Odkaz:
Rozsudek Soudního dvora (první komory) ze dne 3. července 1980, Regina v. Stanislaus Pieck (žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná usnesením Pontypridd Magistrates' Court), Recueil 1979, C-157/79, s. 02171
Klíčová slova:
Právo pobytu státních příslušníků Společenství
Předmět:
Rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu článků 7 a 48 Smlouvy o EHS a směrnic Rady 68/360/EHS ze dne 15. října 1968 (Úř. věst. 1968, L 257, s. 13) o odstranění omezení pohybu a pobytu pracovníků členských států a jejich rodinných příslušníků uvnitř Společenství a 64/221/EHS ze dne 25. února 1964 (Úř. věst. 1964, s. 850) o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví
Skutkové okolnosti:
Skutkové okolnosti, průběh řízení a vyjádření předložená podle článku 20 Protokolu o statutu Soudního dvora EHS lze shrnout takto:
I – Skutkové okolnosti a písemné řízení
1. Pan Pieck je nizozemský státní příslušník. Jak vyplývá z jeho cestovního pasu, vstoupil poprvé na území Spojeného království 3. srpna 1973 a poté tam několikrát po sobě pobýval. Jeho cestovní pas byl obnoven na nizozemském konzulátu v Londýně 12. dubna 1976; při této příležitosti byl v tomto dokladu změněn údaj o jeho bydlišti z „Wellington, Nieuw Zeeland“ na „Cardiff, GB“. Od svého vstupu do Spojeného království pan Pieck byl a stále je zaměstnán jako typograf v podniku „Graphic Prints“ v Taffs Well blízko Cardiffu.
2. Pan Pieck opustil Spojené království 22. července 1978 a znovu se vrátil o týden později, 29. července 1978. Jako pokaždé, když vstupoval do Spojeného království, zapsala imigrační kontrola do jeho cestovního pasu datum a místo vstupu a poznámku „pobyt ve Spojeném království povolen na dobu šesti měsíců“ v souladu s odstavcem (pravidlem) 51 Statement of Immigration Rules for Control on Entry (EEC and other Non-Commonwealth Nationals) (HC 81) (imigrační pravidla vstupní kontroly (státní příslušníci EHS a ostatní státní příslušníci zemí mimo Commonwealth)), která vyhlásil Home Secretary (ministr vnitra) na základě odd. 3 odst. 2 Immigration Act 1971 (zákon o přistěhovalectví z roku 1971).
Tento odstavec (pravidlo) 51 stanoví:
„Má-li státní příslušník EHS povolen pobyt, nesmí být jeho zaměstnání nebo práce ve Spojeném království omezovány žádnými podmínkami. Povolení se obvykle uděluje na dobu šesti měsíců, pokud nejde o navracejícího se rezidenta nebo držitele platného povolení k pobytu.“
3. Povolení k pobytu ve Spojeném království na dobu šesti měsíců, které bylo p. Pieckovi vydáno 29. července 1978, vypršelo 21. ledna 1979. V březnu 1979 se p. Pieck z vlastního podnětu dostavil na policejní oddělení South Wales Constabulary, kde vysvětlil, že překročil povolenou dobu pobytu a zeptal se, co má udělat. Policie mu poradila, aby svůj cestovní pas zaslal na Home Office (ministerstvo vnitra) spolu s žádostí o nové povolení k pobytu. Pan Pieck neudělal nic. Dne 3. května 1979 byl policistou požádán o předložení cestovního pasu. Pan Pieck odpověděl: „Právě jsem se chystal ho odeslat, ale zapomněl jsem.“ Tentýž den byl p. Pieck obviněn z porušení odd. 24 odst. 1 písm. b) bodu i Immigration Act 1971, jenž zní:
Proti p. Pieckovi bylo vzneseno toto obvinění:
„Přestože nejste britským občanem a pobyt ve Spojeném království vám byl povolen pouze na určitou dobu, vědomě jste ve Spojeném království zůstal po 29. lednu 1979, kdy vám vypršelo povolení k pobytu“.
Pan Pieck byl v souladu s odd. 6 odst. 2 Immigration Act 1971 současně vyrozuměn, že uzná-li ho soud vinným z tohoto porušení zákona, bude na základě odd. 3 odst. 6 Immigration Act 1971 oprávněn doporučit jeho vyhoštění.
4. Dne 12. července 1979 se p. Pieck dostavil před Pontypridd Magistrates' Court (soud nižšího stupně v Pontypridd) a aniž by popíral důkazy předložené žalobou, prohlásil, že není vinen. Odvolal se na čl. 48 odst. 3 písm. b) a c) Smlouvy o EHS a na ustanovení směrnice 68/360/EHS, aby ukázal, že původní povolení ke vstupu na šest měsíců a povinnost jej prodlužovat jsou neslučitelné s právem Společenství.
Usnesením ze dne 5. září 1979 se Magistrates' Court obrátil na Soudní dvůr s žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce ohledně těchto tří otázek:
„1. Jaký je význam termínů „vstupní víza nebo rovnocenné doklady“ obsažených v čl. 3 odst. 2 směrnice Rady 68/360/EHS ze dne 15. října 1968?
