Odbor kompatibility s právem ES
Úřad vlády ČR
I S A P
Informační Systém pro Aproximaci Práva
Databáze č. 17 : Databáze judikatury
ă Odbor kompatibility s právem ES, Úřad vlády ČR - určeno pouze pro potřebu ministerstev a ostatních ústředních orgánů

Číslo (Kód CELEX):
Number (CELEX Code):
61975J0118
Název:
Title:
JUDGMENT OF THE COURT OF 7 JULY 1976. LYNNE WATSON AND ALESSANDRO BELMANN. PRELIMINARY RULING REQUESTED BY THE PRETURA DI MILANO. CASE 118-75.
Publikace:
Publication:
REPORTS OF CASES 1976 PAGES 1185 - 1200
Předmět (klíčová slova):
Keywords
FREE MOVEMENT OF WORKERS;FREEDOM OF ESTABLISHMENT AND SERVICES;RIGHT OF ESTABLISHMENT;FREE MOVEMENT OF SERVICES;
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce: Pretura di Milano - Italy
Související předpisy:
Corresponding acts:
157E007;157E048;157E052;157E059
Odkaz na souvisejicí judikáty:
Corresponding Judgements:
Plný text:
Fulltext:
Ano

Fakta:


Názor soudu a komentář:


Shrnutí (Summary of the Judgment):
1. ARTICLES 48 TO 66 OF THE TREATY AND THE MEASURES ADOPTED BY THE COMMUNITY IN APPLICATION THEREOF IMPLEMENT A FUNDAMENTAL PRINCIPLE OF THE TREATY, CONFER ON PERSONS WHOM THEY CONCERN INDIVIDUAL RIGHTS WHICH THE NATIONAL COURTS MUST PROTECT AND TAKE PRECEDENCE OVER ANY NATIONAL RULE WHICH MIGHT CONFLICT WITH THEM.

2. NATIONAL REGULATIONS WHICH REQUIRE NATIONALS OF OTHER MEMBER STATES WHO BENEFIT FROM THE PROVISIONS OF ARTICLES 48 TO 66 OF THE EEC TREATY TO REPORT TO THE AUTHORITIES OF THAT STATE AND PRESCRIBE THAT RESIDENTS WHO PROVIDE ACCOMMODATION FOR FOREIGN NATIONALS MUST INFORM THE SAID AUTHORITES OF THE IDENTITY OF SUCH FOREIGN NATIONALS ARE IN PRINCIPLE COMPATIBLE WITH THE PROVISIONS IN QUESTION PROVIDED, FIRST, THAT THE PERIOD FIXED FOR THE DISCHARGE OF THE SAID OBLIGATIONS IS REASONABLE AND, SECONDLY, THAT THE PENALTIES ATTACHING TO A FAILURE TO DISCHARGE THEM ARE NOT DISPROPORTIONATE TO THE GRAVITY OF THE OFFENCE AND DO NOT INCLUDE DEPORTATION. IN SO FAR AS SUCH RULES DO NOT ENTAIL RESTRICTIONS ON FREEDOM OF MOVEMENT FOR PERSONS THEY DO NOT CONSTITUTE DISCRIMINATION PROHIBITED UNDER ARTICLE 7 OF THE TREATY.

Plný text judikátu (Entire text of the Judgment):
;Odkaz:

Rozsudek Soudního dvora ze dne 7. července 1976 Lynne Watson a Allessandro Belmann, C-118/75, Recueil 1976, s.I-1185

Klíčová slova:

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce: Pretura di Milano - Italy

Předmět:

Výklad některých ustanovení práva Společenství, která se týkají zákazu diskriminace mezi státními příslušníky členských států a svobody pohybu osob, stejně jako použitelnost základních zásad stanovených v Evropské úmluvě o lidských právech v právu Společenství.


