Odkaz:
Rozsudek Soudního dvora ze dne 12. června 1980, Lippische Hauptgenossenschaft e. G. a Westfälische Central-Genossenschaft e. G. proti Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, spojené věci C-119/79 a C-126/79, Recueil 1980, s. 1863
Klíčová slova:
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce: Verwaltungsgericht Frankfurt am Main. Prémie za denaturaci – vrácení
Předmět:
O stanovení prekluzivních a promlčecích lhůt pro nároky na vrácení prémií poskytovaných podle pravidel Společenství pro denaturaci pšenice obecné
Skutkové okolnosti:
Nařízení Rady č. 120/67 ze dne 13. června 1967 o společné organizaci trhu s obilovinami (Úř. věst., s. 2269) považuje za nezbytné, aby intervenční agentury členských států přijímaly intervenční opatření za účelem stabilizace trhů a zajištění přiměřené životní úrovně příslušným zemědělcům. Na podporu trhu s pekárenskými obilovinami, které nemohou nalézt přirozený odbyt, tak ustanovení čl. 7 odst. 3 nařízení zmocňuje vnitrostátní intervenční agentury, aby samy nabízely k prodeji pekárenskou pšenici obecnou a žito, které denaturace učinila nevhodnými pro lidskou spotřebu, a poskytovaly prémii za denaturaci pšenice obecné.
Obecná pravidla pro denaturaci pekárenské pšenice a žita byla stanovena nařízením Rady č. 172/67 ze dne 27. června 1967 (Úř. věst., s. 2602) ve znění nařízení Rady č. 644/68 ze dne 29. května 1968 (Úř. věst. L 122, s. 3).
Podle článku 2 nařízení č. 172/67 musejí metody používané pro denaturaci zajistit, aby denaturovaná pšenice a žito již nemohly být použity k lidské spotřebě; tyto metody navíc musejí být alespoň tak účinné jako referenční metoda, kterou je třeba stanovit.
Vzhledem k tomu, že dříve používaná denaturace drcením má tu nevýhodu, že vylučuje použití denaturované pšenice pro některé účely, a že by jako referenční metoda denaturace mělo být přijato jednotné barvení v celém Společenství, aby bylo možné vyhnout se uvedené nevýhodě a zároveň poskytnout záruky rovnocenné těm, které dává drcení, stanovilo nařízení Komise č. 956/68 ze dne 12. července 1968 o nových prováděcích pravidlech k předpisům o denaturaci pekárenské pšenice obecné a žita (Úř. věst. L 164, s. 9) referenční metodu, která je s účinností od 1. srpna 1968 jedinou povolenou metodou denaturace barvením.
Tato referenční metoda, stanovená postupně nařízením Komise č. 956/68, nařízením Komise č. 2086/68 ze dne 20. prosince 1968 (Úř. věst. L 307, s. 13) a nařízením Komise č. 1403/69 ze dne 18. července 1969 (Úř.věst. L 180, s. 3), zahrnuje ve svém posledním znění tyto postupy:
1. Rozpustí se buď 30 gramů barviva o 85% koncentraci, nebo 51 gramů barviva patentní modř V (Schultz č. 826 EHS č. E 131) o 50% koncentraci nejméně ve 2,5 litrech a nejvíce ve 3 litrech čisté vody.
2. Obarví se 100 kilogramů obilovin z dávky, která má být denaturována, množstvím roztoku připraveným podle odstavce 1.
3. Smísí se 80 kilogramů obilovin, které mají být denaturovány, s nejméně 20 kilogramy barvených zrn, jak je uvedeno v odstavci 2, aby tak byly rovnoměrně rozptýleny v celkové hmotnosti.
Lippische Hauptgenossenschaft e. G., družstvu se sídlem v Lage, Lippe, poskytl Einfuhr- und Vorratsstelle fűr Getreide und Futtermittel (Úřad pro dovoz a skladování obilovin a krmiv) za období od 28. listopadu 1968 do 8. července 1970 prémie za denaturaci pšenice obecné v celkové výši 394 402,64 DM.
V rámci kontrol účetnictví provedených v září 1976 Bundesanstalt fűr landwirschaftliche Marktordnung (Federální úřad pro organizaci zemědělských trhů), který nahradil Einfuhr- und Vorratsstelle fűr Getreide und Futtermittel, zjistil, že v 61 případech, ve kterých Lippische Hauptgenossenschaft provádělo denaturaci pšenice obecné, použilo pouze 45 kg barviva o 85% koncentraci a 228 kg barviva patentní modř V o 50% koncentraci, zatímco podle pravidel Společenství mělo být použito 54,140 kilogramů barviva o 85% koncentraci a 453,013 kilogramů barviva o 50% koncentraci.
Protože postup denaturace nebyl proveden řádným způsobem, Bundesanstalt fűr landwirschaftliche Marktordnung dne 20. ledna 1977 vznesl 61 nároků na vrácení prémie za denaturaci podle čl. 11 odst. 1 první věty Verordnung Denaturierungsprämie Getreide (nařízení o prémiích za denaturaci pšenice) ze dne 8. srpna 1968.
Dne 26. ledna 1977 Lippische Hauptgenossenschaft podalo u Bundesanstalt proti těmto nárokům stížnost. Dne 13. srpna 1977 podalo u Verwaltungsgericht (správní soud) Frankfurt am Main žalobu, jíž se domáhalo neplatnosti 56 ze 61 nároků na vrácení v celkové výši 367 241,35 DM.
