Odkaz:
Rozsudek Soudního dvora ze dne 10. července 1990, Komise Evropských společenství proti Spolkové republice Německo, věc C-217/88, Recueil 1990, s. I-02879
Klíčová slova:
Zemědělství. Společná organizace trhu s vínem. Vnitrostátní donucovací opatření.
Předmět:
Určení, že Spolková republika Německo tím, že trvala na svém odmítnutí provést opatření povinné destilace stolního vína uplatněním vnitrostátních donucovacích opatření v případě odporu dotčených subjektů, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 5 Smlouvy o EHS, jakož i z čl. 79 odst. 1 nařízení Rady (EHS) č. 822/87 ze dne 16. března 1987 o společné organizaci trhu s vínem (Úř. věst. L 84, s. 1).
Skutkové okolnosti:
ZPRÁVA K JEDNÁNÍ PŘEDLOŽENÁ VE VĚCI C-217/88** Jednací jazyk: němčina
I – Skutkový stav a řízení
1. Právní rámec
a) Právo Společenství
Článek 41 nařízení Rady (EHS) č. 337/79 ze dne 5. února 1979 o společné organizaci trhu s vínem (Úř. věst L 54, s. 1), ve znění pozdějších předpisů, zejména nařízení Rady (EHS) č. 2144/82 ze dne 27. července 1982 (Úř. věst. L 227, s. 1) a nařízení Rady (EHS) č. 1208/84 ze dne 27. dubna 1984 (Úř. věst. L 115, s. 77) (dále jen „nařízení č. 337/79“) [nyní článek 39 nařízení Rady (EHS) č. 822/87 ze dne 16. března 1987 o společné organizaci trhu s vínem, Úř. věst. L 84, s. 1 Nařízení č. 822/87 kodifikuje všechny změny nařízení č. 337/79 ke dni 16. března 1987.], opravňuje Komisi k tomu, aby nařídila povinnou destilaci stolního vína. Cílem tohoto opatření je stáhnout z trhu v hospodářských rocích s obzvláště velkými přebytky taková množství stolního vína, která jsou nezbytná k zajištění rovnováhy na trhu na konci dotyčného roku s ohledem na předběžný odhad pro tento hospodářský rok, a zabránit tak poklesu cen stolního vína. Podmínky, za kterých musí být rozhodnuto o povinné destilaci stolního vína, jsou stanoveny v čl. 41 odst. 1 prvním pododstavci nařízení č. 337/79. Článek 41 odst. 1 druhý pododstavec upřesňuje, že „o povinné destilaci bude rozhodnuto pouze tehdy, nepovede-li k nepřiměřené administrativní zátěži vzhledem k (celkovému) množství vína určeného k destilaci“. Krom toho umožňuje čl. 41 odst. 7 nařízení č. 337/79 (čl. 39 odst. 9 nařízení č. 822/87) za účelem snížení administrativní zátěže osvobodit některé malé producenty od povinnosti dodat stolní víno k destilaci. Článek 6 odst. 1 nařízení č. 337/79 (čl. 47 odst. 1 nařízení č. 822/87) zavádí sankci vůči producentům, kteří nesplní povinnost dodat stolní víno k destilaci. Vylučuje takové producenty z výhod různých intervenčních opatření stanovených uvedeným nařízením, jako je například podpora soukromého skladování, preventivní destilace a podpora destilace. Mimoto čl. 64 odst. 1 nařízení č. 337/79 (čl. 79 odst. 1 nařízení č. 822/87) členským státům ukládá povinnost přijmout „všechna opatření nezbytná k zajištění dodržování předpisů Společenství v odvětví vína“. Krom toho odstavec 2 téhož článku stanoví, že Rada „přijme opatření nezbytná k jednotnému uplatňování předpisů Společenství v odvětví vína, zejména pokud jde o kontrolu“. Způsoby výpočtu celkového množství stolního vína k destilaci, kritéria pro rozdělení tohoto množství mezi jednotlivé produkční regiony i mezi různé producenty usazené v každém regionu a kategorie producentů osvobozených od povinné destilace byly pro hospodářský rok 1984/1985 stanoveny nařízením Komise (EHS) č. 147/85 ze dne 18. ledna 1985, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro destilaci podle článku 41 nařízení (EHS) č. 147/85 pro hospodářský rok 1984/85 (Úř. věst. L 16, s. 25) ve znění pozdějších předpisů, zejména nařízení Komise (EHS) č. 953/85 ze dne 10. dubna 1985 (Úř. věst. L 102, s. 19) a nařízení Komise (EHS) č. 2024/85 ze dne 22. července 1985 (Úř. věst. L 191, s. 39) (dále jen „nařízení č. 147/85“). Celkové množství stolního vína, které mělo být dodáno k povinné destilaci, jakož i množství za každý produkční region a za producenty usazené v těchto regionech bylo stanoveno nařízením Komise (EHS) č. 148/85 ze dne 18. ledna 1985 o zavedení