2. Je při vstupu státního příslušníka Společenství do členského státu vydání prvního povolení k pobytu na dobu omezenou na šest měsíců slučitelné s právy, která těmto státním příslušníkům udělují články 7 a 48 Smlouvy o založení Evropského hospodářského společenství, stejně jako ustanovení směrnic Rady 64/221/EHS ze dne 25. února 1964 a 68/360/EHS ze dne 15. října 1968?
3. (Pouze za předpokladu kladné odpovědi na otázku č. 2) Pokud byl tomuto státnímu příslušníkovi povolen pobyt v členském státě na dobu šesti měsíců a pokud tento státní příslušník vykonávající zaměstnání, jenž však nepožádal o povolení k pobytu, překročí povolenou dobu pobytu, může být takové porušení zákona v dotyčném členském státě trestáno odnětím svobody a/nebo návrhem na vyhoštění?“
Toto předkládací usnesení bylo kanceláří Soudního dvora zapsáno dne 10. října 1979.
Na základě článku 20 Protokolu o statutu Soudního dvora EHS předložila písemná vyjádření vláda Spojeného království, kterou zastupovali S. Brown, Barrister, a G. Dagtoglou, Treasury Solicitor's Department, ve funkci zmocněnců, pan Pieck, kterého zastupoval A. Newman, Barrister, jednající podle pokynů Spicketts, Solicitors (advokátní kanceláře) v Pontypridd, a Komise Evropských společenství, kterou zastupoval její právní poradce A. McClellan, ve funkci zmocněnce, jemuž byl nápomocen R. Plender, Barrister.
Director of Public Prosecutions (vrchní státní zástupce) uvedl, že se připojuje k vyjádření vlády Spojeného království.
Po vyslechnutí zprávy soudce-zpravodaje a stanoviska generálního advokáta rozhodl Soudní dvůr o zahájení ústního řízení bez předběžného šetření.
II - Shrnutí písemných vyjádření předložených Soudnímu dvoru
K první otázce
Vláda Spojeného království uvádí, že podle čl. 3 odst. 2 směrnice 68/360/EHS nesmí být vyžadována „žádná vstupní víza ani rovnocenné doklady“. Podle jejího názoru tvoří režim zahrnující „vstupní vízum nebo rovnocenný doklad“ nástroj pro prověření, který umožňuje přijímající zemi prostřednictvím jejích zástupců v zahraničí prozkoumat doklady totožnosti, úmysly a situaci zájemce o vstup s cílem rozhodnout, zda jej lze přijmout, než dotyčný zahájí svou cestu. Vízum tedy není nikdy vydáváno v okamžiku vstupu do země. Takový postup by byl neslučitelný se samotným účelem vízového režimu, neboť podstatnou charakteristikou víza je uložit podmínky předcházející vstupu.
Z použitelných ustanovení jasně vyplývá, že vízový režim uplatňovaný Spojeným královstvím se nepoužívá na státní příslušníky zemí EHS. Vláda Spojeného království se odvolává zejména na odstavce 8 až 10 Statement of Immigration Rules for Control on Entry (EEC and other Non-Commonwealth Nationals) (HC 81), které definují cizího státního příslušníka, u něhož je vyžadováno „entry clearance“ (vstupní odbavení) jako „visa national“ (státní příslušník s vízovou povinností), aniž by mezi ně zahrnovaly státní příslušníky zemí EHS. Pokud jde o posledně uvedené, odstavec 51 Statement naopak stanoví:
„Každý státní příslušník země EHS, který má v úmyslu vstoupit do Spojeného království, aby zde pracoval nebo si hledal zaměstnání, podnikal nebo pracoval jako samostatně výdělečně činná osoba, má být přijat, aniž by musel získat pracovní povolení nebo jiné předběžné povolení.“
Poznámka „vstupní vízum nebo rovnocenný doklad“, uvedená v čl. 3 odst. 2 směrnice 68/360/EHS se nemůže vztahovat na poznámku „pobyt ve Spojeném království povolen na dobu šesti měsíců“, zapsanou do cestovního pasu v okamžiku a v místě vstupu do Spojeného království, jako je poznámka zapsaná 29. července 1978 do cestovního pasu p. Piecka. Takové razítko znamená pouze to, že osoba, která vstupuje na území Spojeného království, byla řádně schválena k tomu, aby tam pobývala po dobu šesti měsíců.
Toto povolení ke vstupu nezakládá ani povolení rovnocenné vízu. Kdyby se totiž jednalo o rovnocenné povolení spadající v tomto ohledu pod zákaz uvedený v čl. 3 odst. 2 směrnice 68/360/EHS, měli by státní příslušníci členských států absolutní právo vstupovat na území jiného členského státu. Avšak ze znění článku 48 Smlouvy a ze směrnice 64/221/EHS jasně vyplývá, že volnost pohybu podléhá omezením.
Předchozí argumentaci dále podporuje skutečnost, že cílem věty „nesmějí vyžadovat žádná vstupní víza ani rovnocenné doklady“ je zakázat používání podmínek neslučitelných s pravidlem čl. 3 odst. 1, podle kterého osoba, která si přeje vstoupit na území daného státu, do něj musí být vpuštěna „na základě pouhého předložení platného průkazu totožnosti nebo cestovního pasu“. Postupy používané ve Spojeném království neobsahují nic, co by bylo v rozporu s tímto ustanovením. Státní příslušníci zemí EHS nemusí předkládat nic jiného, než platný průkaz totožnosti nebo cestovní pas.