Westfälische Central-Genossenschaft e. G., družstvu se sídlem v Műnsteru (Vestfálsko), poskytl Einfuhr- und Vorratsstelle fűr Getreide und Futtermittel za období od 4. listopadu 1968 do 7. února 1974 prémie za denaturaci pšenice obecné v celkové výši 1 316 423,31 DM.
Kontrola provedená v říjnu a listopadu 1976 ukázala, že k denaturaci 19 915 tun pšenice obecné bylo použito jen 1 335 kg barviva, zatímco podle referenční metody stanovené pravidly Společenství mělo být použito 2 053 kg barviva patentní modř V; kromě toho chyběly záznamy týkající se nákupu, použití a denních zásob denaturačního prostředku nebo tyto záznamy byly neúplné. Z těchto důvodů vznesl Bundesanstalt fűr landwirstchaftliche Marktordnung dne 30. července 1976 proti Westfälische Central-Genossenschaft 254 nároků na vrácení neprávem poskytnuté prémie za denaturaci podle čl. 13 odst. 1 první věty Verordnung Denaturierungsprämie Getreide ze dne 19. listopadu 1971.
Rozhodnutím ze dne 27. září 1978 o stížnosti, kterou podalo Westfälische Central-Genossenschaft, odvolal Bundesanstalt 65 z 254 nároků na vrácení. Ohledně ostatních nároků nebylo přijato žádné rozhodnutí.
Dne 12. srpna 1977 podalo Westfälische Central-Genossenschaft u Verwaltungsgericht Frankfurt am Main žalobu, jíž se domáhalo neplatnosti zbývajících nároků v celkové výši 991 730,81 DM.
V obou případech první senát Verwaltungsgericht Frankfurt am Main usneseními ze dne 12. července 1979 rozhodl o přerušení řízení do rozhodnutí Soudního dvora podle článku 177 Smlouvy o EHS o těchto předběžných otázkách:
a) Má být otázka, v jaké lhůtě je možné uplatnit nároky na vrácení prémií za denaturaci poskytnutých na základě nařízení č. 956/68 ze dne 12. července 1968, č. 2086/68 ze dne 20 prosince 1968 a č. 1043/69 ze dne 18 července 1969, posouzena podle práva Společenství?
b) V případě kladné odpovědi na otázku a): podléhají tyto nároky na vrácení promlčení a jaká je popřípadě promlčecí lhůta?
c) Uznává evropské právo zásadu, podle které nároky na vrácení prémií za denaturaci, uplatněné po uplynutí doby, po kterou podle vnitrostátního práva musejí být uchovávány záznamy týkající se postupů denaturace (v tomto případě sedm let), již nemohou být odůvodněny tím, že ze záznamů nebo jiných dosud existujících dokumentů vyplývá, že postupy denaturace nebyly provedeny řádným způsobem?
Usnesení Verwaltungsgericht Frankfurt am Main týkající se Lippische Hauptgenossenschaft (zapsané do rejstříku pod č. 119/79) bylo uloženo u kanceláře Soudu dne 30. července 1979 a usnesení týkající se Westfälische Central-Genossenschaft (zapsané do rejstříku pod č. 126/79) dne 7. srpna 1979.
V souladu s článkem 20 Protokolu o statutu Soudního dvora EHS byla předložena tato písemná vyjádření:
– Ve věci 119/79, dne 10. října 1979 Komisí Evropských společenství, zastoupenou právním poradcem Peterem Karpensteinem, jako zmocněncem, jemuž byl nápomocen Albrecht Stockburger, advokát ve Frankfurtu nad Mohanem, dne 22. října Lippische Hauptgenossenschaft e. G, zastoupeným Jűrgenem Gűndischem, advokátem v Hamburku, a dne 24. října Bundesanstalt fűr landwirtschaftliche Marktordnung, zastoupeným Erdmannem Schallerem, vedoucím právního odboru, jako zmocněncem; – Ve věci 126/79, dne 10. října 1979 Komisí Evropských společenství, dne 26. října Westfälische Central-Genossenschaft e. G. a dne 5. listopadu 1979 Bundesanstalt fűr landwirtschaftliche Marktordnung.
Po vyslechnutí zprávy soudce zpravodaje a stanoviska generálního advokáta rozhodl Soudní dvůr zahájit ústní část řízení, aniž by přistoupil k dokazování.
Usnesením ze dne 30. ledna 1980 podle článku 43 jednacího řádu Soudní dvůr spojil pro účely ústní části řízení a rozsudku věci 119/79 a 126/79 z důvodu podobnosti jejich předmětů.
Usnesením ze dne 30. ledna 1980 podle čl. 95 odst. 1 a 2 jednacího řádu Soudní dvůr přidělil věc druhému senátu.
II–Písemná vyjádření předložená Soudnímu dvoru
Lippische Hauptgenossenschaft e. G. a Westfälische Central-Genossenschaft e. G., žalobci v původním řízení, předložili, poté co zdůraznili určité skutečnosti a právní otázky týkající se věcí projednávaných Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, níže uvedená vyjádření k otázkám položeným Soudnímu dvoru.