destilace podle článku 41 nařízení č. 337/79 pro hospodářský rok 1984/1985 (Úř. věst. L 16, s. 32). Producenti mající povinnost dodat stolní víno k destilaci mohou tuto povinnost splnit tím způsobem, že dodají stolní víno vlastní produkce a/nebo stolní víno získané od jiných producentů, kteří je sami vyrobili (čl. 10 odst. 1 nařízení č. 147/85). Podle podmínek uvedeného ustanovení mohou producenti destilaci provést též ve vlastním zařízení nebo ji nechat provést některou ze schválených palíren na základě smlouvy o dílo. b) Vnitrostátní právo Podle čl. 80 odst. 1 první věty německého správního řádu (Verwaltungsgerichtsordnung, dále jen „VwGo“) ze dne 21. ledna 1960 (BGB1. I, s. 17, naposledy pozměněného třetím zákonem o změně VwGo ze dne 20. prosince 1982, BGB1. I, s. 1834) mají námitky podané adresáty veřejné správy proti správním aktům přijatým německými orgány odkladný účinek. Článek 80 odst. 2 VwGo však umožňuje odkladný účinek námitek zrušit nebo vyloučit. Orgány mohou nařídit okamžitý výkon dotyčného správního aktu, jestliže je to ve veřejném zájmu. Okamžitý výkon lze rovněž nařídit, stanoví-li tak spolkový zákon. S cílem zajistit výkon správních aktů, jejichž okamžitý výkon byl nařízen, stanoví německý zákon o výkonu správních aktů (VwVG) ze dne 27. dubna 1953 (BGB1. I, s. 157) ve svém druhém oddíle (články 6 až 18) tyto prostředky donucení: i) náhradní výkon: tento prostředek donucení lze použít tehdy, může-li být dotyčný akt proveden třetí osobou. Orgány mohou v takovém případě pověřit výkonem aktu třetí osobu na náklady osoby, jíž je akt určen; ii) vyměření správní pokuty; iii) přímé donucení. Adresáti veřejné správy však mohou podat proti rozhodnutím nařizujícím okamžitý výkon správních aktů odvolání. Německé správní soudy projednávající taková odvolání mohou výkon aktu opětovně odložit (čl. 80 odst. 5 VwGo).
2. Skutečnosti předcházející sporu
Z důvodu obzvláště vysoké úrovně přebytkových zásob na počátku hospodářského roku 1984/1985 nařídila Komise dne 18. ledna 1985 povinnou destilaci 12 000 000 hl stolního vína (čl. 1 odst. 2 nařízení č. 148/85). Část tohoto množství byla přidělena Spolkové republice Německo. Množství stolního vína, které měli producenti usazení v Německu dodat k destilaci, činilo 68 322 hl, tj. 0,57 % z celkového množství, určeného k povinné destilaci. Rok 1984/1985 byl prvním rokem, ve kterém byla německým producentům uložena povinnost dodat stolní víno k destilaci. Opatření povinné destilace, o nichž bylo rozhodnuto pro roky 1985/1986, 1986/1987 a 1987/1988, se na ně nevztahovala. Dnem vstupu nařízení č. 148/85 v platnost rozeslaly příslušné německé orgány 614 oznámení týkajících se celkového množství 68 322 hl, v nichž dotyčným producentům sdělily, jaké množství mají destilovat, a nařídily jim provést destilaci. Proti 506 oznámením o povinné destilaci týkajícím se celkového množství 59 182 hl, tj. 86,6 % množství stolního vína k destilaci přiděleného Spolkové republice Německo, byly podány námitky. Osoby, které podaly námitku, zejména uplatňovaly, že kritéria stanovená nařízeními č. 337/79 a 147/85 pro účely rozdělení množství k destilaci mezi producenty, vedou k diskriminaci. Spolková republika Německo má sice za to, že dotyčná nařízení v zásadě nevedou k neodůvodněné diskriminaci mezi producenty, ale zdůrazňuje, že nebyla schopna čelit argumentům osob, které podaly námitku, podle nichž v roce 1984/1985 došlo v praxi k diskriminaci. Spolková republika Německo nenařídila okamžitý výkon oznámení o povinné destilaci a neprovedla donucovací opatření stanovená v článcích 6 až 18 VwVG. Důsledkem uvedené situace bylo, že ze 68 322 hl stolního vína, které měly být destilovány v Německu, bylo skutečně destilováno pouze 9 140 hl. Žádná z osob, které podaly námitku proti oznámení o povinné destilaci, destilaci neprovedla. Velká část z nich ostatně ještě před obdržením oznámení o povinné destilaci nebo před podáním námitky prodala své víno na německém trhu, kde byla prodejní cena výrazně vyšší než cena nabízená v rámci povinné destilace.