Pan Pieck vysvětluje historický význam slov „vízum“ a „cestovní pas“. V současnosti však slovo „vízum“ označuje razítko v cestovním pasu, opravňující držitele ke vstupu do příslušné země nebo k jejímu opuštění, za podmínek stanovených případně v textu víza.
Obě obdélníková razítka, jež se nacházejí – ostatně v rubrice „Víza“ – na straně 14 cestovního pasu p. Piecka, řádnou a náležitou formou zakládají povolení ke vstupu do Spojeného království, spojené s omezením doby pobytu, a sice povolení k pobytu na dobu 6 měsíců. Pan Pieck považuje za bezpředmětné to, že toto povolení je vydáváno na hranicích bezprostředně před vstupem, a nikoli na základě žádosti předložené konzulátu před tím, než se držitel cestovního pasu vydá na cestu do Spojeného království. Naopak přikládá význam skutečnosti, že toto povolení je vydáváno předtím, než se držitel cestovního pasu podrobí formalitám imigrační kontroly.
I kdyby byl pojem „vstupní vízum“ vykládán restriktivně tak, že by vylučoval razítko v cestovním pasu, pan Pieck se domnívá, že pojem „rovnocenný doklad“ má dostatečně širokou působnost, aby takové razítko zahrnul. Z francouzského znění čl. 3 odst. 2 směrnice 68/360/EHS jasně vyplývá, že toto ustanovení se nezabývá formální povahou dotyčné poznámky, nýbrž povinností, která se ukládá. Skutečnost, že p. Pieck je, jako všichni pracovníci, kteří jsou státními příslušníky zemí EHS, povinen opatřit si povolení ke vstupu a k pobytu ve Spojeném království, a po šesti měsících si jej nechat obnovit, zakládá povinnost rovnocennou uložení vstupního víza.
Komise nejprve zdůrazňuje omezení, která právní předpisy Společenství ukládají pravomocím členských států v oblasti kontroly cizinců, pokud jde o státní příslušníky ostatních členských států.
Uvádí, že cílem čl. 3 odst. 2 směrnice 68/360/EHS je odstranění formalit, jež by mohly představovat překážku volnému pohybu pracovníků. Tento cíl vyplývá nejen z místa, které směrnice zaujímá mezi prováděcími předpisy pro článek 48 Smlouvy o EHS, ale také z jejího vývoje a vzniku. Stejný zákaz je uveden ve směrnicích předcházejících směrnici 68/360/EHS, a sice v čl. 2 odst. 4 směrnice Rady 64/240/EHS ze dne 25. března 1964 (Úř. věst. 1964, s. 981) a v čl. 3 odst. 2 a 3 směrnice Rady ze dne 16. srpna 1961 (Úř. věst. 1961, s. 1513).
Cílem posledně uvedené směrnice je podle prvního bodu odůvodnění mimo jiné
„odstranění správních postupů a lhůt pro přístup k dostupným pracovním příležitostem, jež tvoří překážku volného pohybu pracovníků...“
Posuzováno s ohledem na tento cíl, doklad vydávaný imigrační kontrolou v místě vstupu zjevně představuje překážku práva pracovníků vstupovat do členského státu a pobývat tam za účelem výkonu zaměstnání, pokud z tohoto dokladu plyne omezení doby, po kterou může pracovník v uvedeném státě pobývat. Tento závěr je potvrzen rozsudkem Soudního dvora ve věci 118/75 (Watson a Belmann, Receuil 1976, s. 1185), kde ve spojení s vnitrostátními právními předpisy týkajícími se povinnosti ohlašovat přítomnost cizích státních příslušníků Soudní dvůr uvedl:
„Pokud vnitrostátní právní předpisy týkající se kontroly cizích státních příslušníků neobsahují omezení volného pohybu osob a práva na vstup a pobyt na území členských států přiznaného Smlouvou osobám chráněným právem Společenství, nepředstavuje používání takových předpisů založené na objektivních důvodech „diskriminaci na základě státní příslušnosti“ zakázanou článkem 7 Smlouvy“ (bod 22).
Komise z toho vyvozuje, že i když právo Společenství nezakazuje uvádět do cestovního pasu zvláštní poznámky, přesto zakazuje, aby byly migrujícím pracovníkům uváděny takové poznámky nebo vydávány další doklady, jež by směřovaly k omezení práv, které jim přiznává Smlouva.
V diplomatické praxi je samostatně použitý pojem „vstupní vízum“ někdy užíván v užším smyslu pro označení dokladu nebo razítka vydávaného cizímu státnímu příslušníkovi jako předběžná podmínka jeho vpuštění do dotyčného státu předtím, než se dostaví před imigrační kontrolu. V tomto smyslu byl tento pojem použit v řadě „dohod o zrušení víz“ uzavřených mezi evropskými státy před založením Evropských společenství11 - Například dohoda ze dne 5. 2. 1947 uzavřená mezi Spojeným královstvímVelkou Británií a Belgií (UKTS 4 (1947), Cmnd. 7038), nahrazená dohodou ze dne 1. 4. 1960 (UKTS 40 (1960), Cmnd. 1091)., stejně jako v některých dalších mezinárodních dohodách22 - Viz Evropská dohoda z roku 1959 o zrušení víz pro uprchlíky z roku 1959, ETSC č. 31; Závěrečný akt a Dohoda mezivládní konference z roku 1947 o přijetí cestovního dokladu pro uprchlíkyů z roku 1947, UKTS 3 (1947), Cmnd. 7033; odstavce 8 až 10 přílohy k Ženevské úmluvyě z roku 1951o právním postavenístatutu uprchlíků z roku 1951, UKKS 39 (1954), Cmnd. 9171; článek 5 Vídeňské úmluvy z roku 1963 o konzulárních stycíchvztazích z roku 1963, UKTS 14 (1973), Cmnd. 5219..