K první otázce
a) Vyplácení prémií za denaturaci je založeno na právu Společenství; jeho účelem je přispívat k uskutečňování cílů společné zemědělské politiky. Nároky na vrácení prémií, jež vznikly z důvodu nedodržení předpisů Společenství o postupu denaturace, proto rovněž upravuje právo Společenství; lhůta pro uplatnění těchto nároků se řídí uvedeným právním řádem.
b) Z rozsudků Soudního dvora ze dne 15. července 1970 (věc 45/69, Boehringer, Sb. rozh. s. 769) a ze dne 14. července 1972 (věc 49/69, BASF, Sb. rozh. s. 713) vyplývá, že stanovení promlčecí lhůty a pravidel pro její uplatnění v oblasti hospodářské soutěže spadá do pravomoci zákonodárce Společenství. Otázka promlčecí lhůty se tedy řídí právem Společenství.
c) Otázky promlčecích lhůt upravuje několik právních předpisů práva Společenství: článek 43 Protokolu o statutu Soudního dvora EHS o záležitostech vyplývajících z mimosmluvní odpovědnosti; rozhodnutí Vysokého úřadu č. 5/65 ze dne 17. března 1965 o promlčení pohledávek vyplývajících z dávek na základě článků 49 a 50 Smlouvy o ESUO (Úř .věst. s. 695); nařízení Rady č. 2988/74 ze dne 26. listopadu 1974 o promlčení v záležitostech stíhání a výkonu práva v oblasti dopravy a hospodářské soutěže v Evropském hospodářském společenství (Úř. věst. L 319, s. 1). Smysl a účel těchto pravidel vyžaduje jednotnou odpověď na otázku, v jaké lhůtě se promlčují nároky na vrácení částek zaplacených podle předpisů práva Společenství. Tuto jednotnou odpověď může dát jen právo Společenství. Připuštění různých promlčecích lhůt by bylo na újmu jednotnému uplatňování práva Společenství.
d) Odpověď na první otázku by proto měla být tato:
Otázka, v jaké lhůtě je možné vznést nároky na vrácení prémií za denaturaci poskytnutých podle nařízení č. 956/68 ze dne 12. července 1968, č. 2086/68 ze dne 20 prosince 1968 a č. 1403/69 ze dne 18. července 1969, musí být rozhodnuta na základě práva Společenství.
Ke druhé otázce
a) Z judikatury Soudního dvora a ze stanovisek generálních advokátů vyplývá, že při neexistenci pozitivního předpisu práva Společenství brání základní požadavek právní jistoty Komisi odkládat na neurčito výkon pravomocí, které jí byly svěřeny. Proto se přinejmenším uznává, že právo stíhat porušení zaniká v okamžiku uplynutí určité lhůty.
b) Pokud jde o délku promlčecí lhůty, je třeba, při neexistenci pravidel Společenství, vycházet nejprve z analogií čerpaných z ostatních oblastí práva Společenství.
Například nařízení Rady č. 2988/74 stanoví pro oblast práva, kterým se řídí doprava a hospodářská soutěž, tříletou promlčecí lhůtu, pokud jde o porušení předpisů o žádostech nebo oznámeních, a pětiletou, pokud jde o jiná porušení. Jestliže uvedená porušení nemohou být stíhána po uplynutí pětileté lhůty, musí to samé platit tím spíše pro peněžité pohledávky.
Podle rozhodnutí Vysokého úřadu ESUO č. 5/65 se pohledávky související s dávkami z výroby promlčují ve třech letech; není-li podáno prohlášení o výrobě nebo je-li úmyslně nebo z nedbalosti podáno neúplné nebo nepřesné prohlášení, činí promlčecí lhůta šest let. Není žádný důvod k tomu, aby vrácení prémií za denaturaci bylo možné vymáhat déle než pohledávky související s dávkami z výroby, tedy po uplynutí tříleté lhůty.
Podle článku 43 Protokolu o statutu Soudního dvora EHS se žaloby proti Společenství z mimosmluvní odpovědnosti promlčují pět let poté, co nastala událost, na níž se zakládají. Bylo by v rozporu se zásadou rovného zacházení, pokud by promlčecí lhůta u nároku na odškodnění, který občan Společenství uplatní proti Společenství, byla kratší než u nároku, který Společenství uplatní proti svým občanům. Zásada právní jistoty se vztahuje stejným způsobem na oba případy.
c) Přezkum vnitrostátních předpisů týkajících se promlčecích lhůt poskytuje údaje o obecných právních zásadách, které jsou společné právním řádům členských států ohledně promlčení pohledávek státu. Studie srovnávacího práva ukázala, že zásada, podle níž pohledávky veřejného práva podléhají promlčení, je uznávána ve všech právních systémech a že promlčecí lhůty pro vymáhání pohledávek stejné povahy jako ty, které jsou předmětem původního řízení, jsou kratší než obecné promlčecí lhůty, které se pohybují v rozmezí od deseti let (Itálie) do třiceti let (Spolková republika Německo); nároky na vrácení podle veřejného práva, obdobné nárokům, kterých se týká tento případ, se v právních řádech členských států promlčují ve lhůtách od dvou do šesti let, většina promlčecích lhůt pro tyto nároky je pětiletých.
d) Navrhuje se tedy dát na druhou otázku tuto odpověď:
Podle obecných zásad práva Evropských společenství podléhají nároky na vrácení prémií za denaturaci promlčení; promlčecí lhůta je pětiletá.