3. Fáze předcházející soudnímu řízení
Dne 17. února 1987 zaslala Komise německým orgánům výzvu dopisem na základě článku 169 Smlouvy o EHS. Komise v uvedeném dopise Spolkové republice Německo vytýkala, že tím, že nepřijala všechna opatření nezbytná k zajištění dodržování předpisů Společenství týkajících se povinné destilace, porušila čl. 64 odst. 1 nařízení č. 337/79 a čl. 5 Smlouvy o EHS. Zejména zdůraznila, že vyloučení z výhod intervenčních opatření stanovených v čl. 6 odst. 1 nařízení č. 337/79 neosvobozuje členské státy od povinnosti uplatnit v případě potřeby dodatečná vnitrostátní prováděcí opatření za účelem dosažení cílů povinné destilace. Dále zdůraznila, že odkladný účinek doprovázející námitky podle čl. 80 odst. 1 VwGO nemohl Spolkovou republiku Německo osvobodit od provedení naléhavého opatření Společenství, které bylo nezbytné v zájmu řádného fungování společné organizace trhu s vínem. Komise v této souvislosti měla za to, že nařízení okamžitého výkonu oznámení o povinné destilaci, v případě potřeby donucením, představuje jeden z prostředků, jak dosáhnout cílů povinné destilace. Spolková republika Německo odpověděla dne 10. dubna 1987. Vysvětlila obtíže, které vyvolalo první použití opatření povinné destilace v Německu. Z právního hlediska měla Spolková republika Německo za to, že čl. 6 odst. 1 nařízení č. 337/79 obsahuje vyčerpávající režim sankcí a že použití vnitrostátních donucovacích opatření by bránilo jednotnému uplatňování práva Společenství a vedlo by k diskriminaci mezi producenty z různých členských států. Mimoto se domnívala, že případné rozhodnutí nařizující okamžitý výkon oznámení o povinné destilaci by se jen s malou pravděpodobností vyhnulo přezkumu německými soudy a bylo by bezúčelné. Komise argumenty předložené Spolkovou republikou Německo nepřijala. Dne 18. ledna 1988 vydala odůvodněné stanovisko, jímž poskytla Spolkové republice Německo dvouměsíční lhůtu ke změně jejího stanoviska. Spolková republika Německo reagovala na odůvodněné stanovisko ústní nótou ze dne 15. a 18. března 1988. Trvala na svém stanovisku a zdůraznila, že zaujme stejný postoj i v budoucích případech. Komise za uvedených okolností předložila věc Soudnímu dvoru podle čl. 169 druhého pododstavce Smlouvy. 4. Řízení Žaloba Komise byla zapsána kanceláří Soudního dvora dne 2. srpna 1988. Na základě zprávy soudce zpravodaje a po vyslechnutí generálního advokáta rozhodl Soudní dvůr zahájit ústní část řízení bez dokazování. II – Návrhová žádání účastníků Komise jakožto žalobkyně navrhuje, aby Soudní dvůr: 1) určil, že Spolková republika Německo tím, že trvala na svém odmítnutí provést opatření povinné destilace přijatá podle společné organizace trhu s vínem podle potřeby uplatněním vnitrostátních donucovacích opatření v případě odporu dotčených subjektů, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 5 Smlouvy o EHS a čl. 79 odst. 1 nařízení Rady č. 822/87; 2) uložil Spolkové republice Německo náhradu nákladů řízení. Spolková republika Německo jakožto žalovaná navrhuje, aby Soudní dvůr: 1) zamítl žalobu podanou Komisí; 2) uložil Komisi náhradu nákladů řízení. III – Žalobní důvody a argumenty účastníků řízení 1. K přípustnosti Komise zdůrazňuje, že žaloba se týká jednak jednání Spolkové republiky Německo v minulosti – totiž jejího odmítnutí nařídit okamžitý výkon oznámení o povinné destilaci vydaných v roce 1985 a v případě potřeby jej obhajovat před německými soudy –, jednak úmyslu vyjádřeného Spolkovou republikou Německo jednat shodným způsobem v budoucnu. Ačkoliv cíl sledovaný nařízením č. 148/85 – totiž odlehčit trhu Společenství se stolním vínem v situaci, v níž se nacházel na počátku roku 1985, povinnou destilací určitých množství stolního vína – je v současnosti neuskutečnitelný, Komise má za to, že má právní zájem na podání žaloby. Uvádí, že němečtí producenti nejsou v zásadě vyloučeni z budoucích povinných destilací a že tudíž existuje skutečné nebezpečí, že Spolková republika Německo bude v budoucnu za stejných nebo srovnatelných podmínek, které existovaly během hospodářského roku 1984/1985, jednat shodným způsobem jako v roce 1985. Podle Komise, která v tomto bodě odkazuje na rozsudek Soudního dvora ze dne 9. července 1970, Komise/Francie (věc 26/69, Recueil, s. 565), je za uvedených okolností právní zájem na podání žaloby nesporný. Spolková republika Německo má za to, že žaloba je přípustná pouze tehdy, pokud se týká jejího jednání v minulosti, totiž otázky, zda byly německé orgány povinny použít vnitrostátní donucovací opatření za konkrétních podmínek povinné destilace nařízené pro hospodářský rok 1984/1985. 