Komise se však domnívá, že i když se pojem „vízum“ objeví samostatně, bez jakéhokoli odkazu na jiné „rovnocenné doklady“, je možné vykládat jej obecněji tak, aby zahrnul rovněž písemné povolení ke vstupu do členského státu. Tento výklad je založen na definicích pojmu „vízum“, které zahrnují každou poznámku v cestovním pasu, každé osvědčení nebo jiný úřední doklad vystavený příslušným orgánem za účelem osvědčení jeho pravosti nebo uznání určitých specifických účinků33 - Viz Sirey, dictionnaire de la terminologie du droit internationalslovník terminologie mezinárodního práva, 1960;, právnický slovník Black''s Law Dictionary, 1968; slovník anglického práva Jowitt''s Dictionary of English Law, 1968; Luke T. Lee, Consular Law and PracticeKonzulární právo a praxe, 1961.. Taková definice je dostatečně široká, aby zahrnula i povolení ke vstupu do země.
Pojem „rovnocenný doklad“ musí být v kontextu směrnice chápán jako pojem označující doklady, které stejně jako vízum vytvářejí nebo udržují omezení volného pohybu pracovníků. Povahou víza je dáno omezení této volnosti tím, že si klade za cíl zakládat pro svého držitele povolení ke vstupu do státu nebo omezit dobu jeho pobytu. Stejně tak je tomu u jakéhokoli dokladu, razítka či poznámky vyžadovaných za podobným účelem při vstupu do členského státu.
Komise dále upozorňuje na paralelní vztah mezi volným pohybem osob a volným pohybem zboží, pokud jde o úlohu vnitrostátních správních dokladů. Vnitrostátní právní předpisy, které stále vyžadují, byť i čistě formálně, dovozní či vývozní licence nebo jakoukoli jinou podobnou formalitu, vytvářejí překážku volnému pohybu zboží v obchodu uvnitř Společenství (společné věci 51 až 54/71, International Fruit Company v. Produktschap Groenten en Fruit, Receuil 1971, s. 1107, bod 9). Stejně tak i vyžadování imigrační kontroly pracovníků spadajících pod článek 48 Smlouvy, včetně povolení ke vstupu do členského státu, je neslučitelné s požadavky volného pohybu osob. Z toho plyne, že vůči všem jednotlivcům, kteří využívají práv přiznaných Smlouvou o EHS, již nemají členské státy pravomoc udělovat povolení ke vstupu na své území.
V důsledku toho pojmy „vstupní vízum nebo rovnocenný doklad“ uvedené v čl. 3 odst. 2 směrnice Rady 68/360/EHS ze dne 15. října 1968 označují jakýkoli doklad, poznámku, razítko nebo osvědčení, bez ohledu na jeho definici nebo popis, vydaný státnímu příslušníkovi členského státu v souvislosti s jeho vstupem na území členského státu, ať už jako předběžná podmínka nebo jako povolení jeho vstupu, zakládající v jakékoli míře a jakýmkoli způsobem omezení volného pohybu udělené Smlouvou.
K druhé otázce
Vláda Spojeného království uvádí, že jediným účinkem poznámky „pobyt ve Spojeném království povolen na dobu šesti měsíců“ je sdělit osobě vstupující do Spojeného království, že jí to bylo řádně povoleno. Z poznámky vyplývá, že tato osoba má šest měsíců na to, aby si opatřila povolení k pobytu, doklad, na který má právo s výhradou ohledů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví.
Ze skutkových okolností projednávané věci vyplývá, že p. Pieck nebyl postupem uplatňovaným ve Spojeném království uveden v omyl. Vláda Spojeného království však zdůrazňuje, že Statement of Immigration Rules, jež jsou veřejnými a snadno přístupnými dokumenty, situaci jasně vysvětlují. Odstavec (pravidlo) 34 Statement of Immigration Rules for Control after Entry (EEC and other Non-Commonwealth Nationals) (HC 82), týkající se kontroly po vstupu (HC 82), stanoví:
„Přijme-li osoba, jíž je povolen pobyt na období šesti měsíců, zaměstnání, je jí uděleno povolení k pobytu. Platnost povolení k pobytu je omezena na dobu zaměstnání, pokud se očekává, že tato doba nepřekročí 12 měsíců. V ostatních případech platí povolení pět let. Povolení k pobytu se obvykle nevydá osobě, která do konce období šesti měsíců, na něž jí byl povolen pobyt, nenašla zaměstnání, ani osobě, která v tomto období žila z veřejných prostředků.“
Pokud jde o lhůtu pro vydání povolení k pobytu, není možné tvrdit, že povolení musí být vydáno v okamžiku vstupu na území státu. Naopak, z čl. 4 odst. 3, čl. 6 odst. 3 a z článku 8 směrnice 68/360/EHS stejně jako z čl. 5 odst. 1 a 2 směrnice 64/221/EHS jasně vyplývá, že mezi okamžikem vstupu do vydání povolení k pobytu zájemci se počítá s určitou lhůtou. V tomto ohledu nepředstavuje doba šesti měsíců nepřiměřeně krátkou lhůtu; je dokonce dvakrát delší, než lhůta povolená většinou ostatních členských států.
