcela neúčinné. Vnitrostátní soudy totiž musí přihlížet k doporučením při rozhodování v předložených sporech, zejména pokud objasňují výklad vnitrostátních právních předpisů přijatých k jejich provedení nebo jsou určeny k doplnění závazných předpisů práva Společenství.
19. Z těchto důvodů je namístě odpovědět na otázku Tribunal du travail de Bruxelles, že na základě ustanovení čl. 189 pátého pododstavce Smlouvy o EHS doporučení Komise ze dne 23. července 1962 o přijetí evropského seznamu nemocí z povolání a doporučení 66/462 ze dne 20. července 1966 o podmínkách pro odškodnění osob, které trpí nemocí z povolání, nezakládají sama o sobě práva jednotlivců jako procesních subjektů, jichž se mohou domáhat u vnitrostátních soudů. Tyto soudy však musí k doporučením přihlížet při řešení sporů, které jim byly předloženy, zejména pokud mohou objasnit výklad jiných předpisů vnitrostátního práva či práva Společenství.
K nákladům řízení
20. Výdaje vzniklé Komisi Evropských společenství, která předložila svá vyjádření Soudnímu dvoru, se nenahrazují. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před Tribunal du travail de Bruxelles, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud.
Z těchto důvodů
Na základě ustanovení čl. 189 pátého pododstavce Smlouvy o EHS nemohou doporučení Komise ze dne 23. července 1962 o přijetí evropského seznamu nemocí z povolání a doporučení 66/462 ze dne 20. července 1966 o podmínkách pro odškodnění osob, které trpí nemocí z povolání, sama o sobě zakládat práva jednotlivců jako procesních subjektů, jichž se mohou domáhat u vnitrostátních soudů. Tyto soudy však musí k doporučením přihlížet při řešení sporů, které jim byly předloženy, zejména pokud mohou objasnit výklad jiných předpisů vnitrostátního práva či práva Společenství.
_____________________________________________________________________________