Odkaz:
Rozsudek Soudního dvora ze dne 28. března 1985, Komise Evropských společenství v. Italská republika, Věc 272/83, Recueil 1985, s. 01057
Klíčová slova:
Seskupení zemědělských producentů
Předmět:
Určení, že Italská republika nesprávným prováděním nařízení Rady č. 1360/78 ze dne 19. června 1978 o seskupeních producentů a jejich sdruženích nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají ze Smlouvy o EHS.
Skutkové okolnosti:
(Část „Skutkové okolnosti“ není reprodukována)
Odůvodnění:
1 Návrhem došlým kanceláři Soudního dvora dne 14. prosince 1983 podala Komise Evropských společenství žalobu, kterou se na základě článku 169 Smlouvy o EHS domáhá určení, že Italská republika nesprávným prováděním nařízení Rady č. 1360/78 ze dne 19. června 1978 o seskupeních producentů a jejich sdruženích (Úř. věst. L 166, s. l) nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají ze Smlouvy o EHS.
2 Nařízení č. 1360/78 zavádí v některých regionech Společenství, včetně celého italského území, systém podpory zřizování seskupení zemědělských producentů, jehož cílem je povzbudit jak soustředění nabídky některých zemědělských produktů, tak i přizpůsobení jejich produkce požadavkům trhu. Podle článků 4, 7 a 10 uvedeného nařízení jsou příslušné členské státy povinny uznat ta seskupení producentů, která splňují podmínky uvedené v nařízení, prověřovat, zda jsou tyto podmínky nadále plněny, a konečně poskytovat uznaným seskupením pomoc s cílem podpořit jejich zřizování a usnadnit jejich administrativní činnost. Tato pomoc je financovatelná z orientační sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF).
3 Cílem italského zákona č. 674 ze dne 20. října 1978, který obsahuje ustanovení o seskupeních zemědělských producentů (GURI č. 311, s. 8011), je přizpůsobit italské právní předpisy výše zmíněné právní úpravě Společenství. S ohledem na ústavní pořádek Italské republiky, který přiznává devatenácti regionům a dvěma autonomním provinciím Trentino a Bolzano významné pravomoci ve věcech zemědělství, mají však tyto regiony a obě autonomní provincie podle čl. 2 prvního pododstavce zákona č. 674 povinnost přijmout nezbytná opatření, zejména pokud jde o pravidla a postupy pro uznávání seskupení producentů; tato opatření musí zohledňovat ustanovení nařízení č. 1360/78 a zákona č. 674. Čl. 2 druhý pododstavec zákona č. 674 stanoví, že za účelem zajištění jejich fungování a dodržování právních předpisů Společenství musí stanovy seskupení obsahovat kromě jiného některá více či méně podrobná pravidla uvedená v bodech 1 až 10 téhož pododstavce.
4 Komise vytýká Italské republice, že nesplnila své závazky:
5 Tyto tři různé žalobní důvody je třeba postupně přezkoumat.
7 K prvnímu bodu Komise připomíná, že podle čl. 2 druhého pododstavce italského zákona stanovy seskupení producentů „musí obsahovat“ kromě jiného toto ustanovení:
10 Je namístě poznamenat, že podle čl. 2 druhého pododstavce bodu 4) zákona č. 674 může být uznání seskupení zamítnuto, pokud dotyčné seskupení nezahrne do svých stanov formu činnosti podle tohoto ustanovení, nýbrž rozhodne se pro jednu z forem činností stanovených v článku 6 nařízení č. 1360/78. V takovém případě má však seskupení právo na uznání podle právní úpravy Společenství.
11 Argument italské vlády, podle něhož zákon č. 674 neukládá seskupením producentů povinnost vykonávat obchodní činnost v úloze zástupce svých členů, nýbrž pouze vyzývá regionální orgány k tomu, aby tuto formu činnosti neopomíjely, nemůže být přijat. Z některých regionálních zákonů totiž vyplývá, že jsou seskupení povinna zahrnout do svých stanov zastupování svých členů pro účely postoupení, odběru, uvedení na trh a skladování produktů, aniž je v nich zmíněna možnost, kterou nabízí nařízení č. 1360/78, že seskupení mohou v tomto směru jednat svým jménem a na svůj účet. Například regionální zákon Lombardie (Bollettino Ufficiale della Regione č. 47 ze dne 20. listopadu 1980) opakuje v článku 3 požadavky stanovené zákonem č. 674 a regionální zákon Sicílie (Bollettino Ufficiale della Regione č. 23 ze dne 9. května 1981) na něj v článcích 2 a 3 pouze odkazuje. Takový odkaz je obsažen rovněž v článku 3 regionálního zákona Emilia-Romagna (Bollettino Ufficiale della Regione č. 15 ze dne 5. září 1981) a v článku 4 regionálního zákona Campania (Bollettino Ufficiale della Regione č. 36 ze dne 2. června 1982).