Ke třetí otázce
a) Tato otázka přímo nesouvisí s řešením sporu v původním řízení.
b) Ustanovení čl. 10 odst. 2 prvního a druhého pododstavce Verordnung Denaturierungsprämie Getreide ze dne 8. srpna 1968 ukládají podnikům, které provádějí denaturaci, aby po dobu sedmi let uchovávaly určité záznamy a dokumenty týkající se denaturace pšenice obecné. Ve skutečnosti jde o to, zda zásada ochrany oprávněné důvěry a zásada proporcionality mohou nezávisle na promlčecích lhůtách zabránit výkonu práva na vrácení po uplynutí určité lhůty.
c) Pokud jde o zásadu ochrany oprávněné důvěry, kterou uznává právo Společenství, je důležité vzít v úvahu nejen skutečnost, že uplynulo více než sedm let mezi určitými denaturačními procesy a uplatněním nároku na vrácení prémií, ale také skutečnost, že Einfuhr- und Vorratsstelle prováděl pravidelné kontroly denaturačních procesů prostřednictvím svých inspektorů. Za těchto okolností by bylo v rozporu se zásadou ochrany oprávněné důvěry, pokud by vrácení prémií za denaturaci bylo požadováno více než sedm let po dotyčných denaturačních procesech na základě opožděně uskutečněných kontrol účetnictví.
d) Co se týká zásady proporcionality, uznané v judikatuře Soudního dvora za jednu z nejdůležitějších obecných právních zásad, je třeba konstatovat, že dosažení cíle stanoveného předpisy týkajícími se denaturace nevyžaduje neomezenou dobu nebo dobu delší než pět nebo sedm let, což by představovalo nadměrnou zátěž pro podniky, které provádějí denaturaci.
e) Právní řády členských států uznávají rovněž zásadu, podle níž orgánům veřejné správy, které nechají uplynout dlouhou dobu, než uplatní nároky na vrácení plateb, které mohly uplatnit okamžitě, brání ve výkonu tohoto práva zásada ochrany oprávněné důvěry. Studie srovnávacího práva prokázala, že právo většiny členských států nezávisle na promlčecích lhůtách uznává zásadu, podle níž poskytnuté podpory nebo jiná správní opatření, jimiž se zakládají práva, nemohou být po určité době zrušeny.
f) Na třetí otázku by měla být dána tato odpověď:
Podle zásady ochrany oprávněné důvěry a zásady proporcionality mohou být práva na vrácení prémií za denaturaci, jejichž oprávněnost byla inspektory příslušných vnitrostátních správních orgánů zkontrolována v okamžiku provedení denaturace, vykonána pouze bezprostředně po této kontrole. Vrácení je vyloučeno nejpozději uplynutím doby, po kterou musejí být podle vnitrostátních právních předpisů uchovávány záznamy týkající se denaturace, přičemž ve Spolkové republice tato doba trvá sedm let.
Bunsdesanstalt fűr landwirtschaftliche Marktordnung, žalovaný v obou věcech v původním řízení, se domnívá, že na první a třetí otázku je třeba dát zápornou odpověď a že záporná odpověď na první otázku činí druhou otázku bezpředmětnou.
a) Ani ve Smlouvě, ani v ostatních předpisech práva Společenství nebo obecných zásadách práva Společenství se nenacházejí žádná pravidla Společenství týkající se promlčení nároků na vrácení prémií za denaturaci. Za těchto okolností může být otázka zániku nároků na vrácení souvisejících s intervenčními opatřeními posouzena jen podle pravidel platných v příslušném členském státě.
b) Absence pravidel Společenství je výsledkem struktury právního řádu Společenství, jejímž důsledkem je, s výhradou oblastí řízených přímo Společenstvím a obecného úkolu harmonizace, který mu přísluší, že používání práva Společenství je svěřeno orgánům a soudům členských států. Vrácení prémií vyplacených neprávem se vztahuje k provádění práva Společenství; časové omezení možnosti požadovat toto vrácení, prostřednictvím promlčecí lhůty, se musí řídit jednacími řády dotyčných členských států.
Zavedení promlčecí lhůty při provádění práva Společenství prostřednictvím uplatnění vnitrostátních pravidel je v souladu s dělbou funkcí mezi Společenstvím a členskými státy, kterou stanoví Smlouva. Tato dělba odůvodňuje skutečnost, že vrácení zaplacených částek se řídí a je omezeno příslušnými vnitrostátními předpisy. Mezi právy vyplývajícími z pravidel Společenství a národními jednacími řády je vztah doplňkovosti.
c) Není nutné odvolávat se na obecné zásady práva Společenství za účelem rozhodnutí, jaká promlčecí lhůta se uplatní u nároků na vrácení: zásady právní jistoty a veřejného pořádku, které tvoří nedílnou součást právních řádů členských států Společenství, jsou již obsaženy v pravidle, podle něhož pro promlčecí lhůty platí vnitrostátní předpisy dotyčných států.
d) Soudní dvůr ve více rozsudcích potvrdil zásadu použitelnosti vnitrostátního práva, zejména vnitrostátního správního a procesního práva, pro případ mezer v právu Společenství. Podle jeho judikatury se v případě neexistence předpisu Společenství týkajícího se daného předmětu řídí podrobné postupy určené k ochraně práv, která osobám plynou na základě přímého účinku práva Společenství, vnitrostátním právním řádem každého členského státu; tak například v oblasti práva sociálního zabezpečení se pro zálohy, které mají být vráceny, použije podle Soudního dvora, za současného právního stavu, promlčecí lhůta stanovená vnitrostátním právem. Soudní dvůr rovněž rozhodl, že za účelem zajištění právní jistoty musí být promlčecí lhůta stanovena předem a že pouze zákonodárci Společenství přísluší určit její délku a způsob jejího uplatnění; vzhledem k tomuto pojetí by Soudní dvůr měl odpovědět na první otázku položenou Verwaltungsgericht Frankfurt am Main kladně, s tím důsledkem, že nároky na vrácení neoprávněně vyplacených prémií nepodléhají žádné promlčecí lhůtě.