2. K věci samé Komise nejprve zdůrazňuje, že čl. 79 odst. 1 nařízení č. 822/87 i čl. 5 první pododstavec Smlouvy o EHS ukládají členským státům povinnost přijmout všechna opatření nezbytná k zajištění dodržování předpisů Společenství v oblasti povinné destilace. Podle ní zavazují obě tato ustanovení členské státy k tomu, aby kromě sankce stanovené v čl. 47 odst. 1 nařízení č. 822/87 uplatnily vnitrostátní donucovací opatření vůči producentům, kteří podléhají povinné destilaci, avšak odmítají ji provést. Vyplývá to zaprvé ze vztahu mezi čl. 79 odst. 1 a čl. 47 odst. 1 nařízení č. 822/87 a zadruhé z omezeného účinku sankce stanovené v čl. 47 odst. 1. Pokud jde o vztah mezi čl. 79 odst. 1 a čl. 47 odst. 1, Komise zdůrazňuje, že prvně zmíněné ustanovení je obecným ustanovením uvedeným v kapitole VI nařízení a jako takové upravuje všechna práva a povinnosti vyplývající z tohoto nařízení. Naproti tomu čl. 47 odst. 1 stanoví zvláštní sankci pro případ nesplnění určitého počtu stanovených povinností, k nimž náleží povinná destilace. Článek 79 však nestanoví žádnou odchylku pro situace, které podléhají zvláštní sankci. Článek 47 krom toho neuvádí, že sankce, kterou stanoví, je jediná sankce použitelná v případě nesplnění povinností, jichž se týká. Podle názoru Komise tedy mezi čl. 47 odst. 1 a čl. 79 odst. 1 neexistuje vztah jako mezi ustanovením zvláštním a ustanovením obecným. Pokud jde o účinek sankce stanovené v čl. 47 odst. 1, Komise uplatňuje, že uvedené ustanovení se dotýká producentů pouze tehdy, chtějí-li v následujícím roce požívat výhod „pozitivních“ intervenčních opatření stanovených nařízením č. 822/87. Uvedená sankce by tudíž mohla zůstat bez účinku. Podle Komise je tomu právě tak v případě německých producentů stolního vína z důvodu vlastností produkce a trhu se stolním vínem v Německu. Zásada jednotného uplatňování práva Společenství odůvodňuje povinnost členských států uplatnit za uvedených podmínek dodatečná vnitrostátní donucovací opatření. Zásada jednotného uplatňování práva Společenství podle Komise vylučuje možnost zohlednění námitek proti donucovacím opatřením vycházejících z německého práva. Podle názoru Komise měly německé orgány povinnost nařídit okamžitý výkon oznámení o povinné destilaci, podle potřeby obhajovat takové rozhodnutí před soudy a v případě neúspěchu změnit své právní předpisy. V souvislosti s tímto bodem odkazuje na rozsudky Soudního dvora ze dne 17. prosince 1970, Internationale Handelsgesselschaft (věc 11/70, Recueil, s. 1125), ze dne 13. prosince 1979, Hauer (věc 44/79, Recueil, s. 3727), a ze dne 7. února 1973, Komise/Itálie (věc 39/72, Recueil, s. 101). Zásada jednotného uplatňování práva Společenství vylučuje rovněž možnost zohlednění výdajů, které by vznikly v důsledku rozhodnutí nařizujícího okamžitý výkon a použití donucovacích opatření, jakož i možnost zohlednění skutečnosti, že množství stolního vína určeného k destilaci neposlušnými producenty má pouze druhořadý dopad na úroveň cen ve Společenství. Krom toho má Komise za to, že použití vnitrostátních donucovacích opatření nejenže nevede k diskriminaci producentů z různých členských států, nýbrž naopak přispívá k zajištění rovného zacházení se všemi hospodářskými subjekty podléhajícími povinné destilaci. Nadto závisí použití těchto opatření pouze na postoji samotných producentů a tudíž je nelze považovat za diskriminační. Krom toho je použití takových opatření za současného stavu práva Společenství, které doposud neharmonizovalo podmínky nuceného výkonu pravidel Společenství, nutností. Konečně, poté co Komise uvedla, že ustanovení nařízení č. 337/79 a 147/85 vycházející ze zásady proporcionality nejsou v projednávané věci použitelná, zdůrazňuje, že použití vnitrostátních donucovacích opatření představovalo postup přiměřený cíli povinné destilace. Podle ní se jednalo o jediný možný způsob, jak dosáhnout tohoto cíle. Nadto by výdaje, které by bývaly mohly vzniknout v důsledku použití uvedených opatření, mohly být podle Komise omezeny podstoupením rizika několika zkoušek sporu, jejichž výsledek by byl akceptován ostatními producenty. Spolková republika Německo se domnívá, že členské státy jsou povinny uplatnit sankce nebo vnitrostátní donucovací opatření, aby zajistily dodržování předpisu Společenství, pouze tehdy, jsou-li splněny dvě podmínky. Zaprvé taková povinnost vzniká pouze tehdy, nestanoví-li sankci sama dotčená právní úprava Společenství. V souvislosti s tímto bodem odkazuje Spolková republika Německo na rozsudky Soudního dvora ze dne 18. února 1970, Bollmann (věc 40/69, Recueil, s. 69), a ze dne 2. února 1977, Amsterdam Bulb (věc 50/76, Recueil, s. 