12 Následkem toho spojený účinek vnitrostátních právních předpisů a regionálních zákonů zbavuje ve významné části italského území seskupení producentů možnosti zvolit si formu činnosti, kterou jim povoluje právní úprava Společenství.
13 Druhý bod uvedený Komisí v této souvislosti se týká čl. 2bodu 8) zákona č. 674. Podle tohoto ustanovení musí stanovy seskupení producentů obsahovat ustanovení „že je podporováno zakládání družstevních podniků nebo jiných forem sdružení za účelem vybudování a spravování kolektivních zařízení sloužících ke skladování produktů, k manipulaci s nimi, k jejich zpracování a uvádění na trh“. Komise tvrdí, že nařízení č. 1360/78 takové ustanovení neobsahuje a že italské právní předpisy tedy nutí seskupení producentů k provádění forem činnosti, které právo Společenství nestanoví.
14 Italská vláda připomíná, že cílem zřizování seskupení producentů je přizpůsobit produkci a nabídku požadavkům trhu prostřednictvím společných forem činnosti. V italském zemědělství představuje družstevnictví první stupeň sdružování napomáhající zkrácení obchodních kanálů soustředěním nabídky a společným užíváním zpracovatelských zařízení. Zakládání družstev, aniž by narušovalo činnost seskupení, slouží stejnému účelu a může tak zmírnit strukturální nedostatky, které má nařízení Společenství postupně odstranit.
15 Soudní dvůr má za to, že tento argument italské vlády je třeba přijmout. Sporné ustanovení neobsahuje, jak tvrdí Komise, povinnost podporovat zřizování pouze družstevních podniků; ponechává seskupením možnost volby, zda budou podporovat zřizování takových podniků, nebo jiných „forem sdružení“, které mohou spravovat kolektivní zařízení sloužící k manipulaci a uvádění na trh. Je obtížně představitelné, že by podpora takových družstevních nebo kolektivních činností, ať již v té či oné formě, byla v rozporu s nařízením č. 1360/78, jehož cílem je podle šestého bodu jeho odůvodnění podporovat „seskupování zemědělců, aby mohl být hospodářský proces ovlivňován pomocí společných opatření“.
16 V tomto bodě je tudíž třeba žalobu zamítnout.
17 Pokud jde o odejmutí uznání uděleného seskupením, Komise uplatňuje, že články 4 a 5 zákona č. 674 ukládají regionům povinnost stanovit odejmutí v případě, že se seskupení dopustilo závažných a opakovaných porušení vnitrostátních pravidel a pravidel Společenství.
18 Ve svém návrhu Komise připustila, že členský stát je oprávněn uložit odejmutí uznání v případě, že seskupení porušuje vnitrostátní pravidla obecné povahy, která se vztahují na všechny právnické osoby a netýkají se podmínek, ani povinností zvláště uložených seskupením zemědělských producentů. Není však přípustné, aby uznání bylo odejmuto v případě, že seskupení plní všechny podmínky obsažené v ustanoveních práva Společenství, avšak nedodržuje dodatečné povinnosti uložené zákonem č. 674.
19 Za těchto podmínek se tato část návrhu překrývá s částí týkající se udělování uznání seskupení.
20 Je tedy namístě učinit závěr, že Italská republika neprovedla řádně nařízení č. 1360/78, když do podmínek pro udělení a odejmutí uznání seskupení producentů zahrnula povinnost takových seskupení vykonávat obchodní činnosti v úloze zástupců jejich členů.
22 Jako příklad Komise uvádí článek 2 regionálního zákona Piedmontu (Bolletino Ufficiale della Regione č. 18 ze dne 30. dubna 1980), který uděluje regionální radě pravomoc přijímat mimo jiné společná pravidla produkce a uvádění na trh, jakož i pravidla týkající se minimální velikosti seskupení, určení dotyčných odvětví a stanovení způsobilých výdajů na poskytování podpor. Čl. 6 odst. 3 a čl. 11 odst. 3 nařízení č. 1360/78 však vyhrazují pravomoc stanovit taková pravidla Komisi. Minimální velikost seskupení a způsobilé výdaje na poskytování podpor byly již stanoveny nařízením Komise č. 2083/80 ze dne 31. července 1980 o prováděcích pravidlech pro hospodářskou činnost seskupení producentů a jejich sdružení (Úř. věst. L 203, s. 5).