e) Doplňujícím argumentem ve prospěch tvrzení, že otázka promlčení by měla být rozhodnuta na základě vnitrostátních právních řádů, je skutečnost, že zákonodárce Společenství poprvé upravil promlčecí lhůty v roce 1979, zejména nařízeními Rady č. 1430/79 ze dne 2. července 1979 o vracení nebo promíjení dovozního nebo vývozního cla (Úř. věst. L 175, s. 1) a č. 1697/79 ze dne 24. července 1979 o vybírání některých vývozních cel (Úř. věst. L 197, s. 1). Dokud zákonodárce Společenství nevypracuje příslušné předpisy a se zřetelem k neúplné harmonizaci na úrovni Společenství, je namístě jako doplňkové opatření uplatnit platné vnitrostátní právo.
f) Tento výklad podporuje také německá judikatura vztahující se k promlčecím lhůtám u práv Společenství: Bundesfinanzhof důsledně uplatňuje u promlčení nároků na vývozní náhrady obecné ustanovení článku 195 BGB (občanský zákoník), které stanoví promlčecí lhůtu 30 let.
g) Také Komise uznala v odpovědi na písemný dotaz (Úř. věst. 1974, C 145, s. 16), že „otázku vracení poplatků, které Soudní dvůr uznal za neslučitelné se Smlouvou, je v zásadě třeba posoudit, při neexistenci pravidel Společenství, s přihlédnutím k obecným pravidlům vnitrostátního práva, která jsou určena k zachování veřejného pořádku a právní jistoty“.
h) Rozdíly mezi vnitrostátními předpisy, které se týkají promlčecích lhůt, nepochybně mohou způsobit, že se práva a povinnosti občanů budou v jednotlivých členských státech lišit. Tyto rozdíly jsou pouze důsledkem používání práva Společenství členskými státy za současného stavu integrace.
i) První otázka položená Soudnímu dvoru by měla být zodpovězena takto:
Nároky na vrácení prémií za denaturaci, které byly poskytnuty na základě nařízení č. 956/68 ze dne 12. července 1968, nařízení č. 2086/68 ze dne 20. prosince 1968 a č. 1403/69 ze dne 18. července 1969, jsou pokud jde o promlčecí lhůty předmětem právních předpisů členských států.
Odpověď navrhovaná ohledně první otázky činí přezkoumání druhé otázky zbytečným; v každém případě je jejím důsledkem to, že otázka promlčení musí být řešena podle německého práva.
a) Soudní dvůr vícekrát nastínil právní zásady, které jsou použitelné ve srovnávacím přezkumu vnitrostátních právních přepisů; tak například připustil, že zrušení protiprávního správního opatření je přípustné, jestliže k němu dojde v přiměřené lhůtě. Jestliže by Soudní dvůr rozhodl, pro případ, že by měla být určena délka uvedené přiměřené lhůty, o využití sedmileté lhůty stanovené německými právními předpisy pro uchovávání záznamů a dokumentů týkajících se postupů denaturace, mělo by být vzato v úvahu, že časové omezení povinnosti uchovávat záznamy je relevantní nejvýše ve vztahu k možnosti potvrdit pomocí šetření provedených v podniku existenci nebo neexistenci uděleného práva, zejména když dotyčná osoba již v souladu se zákonem zničila záznamy starší než sedm let; není vyloučena možnost zrušit správní opatření, jímž jsou udělována práva.
Podle Verwaltungsverfahrensgesetz (zákon o správním řízení), který vstoupil v platnost dne 1. ledna 1977, může být správní opatření, kterým se udělují práva, odvoláno jen ve lhůtě jednoho roku ode dne, kdy se staly známými skutečnosti zakládající nárok na vrácení. Tato lhůta byla v obou původních řízeních dodržena. Sedmiletá lhůta pro uchovávání záznamů tedy nemůže být měřítkem pro posouzení přiměřenosti lhůty, ve které mohou být podle judikatury Soudního dvora zrušena správní opatření, jimiž jsou udělována práva.
V každém případě je jediným účelem lhůty pro uchovávání záznamů dovolit dotyčné osobě po uplynutí lhůty zničit nebo se jakýmkoli jiným způsobem zbavit určitých dokumentů, aniž by se vystavovala trestním sankcím. Je-li pravda, že v zásadě z důkazních důvodů již není možné uplatňovat práva na náhradu, je nicméně nutné rozlišovat mezi faktickou nemožností uplatňovat uvedené právo v konkrétním případě a obecnou právní nemožností toto právo uplatňovat. Klást tato dvě hlediska na stejnou úroveň by znamenalo připodobňovat lhůtu pro uchovávání dokumentů promlčecí lhůtě, přičemž jejich délky však ve skutečnosti nejsou stejné.
b) V právu Společenství neexistuje obecná zásada, podle které po uplynutí lhůty pro uchovávání důležitých dokumentů již nemůže být vrácení prémií za denaturaci zdůvodněno touto informací, která je dosud k dispozici. Tato otázka se také vztahuje k provádění práva Společenství prostřednictvím vnitrostátních právních předpisů; týká se tedy výhradně správnosti vnitrostátního postupu provádění správního opatření uloženého právem Společenství. Lhůty pro uchovávání záznamů přispívají k dodržování zásad právní jistoty a proporcionality zakotvených v právu Společenství.
c) Na třetí otázku by měla být dána tato odpověď:
Neexistuje zásada práva Společenství, podle níž mohou být nároky na vrácení prémií za denaturaci v průběhu sedmileté lhůty založeny pouze na dokumentech, na jejichž základě byly prémie poskytnuty.