Vláda Spojeného království se konečně odvolává na rozsudek Soudního dvora ve věci 8/77 (Sagulo a další, Receuil 1977, s. 1495, body 11 a 12), s cílem potvrdit, že povinnost opatřit si povolení k pobytu, ukládaná státním příslušníkům členských států, neobsahuje žádný prvek diskriminace na základě státní příslušnosti.
Pan Pieck nejprve uvádí, že právo na vydání povolení k pobytu na konci období šesti měsíců, jak vyplývá z odstavce 34 Statement of Immigration Rules for Control after Entry (HC 82) rozhodně není automatické. Pravomoc správních orgánů jednat v této záležitosti dle vlastního uvážení vyplývá zejména z odstavce 4 Statement, který zní takto:
„Následující odstavce stanoví hlavní kategorie osob, kterým může být povolen vstup do Spojeného království na omezenou dobu a které mohou požádat o změnu tohoto povolení, a zásady, které mají být dodržovány při vyřizování jejich žádostí nebo při jakékoli změně povolení. Při rozhodování v těchto záležitostech je třeba vzít v úvahu veškeré relevantní skutečnosti; skutečnost, že žadatel splňuje formální požadavky těchto pravidel pro pobyt nebo prodloužení pobytu, není rozhodující v jeho prospěch. Relevantní skutečností například je, zda dotyčná osoba dodržela lhůty a podmínky spojené s jejím přijetím; zda je vzhledem k její pověsti, chování a stykům žádoucí nepovolit jí pobyt; zda představuje nebezpečí pro bezpečnost státu, nebo zda je možné, že pokud jí bude povolen pobyt na požadované období, nebude se moci vrátit do jiné země.“
Neexistence automatického práva na povolení k pobytu, stejně jako povinnost žádat o prodloužení původního povolení k pobytu, spojená s trestní sankcí, jsou neslučitelné s právy udělenými Smlouvou.
Pokud jde o původní povolení omezené na 6 měsíců, považuje je p. Pieck za porušení zásady volného pohybu osob uvedené v čl. 3 písm. c) Smlouvy, stejně jako práva pobytu zaručeného čl. 48 odst. 3 písm. c). Takové povolení představuje „administrativní postup“ nebo „praxi“ ve smyslu čl. 49 písm. b) nebo „jiné omezení“ ve smyslu čl. 49 písm. c). Porušuje zejména povinnost uvedenou v článku 1 směrnice 68/360/EHS, vykládané v rámci článku 49 Smlouvy.
Pan Pieck popírá argument uvedený žalobou v hlavním řízení, podle kterého právo na pobyt omezený na šest měsíců představuje nezbytné administrativní opatření za účelem kontroly státních příslušníků Společenství vzhledem k tomu, že se se žádostí o prodloužení pobytu nebo o povolení k pobytu musejí obracet na imigrační kontrolu. Jedinou ohlašovací povinností povolenou právem Společenství je povinnost stanovená v čl. 8 odst. 2 směrnice. Toto ustanovení se však vztahuje pouze na pracovníky vykonávající zaměstnání, jehož délka nemá překročit 3 měsíce, a na některé sezónní pracovníky.
Původní omezené povolení pobytu, stejně jako povinnost žádat jeho prodloužení, porušují článek 7 Smlouvy, neboť žádné podobné omezení se netýká britských občanů.
Komise nejprve uvádí, že právo státních příslušníků členského státu vstupovat a pobývat na území jiného členského státu je každé osobě spadající do působnosti práva Společenství přímo přiznáno Smlouvou, nebo podle daného případu prováděcími předpisy (viz rozsudky ve věci 48/75, Royer, Receuil 1976, s. 511; ve věci 118/75, Watson a Belmann, Receuil 1976, s. 1197 a 1200, a ve věci 8/77, Sagulo a další, Receuil 1977, s. 1503). Existence tohoto práva nezávisí na povolení členského státu.
Dále Komise uvádí podmínky, za jakých mohou členské státy vydávat povolení k trvalému pobytu na základě směrnice 68/360/EHS. Článek 8 a čl. 6 odst. 3 stanoví zvláštní pravidla pro určité kategorie pracovníků včetně těch, kteří vykonávají dočasnou činnost. Pro všechny ostatní případy čl. 6 odst. 1 stanoví, že povolení k pobytu musí mít dobu platnosti nejméně pět let ode dne vydání, která se automaticky prodlužuje. Forma povolení k pobytu je specifikována v čl. 4 odst. 2 a v příloze směrnice.
Závazná povaha výše uvedených ustanovení vylučuje pravomoc členských států vyžadovat jiná povolení k pobytu, než povolení specifikovaná těmito ustanoveními, nebo povolení ke vstupu platné po dobu šesti měsíců. Směrnice Rady 64/221/EHS není v této věci použitelná.