137). Zadruhé je nezbytné, aby možnost použití vnitrostátních donucovacích opatření byla výslovně stanovena předpisem Společenství přijatým za tímto účelem. V tomto ohledu se opírá o zásadu právní jistoty (předvídatelnost sankcí) a o rozsudek Soudního dvora ze dne 25. září 1984, Könecke (věc 117/83, Recueil, s. 3291). Podle Spolkové republiky Německo nebyla v projednávané věci splněna ani jedna z uvedených podmínek. Zdůrazňuje, že čl. 47 odst. 1 nařízení č. 822/87 stanoví zvláštní sankci pro případ neprovedení opatření povinné destilace, která odpovídá obvyklým sankcím v zemědělském právu Společenství (odnětí podpory). Krom toho se domnívá, že čl. 79 odst. 1 nařízení č. 822/87 nepředstavuje dostatečný základ, který by členským státům umožňoval použití vnitrostátních donucovacích opatření. Spolková republika Německo má za to, že splnila povinnosti vyplývající pro ni z článku 5 Smlouvy o EHS a z čl. 79 odst. 1 nařízení č. 822/87, když přijala opatření nezbytná k provedení povinné destilace (rozeslání oznámení o povinné destilaci) a když použila sankci stanovenou v čl. 47 odst. 1 nařízení č. 822/87. Spolková republika Německo se krom toho domnívá, že pokud by se sankce stanovená v čl. 47 odst. 1 nařízení č. 822/87 měla ukázat jako nedostatečná, bylo by věcí Rady přijmout dodatečná opatření v souladu s čl. 79 odst. 2 nařízení č. 822/87 za účelem zajištění jednotného uplatňování ustanovení nařízení. Zásada jednotného uplatňování práva Společenství vylučuje, aby členské státy uplatňovaly vnitrostátní donucovací opatření. Spolková republika Německo má krom toho za to, že rozhodnutí nařizující okamžitý výkon oznámení o povinné destilaci by představovalo nepřiměřené opatření vzhledem k cíli povinné destilace. V tomto ohledu zdůrazňuje, že dodržování zásady proporcionality v souvislosti s povinnou destilací je výslovně uvedeno v několika ustanoveních nařízení č. 337/79. Podle Spolkové republiky Německo by však rozhodnutí nařizující okamžitý výkon oznámení o povinné destilaci vedlo ke vzniku nepřiměřených personálních a materiálních výdajů vzhledem k množství vína určeného k destilaci (nutnost oznámit takové rozhodnutí každému z neposlušných producentů, riziko, že by takové rozhodnutí muselo být obhajováno před správními soudy v 506 oddělených řízeních, riziko, že by musely být uhrazeny výdaje za podání žaloby spojené s těmito řízeními). Mimoto nemohlo množství vína určeného k destilaci podle Spolkové republiky Německo citelně ovlivnit úroveň cen stolního vína ve Společenství, a to tím spíše, že platné ceny na německém trhu byly relativně vysoké. Krom toho je podle názoru Spolkové republiky Německo, která v souvislosti s tímto bodem odkazuje na stanovisko německých autorů a na rozhodnutí Bundesverfassungsgericht (svazek 65, s. 70), se možnost, že opatření nařizující okamžitý výkon odolá přezkumu správními soudy, nejevila jako převažující. Má rovněž za to, že takové opatření by bylo bezpředmětné, neboť většina dotčených producentů již své víno prodala, dále že omezená množství stolního vína dostupná u ostatních německých producentů znemožnila náhradní výkon a že nákup stolního vína v zahraničí by byl pro malé producenty, kteří obvykle neudržují žádné zahraničí obchodní styky, jen obtížně myslitelný.
Odůvodnění: 1 Návrhem došlým kanceláři Soudního dvora dne 2. srpna 1988 podala Komise Evropských společenství na základě článku 169 Smlouvy o EHS žalobu směřující k tomu, aby bylo určeno, že Spolková republika Německo tím, že trvala na svém odmítnutí provést opatření povinné destilace stolního vína uplatněním vnitrostátních donucovacích opatření v případě odporu dotčených subjektů, nesplnila své povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 5 Smlouvy o EHS a z čl. 79 odst. 1 nařízení Rady (EHS) č. 822/87 ze dne 16. března 1987 o společné organizaci trhu s vínem (Úř. věst. L 84, s. 1). 2 Podle článku 41 nařízení Rady (EHS) č. 337/79 ze dne 5. února 1979 o společné organizaci trhu s vínem (Úř. věst L 54, s. 1), ve znění pozdějších předpisů, zejména nařízení Rady (EHS) č. 2144/82 ze dne 27. července 1982 (Úř. věst. L 227, s. 1) a nařízení Rady (EHS) č. 1208/84 ze dne 27. dubna 1984 (Úř. věst. L 115, s. 77) (dále jen „nařízení č. 337/79) se rozhodne o povinné destilaci stolního vína, „jestliže z údajů předběžného odhadu pro hospodářský rok vyplývá, že dostupná množství stolního vína zjištěná na počátku roku přesahují o více než pět měsíců obvyklé využití za dotyčný rok“. Podle čl. 6 odst. 1 nařízení č. 337/79 musí producenti podléhající povinnosti dodat stolní víno k destilaci splnit tuto povinnost, aby mohli požívat výhod různých intervenčních opatření stanovených v kapitole I nařízení č. 337/79. Krom toho čl. 64 odst. 1 první věta nařízení č. 337/79 stanoví, že „členské státy přijmou všechna opatření nezbytná k zajištění dodržování předpisů Společenství v odvětví vína“. Uvedené ustanovení je převzato ve výše uvedeném čl. 79 odst. 1 první větě nařízení č. 822/87, které mimo jiné kodifikuje všechny změny nařízení č. 337/79 provedené ke dni 16. března 1987. 