Skutkové okolnosti :

Usnesení o předložení předběžné otázky, řízení a písemná vyjádření předložená podle článku 20 protokolu o statutu Soudního dvora Evropských společenství mohou být shrnuty takto:

I –Skutkové okolnosti a řízení

1. Začátkem roku 1973 ubytoval pan Belmann, italský občan bytem v Miláně na určitou dobu slečnu Watson, britskou občanku, které v té době bylo 17 let. Slečna Watson při jedné cestě do Benátek náhle zmizela a pan Belmann o tom informoval milánskou policii (Questura). Ta přitom zjistila, že slečna Watson ani pan Belmann nesplnili povinnosti, kteréjim ukládá italské právo, a oznámila to příslušnému soudnímu orgánu , Pretura di Milano.

Slečna Watson a pan Belmann údajně porušili článek 142 "Testo Unico Legge di Pubblica Sicurezza" - Konsolidované akty o veřejné bezpečnosti), schválené královským výnosem č. 773 ze dne 18. června 1931, dále jen "TULPS" a článek 2 vládního nařízení č. 50 ze dne 11. února 1948 (Gazetta ufficiale č. 44 ze dne 21. února 1948, s. 598):

– Podle prvního pododstavce uvedeného článku 142 "mají cizinci povinnost dostavit se do tří dnů po svém vstupu na území státu k orgánu veřejné bezpečnosti podle místa pobytu, a to za účelem ohlášení svého pobytu a vyplnění přihlášení k pobytu".


– Článek 2 vládního nařízení č. 50 zní takto:
2. Usnesením ze dne 18. listopadu 1975, došlým Soudnímu dvoru dne 1. prosince 1975, předložil Pretura di Milano Soudnímu dvoru následující otázky, které obžalovaní položili ve své žalobní odpovědi a jež Pretura přijal:

a) Představuje zákaz diskriminace mezi příslušníky členských států Společenství a jejich svoboda pohybu, pobytu a usazování v členských státech Společenství základní zásady, jejichž dodržování zaručuje Soudní dvůr tím, že chrání práva takto přiznaná soukromým osobám ?

b) Obsahují tyto základní zásady také zásady společné členským státům, zejména takové, které jsou stanoveny a chráněny Evropskou úmluvou o lidských právech, zvlášť s ohledem na právo na ochranu soukromí (článek 8 Úmluvy), jejichž význam se zřetelně objevuje ve spojení s právem na svobodný pohyb a usazování a současně k povinnosti ukládané cizímu státnímu příslušníkovi (nebo tomu, kdo jedná jeho jménem), aby příslušným orgánům bez ohledu na důvod ohlašoval či oznamoval svou přítomnost na státním území?

c) Mají v případě rozporu tyto základní zásady, které jsou součástí práva Společenství,přednost před vnitrostátními právními předpisy?

d) Platí, že vnitrostátní právo, které ukládá cizímu státnímu příslušníkovi povinnost, aby do tří dnů od svého vstupu na území státu, ohlásil svou přítomnost (nebo spíše: "o sobě dal vědět") a vyplnil přihlášení k pobytu, i když jen projíždí a jeho pobyt na státním území nepřesáhne dva měsíce,


e) Platí, že povinnost stanovená vnitrostátním právem, podle které ten, kdo poskytne nocleh či ubytování cizímu státnímu příslušníkovi, i když se jedná o příbuzné či přátele (to znamená ze strany příslušníka členského státu vůči příslušníkovi jiného členského státu), nebo kdo bez ohledu na důvod zaměstná cizího státního příslušníka, musí do 24 hodin oznámit totožnost tohoto cizince místně příslušným orgánům a v případě pracovního poměru specifikovat práci, pro kterou byl přijat, vytváří diskriminaci a představuje omezení ve smyslu, který byl již uveden v bodě d), 1 a 2 a podle výše uvedených hodnotících kritérií a výkladů?