Závěrem Komise uvádí, že udělování povolení pobytu státnímu příslušníkovi Společenství na omezenou dobu šesti měsíců od vstupu na území členského státu je neslučitelné s právy, jež tomuto státnímu příslušníkovi udělují články 7 a 48 Smlouvy, stejně jako ustanovení směrnice 68/360/EHS.
K třetí otázce
Před odpovědí na tuto otázku vláda Spojeného království poznamenává, že dne 3. května 1979 byl p. Pieck obviněn nejen z porušení článku 24 Immigration Act 1971, ale rovněž z krádeže dámské kabelky. Dne 12. července přiznal vinu, pokud jde o posledně uvedené obvinění; byl podmínečně odsouzen a byla mu nařízena náhrada škody ve výši 1,50 liber a nákladů řízení ve výši 15 liber.
Pokud jde o porušení článku 24 Immigration Act 1971, vláda Spojeného království netrvá na tom, že by tak malé porušení zákona ze strany pracovníka mohlo být trestáno „opatřeními zahrnujícími návrh na vyhoštění“, ale tvrdí, že pokud takové opomenutí představuje záměrné odmítnutí registrace, tedy úmyslné porušení zákona, může výjimečně samo o sobě odůvodnit trest odnětí svobody. Soud by jej spolu s jakýmkoli jiným relevantním prohřeškem mohl vzít náležitě v úvahu při stanovení trestu.
Pan Pieck se domnívá, že pracovník ze Společenství, kterému bylo uděleno povolení k pobytu na omezenou dobu, má automaticky právo na prodloužení platnosti tohoto povolení a na vydání povolení k pobytu. Právo pobytu je přiznáno přímo Smlouvou a nezávisí tím pádem na vydání povolení k pobytu. Prosté opomenutí vnitrostátních formalit týkajících se přístupu, pohybu a pobytu cizích státních příslušníků nepředstavuje narušení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti a není tak ani důvodem k vydání příkazu k vyhoštění (rozsudek ve věci 48/75, Royer, Receuil 1976, s. 497, body 31 až 33 a 38 až 40). Stejná zásada musí být použita na doporučení vyhoštění (rozsudek ve věci 30/77, Regina v. Bouchereau, Receuil 1977, s. 1999, bod 16).
V projednávané věci je odsouzení k trestu odnětí svobody sankcí natolik nepřiměřenou závažnosti porušení, že představuje překážku volného pohybu osob (rozsudek ve věci 118/75, Watson a Belmann, Receuil 1976, s. 1185).
Komise se odvolává na rozsudek ve věci 8/77 (Sagulo a další, Receuil 1977, s. 1495), který zdůraznil nezbytnost toho, aby donucovací opatření odpovídala nedodržení vnitrostátních ustanovení přijatých v souladu se směrnicí 68/360/EHS (bod 6). Mezi sankcemi za nedodržení předepsaných přihlašovacích a ohlašovacích formalit je vyhoštění navíc neslučitelné s ustanoveními Smlouvy (rozsudek ve věci 118/75 Watson a Belmann, Receuil 1976, s. 1185, bod 20).
Závěrem Komise uvádí, že odpověď navrhovaná na druhou otázku, tj. že povolení k pobytu na dobu šesti měsíců je neslučitelné s právem Společenství, předpokládá zápornou odpověď na třetí otázku.
III – Ústní řízení
Na jednání konaném dne 8. května 1980 přednesl svá ústní vyjádření p. Pieck, kterého pro účely ústního řízení zastupoval A. Newman, Barrister, vláda Spojeného království, kterou pro účely ústního řízení zastupoval S. Brown, Barrister, a Komise Evropských společenství, kterou pro účely ústního řízení zastupoval A. McClellan ve funkci zplnomocněnce a R. Plender, Barrister.
Během ústního jednání uvedla vláda Spojeného království mimo jiné, že v rozporu s tvrzením p. Piecka, který se odvolával výhradně na odstavec 4 Statement of Immigration Rules for Control after Entry (EEC and other Non-Commonwealth Nationals) (HC 82), nedisponují orgány Spojeného království vůči státním příslušníkům zemí EHS pravomocí jednat dle vlastního uvážení, jelikož oddíl II Statement, nazvaný „Státní příslušníci zemí EHS“ v odstavci 32 stanoví:
„Tento oddíl se vztahuje pouze na státní příslušníky Belgie, Dánska, Francie, Německa, Itálie, Lucemburska a Nizozemska a na jejich rodinné příslušníky; pokud jde o ně, má přednost před ustanoveními části A oddílu I v rozsahu uvedeném v následujících článcích. V ostatním se části A a B použijí na státní příslušníky těchto zemí stejným způsobem, jako na státní příslušníky ostatních zemí.“
Generální advokát přednesl své stanovisko na jednání dne 4. června 1980.
Odůvodnění:
1 Usnesením ze dne 5. září 1979, které došlo do kanceláře Soudního dvora dne 10. října 1979, položil Pontypridd Magistrates' Court na základě článku 177 Smlouvy o EHS tři otázky týkající se výkladu článků 7 a 48 Smlouvy a směrnic Rady 64/221/EHS ze dne 25. února 1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví (Úř. věst. 1964, s. 850) a 68/360/EHS ze dne 15. října 1968 o odstranění omezení pohybu a pobytu pracovníků členských států a jejich rodinných příslušníků uvnitř Společenství (Úř. věst. L 257, s. 13).