Komise poznamenává, že druhá otázka je položena Soudnímu dvoru pouze pro případ, že první bude zodpovězena kladně, a že třetí otázka by měla být přezkoumána, i pokud se Soudní dvůr domnívá, že nároky na náhradu se řídí vnitrostátním právem.
a) Zákonodárce Společenství nestanovil žádné obecné nebo zvláštní pravidlo, které by dopadalo na vracení neprávem poskytnutých prémií za denaturaci; naopak v článku 8 nařízení Rady č. 729/70 ze dne 21. dubna 1970 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. L 94, s. 13) uložil členským státům povinnost přijmout v souladu s vnitrostátními právními a správními předpisy nezbytná opatření k ujištění se o správnosti operací financovaných EZOZF (Evropský zemědělský orientační a záruční fond) a k nahrazení částek, o které přišly v důsledku nesrovnalostí nebo nedbalosti. Z tohoto výslovného odkazu na vnitrostátní právo vyplývá, že o nárocích na vrácení, o něž se jedná ve sporu v původním řízení, musí být rozhodnuto podle vnitrostátního práva, jak pokud jde o jejich právní povahu, tak o otázku promlčení.
b) Obecný systém pravidel vytvořených v rámci společného zemědělského trhu a spolupráce mezi právem Společenství a vnitrostátním právem vyžaduje, aby na první otázku byla dána záporná odpověď.
Za současného stavu se společná organizace trhu omezuje na stanovení práv a povinností výrobců a obchodníků; provedení a vymáhání těchto práv a povinností však naopak spadá převážně do působnosti členských států. Při neexistenci pravidel práva Společenství členské státy mohou a musejí, jako součást své povinnosti uplatňovat toto právo, použít své vnitrostátní právo.
Toto používání vnitrostátního práva za účelem provádění společné organizace trhu zajisté nesmí vést ke změně působnosti nařízení Společenství; ustálená judikatura Soudního dvora však připouští přijetí a používání předpisů vnitrostátního práva, které nezavádějí odchylky od režimu Společenství, neomezují jeho oblast působnosti a směřují k dosažení stejného cíle. Ve věci denaturace Soudní dvůr rozhodl, že členským státům je dovoleno stanovit prováděcí pravidla pro dohled nad denaturací „v závislosti na jejich vlastním právním řádu a na jejich vlastní odpovědnost“.
Nařízením Rady č. 729/70 a nařízením Rady č. 283/72 ze dne 7. února 1972 o nesrovnalostech a zpětném získávání částek neoprávněně vyplacených v rámci financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. L 36, s. 1) bylo členským státům uloženo, aby od osob zpětně získávaly částky poskytnuté v rozporu s platnými předpisy Společenství. Při neexistenci pravidel Společenství nemají členské státy jinou možnost než použít ohledně žalob, které podávají proti dotyčným osobám, vnitrostátní právo.
Pokud jde naopak o vrácení poplatku zaplaceného podniky nebo jednotlivci v rozporu s právem Společenství, Soudní dvůr se jasně vyslovil pro použití vnitrostátního práva.
Nařízení Rady č. 1430/79 a č. 1697/79 jsou předběžným, avšak významným krokem na cestě k přijetí právních předpisů na úrovni Společenství, týkajících se provádění a vymáhání práv a povinností založených právem Společenství. Netýkají se však prémií za denaturaci pšenice obecné; proto se vracení těchto prémií nadále řídí vnitrostátním právem.
c) Uznání skutečnosti, že rozdíly mezi vnitrostátními pravidly pro promlčecí a prekluzivní lhůty se mohou projevovat rozdílným zacházením s výrobci a obchodníky v různých členských státech, však nemusí vést k vytvoření právního vakua ani nemusí vytvářet, za použití nadsazených analogií, obecné právo na náhradu, založené na právu Společenství a vybavené zvláštními promlčecími lhůtami. Ve svých rozsudcích ze dne 14. července 1972 (ve věci anilinových barviv Sb. rozh. 1972 s. 619, 713 a 745) Soudní dvůr uvedl, že právo Společenství neobsahuje žádnou obecnou zásadu týkající se promlčecích lhůt, a proto tyto lhůty musejí být stanoveny předem zákonodárcem Společenství, aby mohly plnit svou funkci; Soudní dvůr nadto nevidí žádný důvod k tomu, aby při neexistenci harmonizačních předpisů byly vnitrostátní soudy odrazovány od používání svého vnitrostátního práva a má za to, že případné rozdíly v zacházení vyplývající z používání vnitrostátního práva musejí být za současného stavu integrace tolerovány.
d) Není ostatně důvod obávat se s ohledem na spor v původním řízení nerovného zacházení: nároky státu proti jeho státním příslušníkům na vrácení neoprávněně vyplacených částek podléhají ve všech členských státech nejdelším promlčecím lhůtám, většinou třicetiletým, nikdy však kratším než deset let.