V důvodové části usnesení sděluje Pretura k otázce d), že Soudní dvůr by měl vzít v úvahu i skutečnost týkající se závažnosti sankcí ukládaných cizímu státnímu příslušníkovi, který nesplní povinnost stanovenou v článku 142 TULPS: trest odnětí svobody až na tři měsíce, vyhoštění, k němuž může dojít na základě pouhé informace o údajném nesplnění povinnosti, bez odsouzení . Je třeba vzít v úvahu čl. 3, odst. 1 a 2 směrnice Rady 64/221 ze dne 25. února 1964, "o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví" (Úř. věst. ze dne 4. dubna 1964, s. 850), v souladu s kterými "opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti se zakládají výlučně na chování dotyčné osoby" a "předchozí odsouzení za trestný čin samo o sobě neodůvodňuje přijetí takových opatření".

V souladu s článkem 20 protokolu o statutu Evropského soudního dvora předložili písemná vyjádření žalovaní v původním řízení, britská a italská vláda a Komise.

Po vyslechnutí soudce-zpravodaje a stanoviska Generálního advokáta rozhodl Soudní dvůr o zahájení ústního řízení bez předběžného šetření.


II –Shrnutí vyjádření přednesených podle článku 20 protokolu o statutu Soudního dvora EHS

Žalovaní v původním řízení uvádějí jako důvod pobytu slečny Watson v Itálii toto: "Pohostinství, přesněji řečeno stravování a ubytování [il vitto e l'alloggio] bylo nabídnuto za pomoc, kterou měla dívka poskytnout [v rodině pana Belmanna], zejména při péči o dítě v útlém věku."

Právo Společenství obsahuje základní zásady, jejichž dodržování zaručuje Soudní dvůr. Tyto zásady jsou vyjádřeny zejména v zákazu diskriminace stanoveném v článku 7 Smlouvy, který je pak dále podrobněji stanoven v ustanoveních o svobodě pohybu (článek 48 a násl.: volný pohyb pracovníků; článek 52 a násl.: právo usazování; článek 59 a násl.: volný pohyb služeb). Jsou společné právním řádům členských států a jsou chráněny Evropskou úmluvou o lidských právech, ratifikovanou všemi členskými státy a Soudní dvůr z nich vychází, což plyne z jeho judikatury. Soudní dvůr je tedy příslušný k tomu, aby se vyjádřil k významu pravidel a zásad této Úmluvy a k účinkům, které má v právních řádech členských zemí.V projednávané věci je třeba mít na zřeteli články 8 a 14 Úmluvy, stejně jako článek 2 protokolu č. 4 k této úmluvě.

Kromě výše uvedených ustanovení Smlouvy jsou pro tuto věc významné i některá opatření Společenství - některé akty Rady, zejména nařízení č. 1612/68 ze dne 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství (Úř. věst. č. L 257 ze dne 19. října 1968, s. 2), již citovaná směrnice 64/221, směrnice 68/360 ze dne 15. října 1968 a směrnice 73/148 ze dne 21. května 1973 "o odstranění omezení pohybu a pobytu státních příslušníků členských států uvnitř Společenství v oblasti usazování a pohybu služeb" (Úř. věst. č. L 172 ze dne 28. června 1973, s. 14). Soudní dvůr již několikrát rozhodl, že tato ustanovení mají přednost před vnitrostátními předpisy, které tvoří překážky skutečnému využívání práv přiznaných soukromým osobám těmito ustanoveními.

Všechny uvedené normy Společenství poskytují státním příslušníkům členských států, na které se použijí, právo vstoupit na území jiného členského státu na základě předložení platného cestovního pasu nebo průkazu totožnosti, aniž by museli mít vízum nebo splňovat jinou obdobnou povinnost a pobývat v tomto státě, aniž by byli nuceni plnit jakékoli formality, pokud doba jejich pobytu nepřekročí tři měsíce. Pro delší období a jde-li o osoby provozující zaměstnání nebo samostatnou výdělečnou činnost konkretizuje jejich právo pobytu hostitelský stát vydáním povolení k pobytu platného po dobu pěti let s automatickým prodlužováním. Pokud jde o poskytovatele nebo příjemce služeb je jejich právo pobytu prokázáno vydáním příslušného dokladu na dobu omezenou na poskytování či přijímání dotyčné služby. Viz nicméně čl. 8 odst. 2 směrnice 68/360 a čl. 4 odst. 2 směrnice 73/148.