2 Před vnitrostátním soudem bylo zahájeno trestní řízení proti nizozemskému státnímu příslušníkovi s bydlištěm v Cardiffu ve Walesu, kde vykonává zaměstnání, jenž je obžalován z toho, že navzdory tomu, že není „patrial“ (britský státní příslušník s právem pobytu ve Spojeném království) a je oprávněn pouze vstoupit do Spojeného království a po omezenou dobu tam pobývat, tam vědomě zůstal déle než povolenou dobu. Obžalovaný neměl povolení k pobytu; při svém posledním vstupu na britské území 29. července 1978 obdržel do cestovního pasu razítko s poznámkou „pobyt ve Spojeném království povolen na dobu šesti měsíců“.
3 První otázkou se soud dotazuje, jaký je význam pojmů „vstupní vízum nebo rovnocenný doklad“ obsažených v čl. 3 odst. 2 směrnice 68/360/EHS.
4 Soudní dvůr již několikrát konstatoval, že právo státních příslušníků členského státu vstupovat na území jiného členského státu a pobývat tam za účely uvedenými ve Smlouvě je právem přímo uděleným Smlouvou nebo případně jejími prováděcími předpisy.
5 Cílem směrnice 68/360/EHS, jak je uvedeno v odůvodnění v její preambuli, je přijmout, pokud jde o zrušení dosud existujících omezení pohybu a pobytu uvnitř Společenství, opatření v souladu s právy a výsadami, které státním příslušníkům členských států přiznává nařízení Rady č. 1612/68/EHS ze dne 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství (Úř. věst. L 257, s. 2). Za tímto účelem stanoví směrnice podmínky, za kterých státní příslušníci členských států vykonávají právo opustit území svého členského státu původu s cílem získat zaměstnání na území jiného členského státu, stejně jako právo vstoupit na území dotyčného státu a pobývat tam.
6 Podle ustanovení čl. 3 odst. 1 směrnice členské státy na své území přijímají osoby, na něž se vztahuje nařízení č. 1612/68/EHS, na základě pouhého předložení platného průkazu totožnosti nebo cestovního pasu. Odstavec 2 k tomu dodává, že od dotyčných pracovníků nelze vyžadovat vstupní vízum ani rovnocenný doklad.
7 Během řízení před Soudním dvorem britská vláda tvrdila, že výraz „vstupní vízum“ odkazuje výhradně na povolení ke vstupu vydané před příjezdem cestujícího na hranici, ve formě poznámky v jeho cestovním pase nebo samostatného dokladu. Oproti tomu razítko otisknuté do cestovního pasu v době příjezdu, udělující povolení ke vstupu na území, nelze považovat za vstupní vízum nebo rovnocenný doklad.
8 Toto tvrzení je neudržitelné. Pro účely používání směrnice, jejímž cílem je zrušit omezení pohybu pracovníků ze Společenství uvnitř celého Společenství, nemá okamžik, kdy je vydáno povolení ke vstupu na území členského státu a uvedeno do cestovního pasu nebo jiného dokladu, žádný význam. Právo pracovníků ze Společenství vstupovat na území členského státu, jež je uděleno právem Společenství, nemůže být podmiňováno vydáním povolení za tímto účelem ze strany správních orgánů tohoto členského státu.
9 Je pravda, že právo vstupu dotyčných pracovníků není neomezené. Avšak jedinou výhradou, kterou stanoví článek 48 Smlouvy, pokud jde o volný pohyb na území členských států, je výhrada omezení odůvodněných veřejným pořádkem, veřejnou bezpečností a veřejným zdravím. Tato výhrada musí být chápána nikoli jako podmínka předcházející nabytí práva na vstup a pobyt, ale jako poskytnutí možnosti uložit v individuálních a řádně zdůvodněných případech omezení výkonu práva přímo odvozeného ze Smlouvy. Neospravedlňuje tudíž správní opatření obecně vyžadující na hranici jiné formality, než pouhé předložení platného průkazu totožnosti nebo cestovního pasu.
10 Na první otázku je tedy třeba odpovědět tak, že čl. 3 odst. 2 směrnice 68/360/EHS, který členským státům zakazuje vyžadovat od pracovníků ze zemí Společenství pohybujících se uvnitř Společenství vstupní víza nebo rovnocenný doklad, musí být vykládán v tom smyslu, že pojmy „vstupní vízum nebo rovnocenný doklad“ se vztahují na jakoukoli formalitu, jejímž cílem je povolení vstupu na území členského státu, a která je spojena s kontrolou cestovních pasů nebo průkazů totožnosti na hranici, bez ohledu na místo, dobu vydání a formu tohoto povolení.
11 Druhou otázkou se vnitrostátní soud dotazuje, zda je vydání prvního povolení k pobytu na omezenou dobu šesti měsíců ze strany členského státu při vstupu státního příslušníka Společenství na jeho území slučitelné s články 7 a 48 Smlouvy a se směrnicemi 64/221/EHS a 68/360/EHS.
12 Článek 4 směrnice 68/360/EHS stanoví, že členské státy přiznávají právo pobytu na svém území osobám uvedeným ve směrnici, a dodává, že toto právo se „osvědčuje“ vydáním zvláštního dokladu o povolení k pobytu. Toto ustanovení se musí vykládat v souvislosti s odůvodněním směrnice, podle něhož musí právní úprava pobytu v mezích možností přiblížit postavení pracovníků z ostatních členských států postavení vlastních státních příslušníků.