Vzhledem k odpovědi na první otázku je třetí otázka předmětem pouze nepřímého zájmu. Pokud by to mohlo být prospěšné, mohou být k této otázce učiněna následující vyjádření:
a) Žádný text Společenství výslovně neuvádí zásadu, podle které by některý orgán nesměl dále odůvodňovat nárok na vrácení platby absencí všech písemných důkazů vyžadovaných pro poskytnutí těchto plateb, když již uplynuly lhůty pro uchovávání těchto informací stanovené v příslušných předpisech vnitrostátního práva.
b) Vzhledem k některým obecným právním zásadám je třeba poznamenat, že zásada dobré víry platí rovněž v právu Společenství a má zde různé důsledky, zejména jako námitka založená na ochraně oprávněné důvěry ve vztahu ke změnám právních předpisů a ve formě zákazu, aby se veřejný orgán ocitl v rozporu s vlastním jednáním nebo jednáním zákonodárce. Nařízení č. 1697/79 tuto zásadu uplatňuje. Zásada „nejít proti vlastnímu činu“ je kromě toho všeobecně uznávána v judikatuře Soudního dvora.
Verwaltungsgericht přísluší, aby na základě skutečností jemu přednesených rozhodl, do jaké míry se od uvedené zásady odvíjejí nároky na náhradu ve věci, která je předmětem sporu v původním řízení.
Navrhované odpovědi
Komise navrhuje dát na první a třetí otázku položenou Verwaltungsgericht Frankfurt am Main tyto odpovědi:
a) Příslušné orgány členských států jsou povinny požadovat od osob vrácení částek, které jim byly vyplaceny jménem Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu v rozporu s předpisy práva Společenství. Při neexistenci pravidel Společenství – zejména pro poskytování prémií za denaturaci – je třeba tyto nároky na vrácení, včetně lhůt, ve kterých musejí být uplatněny, posoudit na základě vnitrostátního práva.
b) Zásada, podle které se nikdo nemůže opírat, bez zvláštního ospravedlnění, o okolnosti nebo důvody, které jsou v rozporu s jeho vlastním předchozím jednáním, platí rovněž v právu Společenství.
III—Ústní část řízení
Na zasedání dne 13. března 1980 předložili ústní vyjádření Lippische Hauptgenossenschaft e. G. a Westfälische Central-Genossenschaft e. G., žalobci v původním řízení, zastoupení Jűrgenem Gűndischem, Bundesanstalt fűr landwirtschaftliche Marktordnung, žalovaný ve věci v původním řízení, zastoupený Eberhardem Groboschem, pomocným referentem právního odboru, a Komise, zastoupená Albrechtem Stockburgerem.
Generální advokát předložil své stanovisko na zasedání dne 8. května 1980.
Odůvodnění:1 Dvěma usneseními ze dne 12. července 1979, která Soudní dvůr obdržel postupně dne 30. července a 7. srpna, Verwaltungsgericht Frankfurt am Main položil Soudnímu dvoru na základě článku 177 Smlouvy o EHS tři předběžné otázky týkající se výkladu třech nařízení Komise, č. 956/68 ze dne 12. července 1968, č. 2086/68 ze dne 20. prosince 1968 a č. 1403/69 ze dne 19. července 1969 o denaturaci pšenice obecné (Úř. věst. 1968 L 164, s. 9, a L 307, s. 13; 1969, L 180, s. 3), v souvislosti s žalobami podanými proti rozhodnutím, která přijala německá intervenční agentura Bundesanstalt fűr landwirschaftliche Marktordnung, ve věci vrácení neoprávněně vyplacených prémií za denaturaci.Tyto otázky znějí takto:
3 Z argumentace žalobců vyplývá, že skutečnost, že postupy denaturace nebyly provedeny řádným způsobem, není popírána. Žalobci však před Verwaltungsgericht tvrdí, že z důvodu uplynutí poměrně dlouhé doby mezi vyplacením dotyčných prémií a přijetím rozhodnutí o nárocích německými správními orgány již není vrácení prémií přípustné buď z důvodu, že nároky byly uplatněny opožděně, nebo vzhledem k určitým obecným zásadám, jako je zásada ochrany oprávněné důvěry nebo zásada proporcionality. Domnívají se, že jelikož se jedná o vrácení plateb poskytnutých na základě práva Společenství, pravidla a zásady, podle kterých by vzniklá otázka měla být vyřešena, by měly být stanoveny v právu Společenství. Na tomto základě na jedné straně upozorňují na pětiletou promlčecí lhůtu stanovenou v článku 43 Statutu Soudního dvora pro oblast odpovědnosti Společenství, jakož i na zvláštní promlčecí lhůty stanovené v některých ustanoveních sekundárních právních předpisů, a na straně druhé na tendenci v právních řádech různých členských států podřizovat pohledávky správy promlčecím lhůtám zpravidla kratším, než jsou promlčecí lhůty v občanském právu.
4 Intervenční agentura naproti tomu tvrdí, že v této věci neexistuje žádná zvláštní promlčecí lhůta ani v právu Společenství, ani ve vnitrostátním právu, a proto může být použita nanejvýš obecná promlčecí lhůta 30 let, stanovená občanským právem.
5 Komise je toho názoru, že zjišťování a provádění práv a povinností vyplývajících ze společných organizací trhu obecně přísluší ve velké míře členským státům. V té souvislosti odkazuje na článek 8 nařízení Rady č. 729/70 ze dne 21. dubna 1970 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. L 94, s. 13), podle něhož „členské státy přijmou v souladu se svými právními a správními předpisy“ opatření nezbytná, mimo jiné, k předcházení nesrovnalostem nebo nedbalostem a jejich potírání. Připomíná, že Soudní dvůr ve své ustálené judikatuře uznává, že zákonodárce Společenství ponechal členským státům „pravomoc stanovit prováděcí pravidla pro dohled na základě jejich vlastních právních řádů a na jejich vlastní odpovědnost“ (rozsudek ze dne 11. července 1973, věc 3/73, Hessische Mehlindustrie, Sb. rozh. 1973, s. 745; viz též rozsudky ze dne 16. prosince 1976, věci 33/76, Rewe, a 45/76, Comet, Sb. rozh. 1976, s. 1989 a 2043).