Obvinění v původním řízení pak podrobně popisují a kritizují italské předpisy, které by mohly mít spojitost s projednávanou věcí, přičemž uvádějí zejména toto:

a) Pokud jde o povinnost ohlašovat svou přítomnost, ukládanou cizincům cestujícím do Itálie (článek 142 TULPS), italský stát provedl výše zmíněné směrnice Rady jen neúplně:

Osoby provozující samostatnou výdělečnou činnost, stejně jako osoby poskytující nebo přijímající služby jsou proti zaměstnaným pracovníkům znevýhodněny, protože se na ně nadále vztahuje povinnost uvedená v prvním pododstavci článku 142 TULPS bez ohledu na délku jejich pobytu v Itálii.

Je pravda, že nařízení č. 1656 sice pro příslušníky ostatních členských států zjednodušila obsah informací, jež musí dotyčný státní příslušník poskytnout při vyplňování přihlášky k pobytu, ale v praxi je toto zjednodušení jen zdánlivé, neboť formulář (modello) přihlášky k pobytu uvedený v této vyhlášce nebyl nikdy rozeslán příslušným orgánům bezpečnosti, které nadále používají původní formuláře.

b) Pokud jde o povinnost ukládanou osobám, které ubytovávají cizince nebo je zaměstnávají (článek 2 vládního nařízení č. 50), je lhůta dvaceti čtyř hodin, během níž musí být tato povinnost splněna, mimořádně přísná a neodůvodněná, Toto platí i pro stanovené sankce. Navíc je možné kritizovat to, že toto ustanovení se používá nezávisle jednak na důvodu cesty a jednak na tom, zda se dotyčný cizinec přihlásil či nepřihlásil příslušným veřejným orgánům a zda je či není státním příslušníkem jiného členského státu. Toto ustanovení je o to nepochopitelnější, že kontrola proběhla již na hranici při vstupu cizince do Itálie.

Vzhledem k tomu, že dopadá i na pracovníky ze zemí Společenství, je uvedené ustanovení zbytečné a může být i nezákonné, jelikož pokud jde o přístup k zaměstnání, má se dotyčným pracovníkům dostávat stejného zacházení jako tuzemským pracovníkům (viz články 1 až 3 nařízení č. 1612/68 a směrnice 68/360). Pracovníci ze zemí Společenství jsou však diskriminováni vůči tuzemským pracovníkům, u nichž není zaměstnavatel nucen předkládat příslušným orgánům obdobnou přihlášku, jako u nich. Pokud jde o příslušníky ostatních členských států, kteří přijíždějí do Itálie, aby zde provozovali samostatnou výdělečnou činnost nebo poskytovali služby, sporné ustanovení představuje "omezení pohybu a pobytu" ve smyslu článku 1 směrnice 73/148, zakázanou tímto článkem, stejně jako články 52 a 59 Smlouvy. Sankce spojené s nedodržením článku 2 vládního nařízení č. 50 jsou takového charakteru, že odrazují italské státní příslušníky od poskytování pohostinství či ubytování cizincům, jež zamýšlejí zaměstnat.

c) Celkově tedy představují povinnosti stanovené italskými předpisy, za jejichž porušení jsou žalovaní v původním řízení stíháni, diskriminaci mezi italskými státními příslušníky a příslušníky ostatních členských států a jsou překážkou volného pohybu a pobytu, úzce spojenou se svobodným přístupem a provozováním zaměstnání či samostatné výdělečné činnosti.

Na tato ustanovení se nevztahuje výjimka ze zásady volného pohybu stanovená v čl. 48, odst. 3 a článcích 56 a 66 Smlouvy týkající se omezení z důvodu veřejného pořádku. Pojem veřejného pořádku musí být vykládán restriktivně a lze se ho dovolávat jen ve zvlášť závažných případech. Pokud jde o jeho použití, mohou sice členské státy v určitém rozsahu jednat dle vlastního uvážení, jejich posouzení však nemůže být jednostranné a podléhá přezkumu institucemi Společenství. Právo Společenství omezuje důvody, z nichž mohou vycházet opatření v oblasti veřejného pořádku (viz článek 8 nařízení č. 1612/68; články 2 a 3 směrnice 64/221). Stejné stanoví i Úmluva o lidských právech.