13 Soudní dvůr již ve svém rozsudku ze dne 14. července 1977 ve věci 8/77 (Sagulo, Brenca a Bakhouche, Receuil s. 1495) uvedl, že vydání zvláštního dokladu o povolení k pobytu, stanoveného ve výše uvedeném článku 4 má pouze deklaratorní účinek a pro cizí státní příslušníky, kteří odvozují svá práva z článku 48 Smlouvy nebo z obdobných ustanovení této smlouvy, nemůže být stavěno naroveň povolení k pobytu předpokládajícímu správní uvážení vnitrostátních orgánů, jak je obecně stanoveno pro cizí státní příslušníky. Soudní dvůr z toho vyvodil, že členský stát tudíž nesmí vyžadovat na osobě chráněné ustanoveními práva Společenství držení povolení k pobytu namísto dokladu stanoveného článkem 4 směrnice 68/360/EHS.
14 Z toho vyplývá, že odpověď na druhou otázku již Soudní dvůr podal ve výše uvedeném rozsudku.
15 Třetí otázka zní, zda státní příslušník Společenství, který zůstal na území členského státu po vypršení lhůty stanovené v povolení k pobytu, může být v tomto státě potrestán sankcemi zahrnujícími odnětí svobody nebo návrh na vyhoštění.
16 Ve výše uvedeném rozsudku ze dne 14. července 1977 Soudní dvůr již určil, že použití trestních sankcí nebo jiných donucovacích opatření je vyloučeno, pokud osoba chráněná ustanoveními práva Společenství nedodrží vnitrostátní předpisy, které od ní namísto dokladu stanoveného směrnicí 68/360/EHS vyžadují povolení k pobytu, jelikož vnitrostátní orgány nemají právo trestat nedodržení pravidla neslučitelného s právem Společenství.
17 Nicméně vzhledem k okolnostem projednávané věci, které uvedl vnitrostátní soud, a v souvislosti s právě podanou odpovědí na druhou otázku, může být třetí otázka chápána rovněž tak, že otvírá problém, zda může být opomenutí státního příslušníka Společenství, na něhož se vztahuje režim volného pohybu pracovníků, opatřit si zvláštní doklad o povolení k pobytu stanovený článkem 4 směrnice 68/360/EHS, trestáno sankcemi zahrnujícími trest odnětí svobody nebo návrh na vyhoštění.
18 Mezi sankcemi spojenými s nedodržením formalit vyžadovaných pro určení práva pobytu pracovníka chráněného právem Společenství je vyhoštění zcela jistě neslučitelné s ustanoveními Smlouvy, jelikož takové opatření představuje negaci samotného práva přiznaného a zaručeného Smlouvou, jak již Soudní dvůr potvrdil v jiných případech.
19 Pokud jde o jiné sankce, jako je pokuta nebo odnětí svobody, pokud mohou vnitrostátní orgány ukládat za nedodržování ustanovení týkajících se povolení k pobytu sankce srovnatelné se sankcemi ukládanými vlastním státním příslušníkům za méně závažné porušení předpisů, není odůvodněné ukládat sankci tak nepřiměřenou závažnosti porušení, že by se stala překážkou volného pohybu pracovníků. To by byl zejména případ použití trestu odnětí svobody.
20 Z toho vyplývá, že opomenutí státního příslušníka Společenství, na něhož se vztahuje režim volného pohybu pracovníků, opatřit si zvláštní doklad o povolení k pobytu stanovený článkem 4 směrnice 68/360/EHS, nelze trestat návrhem na vyhoštění ani sankcemi sahajícími až k trestu odnětí svobody.
Náklady řízení:
21 Výdaje vzniklé vládě Spojeného království a Komisi Evropských společenství, které předložily Soudnímu dvoru vyjádření, se nenahrazují. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před vnitrostátním soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud.
SOUDNÍ DVŮR (první komora)
o otázkách, které mu usnesením ze dne 5. září 1979 předložil Pontypridd Magistrates' Court v Mid Glamorgan, Wales, rozhodl takto:
1) Ustanovení čl. 3 odst. 2 směrnice Rady 68/360/EHS ze dne 15. října 1968, zakazující členským státům vyžadovat od pracovníků ze zemí Společenství pohybujících se uvnitř Společenství vstupní víza nebo rovnocenný doklad, musí být vykládáno v tom smyslu, že pojmy „vstupní vízum nebo rovnocenný doklad“ se vztahují na jakoukoli formalitu, jejímž cílem je povolení vstupu na území členského státu, a která je spojena s kontrolou cestovních pasů nebo průkazů totožnosti na hranici, bez ohledu na místo, dobu vydání a formu tohoto povolení.
2) a) Vydání zvláštního dokladu o povolení k pobytu, stanoveného článkem 4 směrnice Rady 68/360/EHS ze dne 15. října 1968 má pouze deklaratorní účinek a pro cizí státní příslušníky, kteří odvozují svá práva z článku 48 Smlouvy nebo z obdobných ustanovení této smlouvy, nemůže být stavěno naroveň povolení k pobytu předpokládajícímu správní uvážení vnitrostátních orgánů, jak je stanoveno pro cizí státní příslušníky obecně.