3 Komise nařízením (EHS) č. 148/85 ze dne 18. ledna 1985 o zavedení destilace podle článku 41 nařízení č. 337/79 pro hospodářský rok 1984/1985 (Úř. věst. L 16, s. 32) nařídila destilaci 12 000 000 hl stolního vína, z nichž 68 322 hl měly být destilovány producenty usazenými ve Spolkové republice Německo. 4 Po vstupu nařízení č. 148/85 v platnost rozeslaly německé orgány 614 oznámení o povinné destilaci, jejichž prostřednictvím dotčeným producentům sdělily množství stolního vína určeného k destilaci. Proti 506 oznámením byly podány námitky s odůvodněním, že předpisy Společenství týkající se povinné destilace vedou k diskriminaci mezi producenty. 5 Námitka podaná proti správnímu aktu má podle německého práva v zásadě odkladný účinek. Správní orgány však mohou za určitých podmínek nařídit okamžitý výkon aktu, proti němuž byla námitka podána. Mají pak možnost použít donucovací opatření, aby zajistily výkon dotyčného aktu. Adresáti veřejné správy mohou však proti rozhodnutí nařizujícímu okamžitý výkon správního aktu podat žalobu k soudům. Soudy mohou v takovém případě výkon aktu opětovně odložit. 6 Německé orgány rozhodly, že nenařídí okamžitý výkon 506 oznámení o povinné destilaci, proti nimž byly podány námitky. Uvedené rozhodnutí mělo za následek, že z 68 322 hl stolního vína, které mělo být destilováno producenty usazenými ve Spolkové republice Německo, bylo skutečně destilováno pouze 9 140 hl. 7 Pro podrobnější popis skutkových okolností věci v původním řízení, žalobních důvodů a argumentů účastníků řízení se odkazuje na zprávu k jednání. Tyto části soudního spisu jsou níže převzaty pouze v rozsahu nezbytném pro úvahy Soudního dvora. K přípustnosti 8 Předmětem žaloby Komise je jak rozhodnutí Spolkové republiky Německo nenařídit okamžitý výkon oznámení o povinné destilaci v hospodářském roce 1984/1985 a nepoužít donucovací opatření stanovená podle německého práva vůči producentům, kteří odmítli dodat stolní víno k povinné destilaci, tak i úmysl vyjádřený Spolkovou republikou Německo v její odpovědi na odůvodněné stanovisko zaujmout stejný postoj za předpokladu, že budou producenti usazení ve Spolkové republice Německo i v budoucnu podléhat povinnosti dodat stolní víno k destilaci. 9 Spolková republika Německo se domnívá, že žaloba je přípustná pouze tehdy, týká-li se jejího jednání v hospodářském roce 1984/1985. 10 Podle ustálené judikatury Soudního dvora (viz zejména rozsudek ze dne 14. července 1988, Komise v. Belgie, bod 10, 298/86, Recueil, s. 4343) může být žaloba podaná podle článku 169 Smlouvy o EHS založena pouze na odůvodnění a žalobních důvodech uvedených již v odůvodněném stanovisku. 11 Z odůvodněného stanoviska ze dne 18. ledna 1988 vyplývá, že jediné nesplnění povinnosti, které Komise vytýkala Spolkové republice Německo, spočívalo v postoji zaujatém Spolkovou republikou Německo v hospodářském roce 1984/1985. Předmětem žaloby tedy nemůže být otázka, zda Spolková republika Německo tím, že vyjádřila úmysl zaujmout v budoucnu v případě potřeby stejný postoj jako v hospodářském roce 1984/1985, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 5 Smlouvy o EHS a z čl. 79 odst. 1 první věty nařízení č. 822/87. 12 Žaloba je tudíž přípustná pouze tehdy, směřuje-li k tomu, aby bylo určeno, že Spolková republika Německo tím, že rozhodla, že nenařídí okamžitý výkon oznámení o povinné destilaci v hospodářském roce 1984/1985 a nepoužije donucovací opatření stanovená podle německého práva vůči producentům, kteří odmítli dodat stolní víno k povinné destilaci, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 5 Smlouvy o EHS a z čl. 64 odst. 1 nařízení č. 337/79. K věci samé 13 Spolková republika Německo zaprvé tvrdí, že členské státy nejsou podle práva Společenství povinny použít vnitrostátní donucovací opatření, aby zajistily provedení povinné destilace. 14 V tomto ohledu je třeba poukázat na to, že čl. 64 odst. 1 nařízení č. 337/79 členským státům výslovně neukládá povinnost použít vnitrostátní donucovací opatření, avšak taková povinnost jednoznačně vyplývá z povinnosti přijmout „všechna opatření nezbytná k zajištění dodržování předpisů Společenství v odvětví vína“, kterou členským státům ukládá uvedené ustanovení, ať již jsou taková opatření ve vnitrostátním právu stanovena, nebo mají být do něho teprve zavedena. 