6 Otázky položené Verwaltungsgericht vyžadují zaujetí níže uvedených stanovisek.
7 V souladu s obecným pojetím, které tvoří základ společné organizace zemědělských trhů, podléhá poskytování prémií za denaturaci stanovených zmíněnými nařízeními společným pravidlům, která platí jednotně v celém Společenství. Nicméně řízení tohoto intervenčního mechanismu je zajišťováno vnitrostátními intervenčními agenturami, kterým tak přísluší vykonávat všechny dozorové povinnosti za účelem zajištění, aby prémie za denaturaci byly poskytovány jen za podmínek stanovených pravidly Společenství a aby každé porušení pravidel práva Společenství hospodářskými subjekty bylo přiměřeně postiženo. Proto je v daném případě nepochybně povinností německé intervenční agentury dohlížet nad postupy denaturace, provádět potřebná šetření a požadovat vrácení každé prémie, jejíž vyplacení se jeví jako neodůvodněné podle platné právní úpravy.
8 Za současného stavu vývoje právo Společenství neobsahuje zvláštní předpisy týkající se vykonávání této dozorové povinnosti příslušnými vnitrostátními správními orgány. Jediný požadavek, který si v tomto ohledu musí Společenství klást, spočívá v tom, že vnitrostátní orgány musejí v těchto věcech postupovat se stejnou péčí a pozorností, jaké věnují provádění odpovídajících vnitrostátních právních předpisů, aby předešly jakémukoliv zeslabení účinnosti práva Společenství.
9 Co se týká zejména promlčecích nebo prekluzivních lhůt, které mohou vyplynout z uplatnění některých obecných zásad správního práva vztahujících se k vracení neoprávněně vyplacených částek, právo Společenství za současného stavu neobsahuje žádné příslušné ustanovení. Promlčecí lhůta uvedená v článku 43 Statutu Soudního dvora se použije výlučně pro žaloby proti samotnému Společenství z mimosmluvní odpovědnosti, a proto se dané věci netýká. To platí i o ostatních předpisech zmiňovaných žalobci.
10 Je tedy na vnitrostátních orgánech, aby posoudily situace, jako je ta, která byla předložena Verwaltungsgericht, podle pravidel a zásad jejich vnitrostátního práva, za předpokladu, že nerozlišují mezi situacemi, které se řídí právem Společenství, a obdobnými situacemi, které upravuje samo vnitrostátní právo. Z toho dále vyplývá, zvláště pokud jde o problém vyzdvižený třetí otázkou, že právo Společenství neomezuje volnost příslušných vnitrostátních orgánů použít pro vrácení dávek neoprávněně poskytnutých podle pravidel Společenství, při neexistenci zvláštního pravidla o promlčení, promlčecí lhůty, které mohou vyplynout z uplatnění obecných zásad uznávaných v právu dotyčné země. V tomto ohledu stačí odkázat na odůvodnění rozsudku Soudního dvora ze dne 5. března 1980 (věc Ferwerda v. Produktschap voor Vee en Vlees), který se týká obdobného problému, jako je ten před Verwaltungsgericht.
11 Odpověď, kterou je třeba dát Verwaltungsgericht, je proto ta, že otázka, v jaké lhůtě mohou správní orgány uplatnit nárok na vrácení prémií za denaturaci stanovených nařízeními Komise č. 956/68 ze dne 12. července 1968, č. 2086/68 ze dne 20. prosince 1968 a č. 1403/69 ze dne 18. července 1969, které byly příjemcům vyplaceny neoprávněně, musí být posouzena, za současného stavu práva Společenství, podle vnitrostátního práva intervenční agentury odpovědné za příslušné odvětví trhu. Právo Společenství nebrání uplatnění předpisů nebo zásad vnitrostátního práva, jejichž účinkem může být omezení doby, po kterou může být vrácení požadováno, za předpokladu, že tato otázka je řešena podle stejných pravidel, jaká se používají pro vykonávání obdobných dozorových povinností vnitrostátními správními orgány v oblastech, pro které jsou výlučně příslušné.
Z těchto důvodů
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát)
o otázkách, které mu předložil Verwaltungsgericht Frankfurt am Main usneseními ze dne12. června 1979, rozhodl takto:
Otázka, v jaké lhůtě může vnitrostátní intervenční agentura uplatnit nárok na vrácení prémií za denaturaci stanovených nařízeními Komise č. 956/68 ze dne 12. července 1968, č. 2086/68 ze dne 20. prosince 1968 a č. 1403/69 ze dne 18. července 1969 o denaturaci pšenice obecné, které byly příjemcům poskytnuty neoprávněně, musí být posouzena, za současného stavu práva Společenství, podle vnitrostátního práva intervenční agentury odpovědné za příslušné odvětví trhu.
Právo Společenství nebrání uplatnění předpisů nebo zásad vnitrostátního práva, jejichž účinkem může být omezení doby, po kterou může být vrácení požadováno, za předpokladu, že tato otázka je řešena podle stejných pravidel, jaká se používají pro vykonávání obdobných dozorových povinností vnitrostátními správními orgány v oblastech, pro které jsou výlučně příslušné.
Vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 12. června 1980.
_____________________________________________________________________________