23 Italská vláda uplatňuje, že regionální zákon Piedmontu byl přijat dříve než nařízení Komise č. 2038/80, které jím tudíž nemohlo být zohledněno, a že je v článku 12 zmíněného regionálního zákona výslovně uvedeno, že regionální rada stanoví prováděcí pravidla pro určité záležitosti „v souladu s rozhodnutími přijatými příslušnými orgány ve smyslu nařízení Rady Evropských společenství č. 1360 ze dne 19. června 1978“. Mimoto je krajně obtížné vyhnout se takovému překrývání a jistému opakování v situaci, kdy je normotvorná činnost rozložena mezi čtyři různé úrovně, mezi Radu Evropských společenství, Komisi, vnitrostátní a regionální úroveň. Regionální zákony představují pro osoby, jimž jsou určeny, nejdostupnější zdroj informací; v zájmu větší jasnosti musí v nich být tedy nezbytně zopakován obsah některých nadřazených ustanovení.
24 Je třeba především poznamenat, že v nařízení č. 1360/78 není stanovena přesná lhůta, ve které má být členskými státy provedeno. Některá z jeho ustanovení ukládají povinnosti členským státům (články 4 a 7, čl. 10 odst. 1), jiná ukládají Komisi povinnost stanovit podle postupu řídícího výboru některá prováděcí pravidla (čl. 6 odst. 3 a čl. 11 odst. 3). Pouze čl. 11 odst. 3, který se týká nezbytných určení skutečných zřizovacích a provozních výdajů seskupení, obsahuje lhůtu, když stanoví, že zmíněná určení musí být přijata „do šesti měsíců od vstupu tohoto nařízení v platnost“. Prováděcí nařízení Komise, tedy výše zmíněné nařízení č. 2083/80, bylo přijato více než dva roky po vstupu nařízení č. 1360/78 v platnost, k němuž došlo dne 26. června 1978 (článek 20 nařízení č. 1360/78).
25 Komise uznala, že z ústavních důvodů musela být v Itálii prováděcí pravidla pro udělení a odejmutí uznání seskupení stanovena regionálními orgány. Nelze těmto orgánům vytýkat, že stanovily nezbytnou regionální právní úpravu ještě před tím, než Komise splnila svůj úkol, a že za těchto okolností, bez možnosti odvolat se na nařízení Komise, pověřily regionální radu, aby učinila nezbytné v souladu s případnými rozhodnutími Komise.
26 Pokud jde o žalobní důvod vycházející z toho, že regionální zákony nebo některé z nich opakují obsah právních předpisů Společenství, je pravdou, jak na to poukázala Komise, že Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 7. února 1973 (Itálie, 39/72, Recueil, s. 101) zdůraznil, že nařízení Společenství jsou jako taková přímo použitelná ve všech členských státech a vstupují v platnost pouze na základě jejich zveřejnění v Úředním věstníku Společenství. Členský stát tudíž nemůže vytvářet situaci, ve které by přímý účinek nařízení Společenství byl ohrožen.
27 Tak tomu však není v projednávané věci. Zavedení systému podpory zřizování seskupení producentů v Itálii nemůže být zajištěno pouze prostřednictvím nařízení Společenství; jak uznala sama Komise, závisí na souběhu celé řady ustanovení přijatých na úrovni Společenství a na vnitrostátní a regionální úrovni. Za takové zvláštní situace nemůže být skutečnost, že regionální zákony přebírají v zájmu soudržnosti svých ustanovení a snadné srozumitelnosti pro osoby, jimž jsou určeny, některé prvky z nařízení Společenství, považována za porušení práva Společenství.
28 Z výše uvedeného vyplývá, že tuto část žaloby Komise je třeba zamítnout.
30 Italská vláda toto zpoždění přiznala.
31 Vzhledem k tomu, že některé regiony nezbytná opatření mezitím přijaly, je nesporné, že na konci ústní části řízení tak ještě neučinily dva regiony, totiž Val d’Aosta a Friuli, a dvě autonomní provincie Trentino a Bolzano.
32 V tomto bodě je tedy třeba konstatovat, že Italská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají ze Smlouvy, když nepřijala pro část svého území nezbytná opatření k úplnému provedení nařízení č. 1360/78.
34 Vzhledem k tomu, že oba účastníci byli neúspěšní v některých ze svých žalobních důvodů, každý z nich ponese vlastní náklady řízení.
1) Italská republika nesplnila své povinnosti, které pro ni vyplývají ze Smlouvy o EHS, když zařadila mezi podmínky pro udělení a odejmutí uznání seskupení producentů stanovené nařízením Rady č. 1360/78 ze dne 19. června 1978 o seskupeních producentů a jejich sdruženích (Úř. věst. L 166, s. 1) povinnost takových seskupení vykonávat své obchodní činnosti v úloze zástupců jejich členů a když nepřijala pro část svého území opatření nezbytná k úplnému provedení uvedeného nařízení. 2) Žaloba se ve zbývající části zamítá. 3) Každý z účastníků ponese vlastní náklady. _____________________________________________________________________________