15 Zaprvé Spolková republika Německo namítá, že čl. 64 odst. 1 nařízení č. 337/79 nepředstavuje dostatečně jasný a přesný právní základ pro přijetí vnitrostátních donucovacích opatření. 16 Tento argument nelze přijmout. Tím, že čl. 64 odst. 1 nařízení č. 337/79 ukládá členským státům povinnost přijmout „všechna opatření nezbytná k zajištění dodržování předpisů Společenství v odvětví vína“, zároveň vyžaduje, aby tyto státy zavedly do svého vnitrostátního práva veškerá legislativní, regulatorní nebo individuální opatření nezbytná k účinnému provedení povinné destilace. 17 Spolková republika Německo rovněž namítá, že vzhledem k tomu, že čl. 6 odst. 1 nařízení č. 337/79 stanoví pro případ nesplnění povinnosti provést destilaci zvláštní sankci Společenství, donucovací opatření v rámci vnitrostátního práva již nejsou přípustná. 18 Také tento argument je třeba odmítnout. Podle čl. 6 odst. 1 nařízení totiž producenti podléhající povinnostem uvedeným v článku 39 a popřípadě povinnostem uvedeným v článcích 40 a 41, tj. opatřením povinné destilace stanoveným těmito články, mohou požívat výhod intervenčních opatření stanovených v kapitole I za předpokladu, že během stanoveného referenčního období splnili výše uvedené povinnosti. Uvedené ustanovení tak nepředstavuje sankci, nýbrž pouze uvádí podmínku, jíž podléhá poskytnutí výhod určitých intervenčních opatření stanovených v uvedené kapitole nařízení č. 337/79. 19 Krom toho, i kdyby čl. 6 odst. 1 nařízení č. 337/79 zaváděl zvláštní sankci, jak tvrdí Spolková republika Německo, nelze mít za to, že přijetím tohoto ustanovení zamýšlel zákonodárce Společenství vyloučit použití vnitrostátních donucovacích opatření za účelem zajištění provedení povinné destilace. 20 Argumenty, které v tomto ohledu uplatňuje Spolková republika Německo, musí být tudíž odmítnuty. 21 Zadruhé Spolková republika Německo tvrdí, že na základě čl. 64 odst. 2 nařízení č. 337/79, podle něhož „Rada na návrh Komise přijme kvalifikovanou většinou opatření nezbytná k zajištění jednotného uplatňování předpisů Společenství v odvětví vína, zejména pokud jde o kontrolu“, přijetí nezbytných opatření za účelem účinného zajištění provedení povinné destilace bylo věcí Rady, a nikoli členských států. 22 Tento argument nelze přijmout. Je totiž třeba především poukázat na to, že nic ve znění čl. 64 odst. 1 a 2 nenaznačuje, že přijetí opatření uvedených v čl. 64 odst. 2 Radou představuje předběžnou podmínku ke splnění povinnosti členskými státy, která pro ně vyplývá z čl. 64 odst. 1. 23 Krom toho sledují uvedená dvě ustanovení rozdílné cíle. Cílem čl. 64 odst. 1 totiž je sjednocení podmínek používání předpisů Společenství v odvětví vína. Článek 64 odst. 2 má naproti tomu zajistit bezprostřední dodržování těchto předpisů tím, že ukládá členským státům povinnost přijmout všechna opatření nezbytná k tomuto účelu. Tohoto cíle by nebylo možno dosáhnout a povinnost uložená členským státům by byla zbavena své podstaty, pokud by splnění uvedené povinnosti podléhalo předběžné podmínce dosažení cíle, který sleduje čl. 64 odst. 2. 24 Zatřetí Spolková republika Německo uplatňuje, že přísluší členským státům, aby určily, jaká jsou nejvhodnější opatření pro zajištění dodržování předpisů Společenství, a že rozhodnutí nařizující okamžitý výkon povinné destilace v projednávaném případě naráží v německém právu na závažné námitky. 25 Také tento argument je nutno odmítnout. Cíle, který sledují opatření povinné destilace, může být totiž dosaženo pouze tehdy, jsou-li tato opatření provedena v určité lhůtě, která byla v projednávaném případě stanovena článkem 10 nařízení Komise (EHS) č. 147/85 ze dne 18. ledna 1985, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro destilaci podle článku 41 nařízení č. 337/79 pro hospodářský rok 1984/1985 (Úř. věst. L 16, s. 25), ve znění nařízení Komise (EHS) č. 953/85 ze dne 10. dubna 1985 (Úř. věst. L 102, s. 19). Podle čl. 64 odst. 1 je tudíž věcí členských států dbát na to, aby dotyční producenti provedli destilaci ve stanovené lhůtě, a přijmout všechna opatření nezbytná k tomuto účelu. Jelikož producenti usazení ve Spolkové republice Německo dosáhli cestou opravného prostředku podle německého práva pozastavení výkonu oznámení o povinné destilaci, přísluší německým orgánům, aby toto pozastavení ukončily a nařídily okamžitý výkon oznámení o povinné destilaci. 