Britská vláda se domnívá, že podle článku 177 je Soudní dvůr příslušný k rozhodování o ustanoveních Evropské úmluvy o lidských právech pouze tehdy, je-li Úmluva relevantní buď s ohledem na výklad Smlouvy, aktů přijatých orgány Společenství nebo stanov orgánů vytvořených aktem Rady, nebo s ohledem na platnost výše uvedených aktů.

Pokud jde o platnost aktů Společenství, přihlíží judikatura Soudního dvora k některým základním zásadám společným členským státům, některé z nich schválené i Úmluvou; avšak Soudní dvůr považoval tyto zásady spíše za inspirační zdroje, než za nedílnou součást právního systému Společenství (viz zejména rozsudek ze dne 14. května 1974, Nold/Komise, věc 4-73, Recueil 1974, s. 491).

Význam, jaký může mít ustanovení Úmluvy pro výklad a použití práva Společenství musí být hodnocen odděleně a navíc pouze s ohledem na některé okolnosti každého případu. Některá ustanovení Úmluvy jsou tak vzdálena cílům Společenství, že v jeho rámci nemohou hrát prakticky žádnou roli.

Nejvýznamnější základní práva Společenství jsou stanovena ve Smlouvě a v sekundárním právu Společenství. Některá z těchto práv odrážejí zásady stanovené Úmluvou - to platí především pro omezení pravomocí členských států v oblasti cizinecké politiky (viz rozsudek ze dne 28. října 1975, Rutili, věc 36/75, Recueil s. 1219) a pro zákaz jakékoli diskriminace z důvodu státní příslušnosti (viz článek 7, a čl. 48, odst. 1 Smlouvy; článek 14 Úmluvy). Na druhé straně zaručují právní předpisy Společenství příslušníkům členských států i některá základní práva, jež nejsou v Úmluvě obsažena, a to volný pohyb pracovníků, svobodu usazování, volný pohyb služeb a právo pobytu (články 48, 52, 59 Smlouvy; směrnice 68/360 a 73/148).

Neexistuje žádný důvod k tomu, aby zásady zavedené Úmluvou, a to ani jednotlivě, byly považovány za součást práva Společenství v tom smyslu, že by byly přímo použitelné v členských státech, kromě těch případů, kdy jimi zaručovaná práva jsou již zahrnuta nebo obsažena v právu Společenství.

Jakákoliv konkurence v pravomocích mezi institucemi založenými Úmluvou na jedné straně a Evropským soudním dvorem na straně druhé působí jen zmatek a vyvolává spory. Obecný a často nepřesný jazyk Úmluvy, stejně jako výjimky týkající se většiny práv stanovených v první kapitole, vyvolávají problémy při výkladu, který v poslední instanci spadá do působnosti institucí zřízených Úmluvou. Stejně tak se jedině tyto instituce mohou vyjadřovat k vnitrostátním opatřením, jež jsou v rozporu s Úmluvou, ale přitom slučitelná s právem Společenství.

Pokud jde o přihlašovací povinnosti ukládané předpisy členských států, nemohou být v žádném případě v rozporu s pravidly Společenství, pokud se použijí pouze na návštěvníky, kteří nepatří do žádné z kategorií osob chráněných ustanoveními hlavy III druhé části Smlouvy. Ale i kdyby se použily na osoby chráněné Smlouvou, nebylo by možno je považovat za překážku volného pohybu, alespoň tehdy, pokud by nebyly doplněny obtěžujícími a nesmyslnými podmínkami nebo pokud by za jejich nedodržení byly stanoveny sankce nepřiměřené závažnosti přestupku. V každém případě je ohlašovací povinnost odůvodněna veřejným pořádkem, veřejnou bezpečností nebo veřejným zdravím.

Italská vláda vyjadřuje politování nad skutečností, že tím, že vnitrostátní soud jasně neuvedl důvod pobytu slečny Watson v Itálii, předložil Soudu "nudný a v mnoha ohledech zbytečný úkol".

Otázka d) by však mohla naznačovat, že dotyčná osoba přijela do Itálie jako turistka. Je-li tomu tak, pak nespadá do kategorie osob chráněných právem Společenství a základními právy, které jsou jeho součástí, takže vznesené otázky jsou pak bezpředmětné:

Článek 7 Smlouvy omezuje zákaz diskriminace na "rámec použití této smlouvy", rámec, který je vymezen článkem 2 a konkrétně stanoven v kapitolách 1 až 3 hlavy III druhé části smlouvy, které se týkají volného pohybu osob a služeb a jejichž oblast působnosti je přesně specifikována. Kdykoli se Soudní dvůr zabýval základními právy, vždy je zvažoval "v rámci uspořádání a cílů Společenství" (rozsudek ze dne 17. prosince 1970, Internationale Handelsgesellschaft, věc 11-70, Recueil 1125; viz také rozsudek ze dne 27. listopadu 1973, Vandeweghe, věc 130-73, Recueil s. 1329, kde se podle článku 177 Soudní dvůr prohlásil za nepříslušného k rozhodování "o výkladu ustanovení mezinárodního práva které spojuje členské státy mimo rámec práva Společenství").

Z výše uvedeného plyne nepopiratelná skutečnost, že zásady nediskriminace, stejně jako svobody pohybu a pobytu tvoří základní zásady Společenství, na které se mohou státní příslušníci odvolávat.Stejně tak je tomu i se základními právy společnými pro členské státy a uznávanými Evropskou úmluvou o lidských právech. Nicméně, pokud jde konkrétně o právo na respektování soukromého života, chráněného článkem 8 Úmluvy, které je zmiňováno v otázce b) Pretura di Milano, neexistuje žádná specifická vazba na hospodářskou oblast upravovanou Smlouvou. Z tohoto hlediska i s ohledem na výše citovaný rozsudek ve věci 130-73 není Soudní dvůr příslušný k tomu, aby se vyjadřoval k výkladu uvedeného článku 8.

Dotčené právní předpisy se nevztahují pouze na kontroly cizích státních příslušníků, ale také na zajištění pomoci, na niž mají nárok (například předání naléhavé zprávy, kterou jim chtějí sdělit konzulární orgány jejich státu původu). Ohlašovací povinnost má kromě toho funkční charakter z hlediska vydání povolení k pobytu podle článků 2 a 5 směrnice 64/221, článku 4 a násl. směrnice 68/360 a článku 4 a násl. směrnice 73/148. Tato povinnost je konečně ukládána i italským státním příslušníkům, kteří se musí zapisovat, do rejstříků obyvatelstva, kam uvádějí své bydliště i bydliště těch, kteří se zdržují v jejich obydlí; k žádné diskriminaci tedy nedochází.

Dotyčné právní předpisy nepředstavují ani překážku pobytu či pohybu příslušníků členských států Společenství. Podle článku 7 nařízení č. 1656 musí být rozhodnutí povolující pobyt takového státního příslušníka nebo jej zamítající přijat do šesti měsíců po ohlášení pobytu, přičemž do té doby má příslušná osoba právo prozatímně pobývat na italském území. Ohlašovací povinností tedy není nijak dotčeno právo vstupu , ani právo pobytu a na volný pohyb; kromě toho není nijak v rozporu s článkem 8 Úmluvy o lidských právech.

Povinnost cizinců přihlásit se příslušným orgánům je v každém případě plně odůvodněná veřejným pořádkem podle toho, jak je tento pojem vykládán ve výše uvedených směrnicích. Vyplývá to především z již zmíněné skutečnosti, že tato povinnost se spojuje s povinností příslušných orgánů vydat povolení k pobytu, kterou jim tyto směrnice ukládají.