26 Spolková republika Německo v tomto ohledu uplatňuje, že nebyly splněny podmínky stanovené německým právem pro přijetí takového rozhodnutí. I kdyby bylo toto tvrzení správné, nemůže odůvodnit nesplnění povinnosti Spolkovou republikou Německo, která pro ni vyplývá z práva Společenství. Jak totiž vyplývá z ustálené judikatury Soudního dvora, nemůže se členský stát dovolávat ustanovení, postupů nebo okolností existujících v jeho vnitrostátním právním řádu, aby jimi odůvodnil nesplnění povinností vyplývajících z práva Společenství (viz zejména rozsudek ze dne 21. února 1990, Komise/Belgie, C-74/89, Recueil, s. I-491). 27 Začtvrté Spolková republika Německo uplatňuje, že rozhodnutí nařizující okamžitý výkon oznámení o povinné destilaci by bylo bývalo v projednávaném případě nevhodné, jelikož by takové rozhodnutí bylo pravděpodobně předmětem žaloby před německými soudy, které by výkon výše zmíněného rozhodnutí pravděpodobně pozastavily vzhledem k existenci vážných pochybností o platnosti právních předpisů Společenství týkajících se povinné destilace. 28 Tyto argumenty nejsou relevantní. Zaprvé se totiž Spolková republika Německo nemůže dovolávat možného nebo pravděpodobného postoje německých soudů, aby jím zdůvodnila svou nečinnost. Zadruhé umožňovalo řízení o předběžné otázce podle článku 177 Smlouvy o EHS těmto soudům, v případě potřeby na návrh německých správních orgánů, které byly účastníky sporu, dotázat se Soudního dvora na platnost právních předpisů Společenství týkajících se povinné destilace. 29 Zapáté Spolková republika Německo tvrdí, že rozhodnutí nařizující okamžitý výkon oznámení o povinné destilaci by bývalo vedlo k nepřiměřeným výdajům vzhledem k množství vína určeného k destilaci a k účinku, který by destilace měla na úroveň cen. 30 Tento argument nelze přijmout. Z čl. 41 odst. 1 a 7 nařízení č. 337/79, jakož i z článku 4 nařízení č. 147/85 totiž vyplývá, že sám zákonodárce Společenství zamýšlel vyčerpávajícím způsobem určit podmínky, za nichž jsou producenti stolního vína osvobozeni od povinnosti provést destilaci, s cílem zamezit tomu, aby uplatňování opatření povinné destilace nevedlo k nepřiměřené administrativní zátěži vzhledem k očekávaným kvantitativním výsledkům. Je ovšem nesporné, že producenti usazení ve Spolkové republice Německo tyto podmínky v projednávaném případě nesplnili. 31 Zašesté Spolková republika Německo uplatňuje, že rozhodnutí nařizující okamžitý výkon oznámení o povinné destilaci by bývalo bylo bezpředmětné, neboť v době, kdy byla tato oznámení rozeslána, byla množství stolního vína dostupná u německých producentů omezená a nákup vína od producentů usazených v jiných členských státech by byl jen obtížně myslitelný. 32 Tento argument by bylo možné přijmout pouze tehdy, pokud by se prokázalo, že k datu stanovenému v čl. 7 odst. 1 nařízení č. 147/85 pro vydání oznámení o povinné destilaci bylo provedení opatření povinné destilace producenty usazenými ve Spolkové republice Německo v souladu s použitelnými předpisy Společenství absolutně nemožné. Ze znění čl. 10 odst. 2 a 4 nařízení č. 147/85 v tomto ohledu vyplývá, že povinnost dodat stolní víno k destilaci může být, s výhradou splnění určitých kontrolních formalit, splněna zejména producentem usazeným v jiném členském státě, než je stát producenta podléhajícího této povinnosti. Německá vláda sice uplatňovala, že provedení opatření povinné destilace podle tohoto postupu by vyvolalo praktické obtíže, ale nikterak neprokázala, že takové provedení bylo absolutně nemožné. 33 Je namístě dodat, že narazí-li členský stát při provádění nařízení Komise na nepředvídatelné obtíže, které mu absolutně znemožní splnit povinnosti uložené tímto nařízením, má tyto problémy předložit Komisi a navrhnout jí vhodné řešení. V takovém případě jsou Komise a členský stát povinny na základě vzájemných povinností loajální spolupráce, které jim ukládá zejména článek 5 Smlouvy, spolupracovat v dobré víře na tom, aby byly tyto obtíže překonány, a přitom plně dodržovat ustanovení Smlouvy. V projednávaném případě kromě skutečnosti, že dovolávané obtíže nebyly takové povahy, aby absolutně znemožňovaly provedení, nenavrhla Spolková republika Německo Komisi vhodné řešení vzniklých obtíží, nýbrž jednostranně se rozhodla upustit od dalšího provádění opatření povinné destilace. Takový postoj je v rozporu s výše uvedenou povinností spolupráce. 34 Je tudíž namístě konstatovat, že Spolková republika Německo svým rozhodnutím nenařídit okamžitý výkon oznámení o povinné destilaci v hospodářském roce 1984/1985 a nepoužít donucovací opatření stanovená podle německého práva vůči producentům, kteří odmítli dodat stolní víno k povinné destilaci, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 5 Smlouvy o EHS a čl. 6 odst. 1 nařízení č. 337/79.