Komise na úvod podrobně popisuje italské předpisy.

Usuzuje, že slečna Watson přijela do Itálie jako turistka. Tím je nutno ji považovat za příjemce služeb, na kterého se vztahují články 59 a násl. Smlouvy.

Zásada volného pohybu osob uvedená v prvních třech kapitolách hlavy III druhé části Smlouvy v sobě zahrnuje s přímým účinkem ve prospěch oprávněných osob - zaměstnanců, samostatně výdělečně činných osob, poskytovatelů a příjemců služeb - zákaz jakéhokoli diskriminačního zacházení založeného na státní příslušnosti, jakož i právo na vstup a pobyt na území každého členského státu.

Otázky předložené Pretura di Milano je třeba zásadně chápat jako žádost Soudnímu dvoru o vymezení oblasti působnosti výjimek stanovených v čl. 48 odst. 3 a čl. 56 odst. 1 umožňující diskriminační opatření odůvodněná veřejným pořádkem nebo veřejnou bezpečností. V tomto ohledu z judikatury Soudního dvora vyplývá, že i když mají členské státy prostor pro vlastní uvážení, musí dodržovat hranice stanovené Smlouvou, zvláště základní zásady právního řádu Společenství. Opatření, přijaté sice ve veřejném zájmu, ale porušující přitom ostatní obecné zásady práva Společenství nebo základní práva příslušníků členských států není tudíž "odůvodněné" ve smyslu článku 56.

Obecně platí, že nestačí, aby opatření bylo odůvodněno veřejným pořádkem; kromě toho je nutné, aby veřejný pořádek nebylo možno účinně zajistit jinak, než diskriminačním opatřením. K tomu například dochází, když rozdílné zacházení s cizincem ve srovnání s tuzemským státním příslušníkem odpovídá skutečnému rozdílu v určité situaci. Z toho vyplývá, že tak jak akty Společenství postupně vyrovnávají postavení cizince s postavením tuzemského státního příslušníka, snižuje se možnost předpokladu diskriminačního zacházení. Podle judikatury Soudního dvora z poslední doby je nadále zřejmé, že právo vstupu a pobytu v jiném členském státu za účelem provozování hospodářské činnosti je dotyčným osobám přiznáno přímo Smlouvou. Není tudíž závislé na nějakém laskavém a omezeném povolení hostitelského státu - vydávaná povolení k pobytu nemají jiný účel, než "osvědčení a správní kontrolu tohoto práva".

Po těchto vyjádřeních zaujímá Komise následující stanovisko k povinnostem, které žalovaní v původním řízení nesplnili:

a) Pokud jde o povinnost cizince oznámit svou přítomnost v hostitelské zemi, jedná se o opatření, které je sice diskriminační, avšak obecně odůvodněné nezbytností kontrolovat přítomnost cizinců. Sama o sobě je dovolená čl. 8, odst. 2 směrnice 68/360 a čl. 4, odst. 2 směrnice 73/158 pro případy , kdy není nezbytné vydat povolení k pobytu.

Je však třeba uvážit, že kontrola je již provedena na hranicích, že v Itálii se cizinci, stejně jako italští státní příslušníci musí zapisovat do rejstříků obyvatelstva podle místa jejich pobytu, že italské právní předpisy ukládají hoteliérům a každému, kdo za úplatu poskytuje ubytování, aby denně informovali místně příslušné orgány veřejné bezpečnosti o totožnosti u nich ubytovaných osob, bez ohledu na to, zda se jedná o tuzemce či cizince. Za těchto podmínek má první pododstavec článku 142TULPS jen okrajové použití a jeví se tudíž jako šikanující a příliš přísný, zvlášť vezme-li se v úvahu předepsaná krátkost lhůty a závažnost sankce stanovené za jeho nedodržení. Tato sankce je ještě méně odůvodněná ve srovnání s tím, že italští státní příslušníci jsou při nedodržení povinnosti zápisu do matriky vystaveni pouze pokutě 2 000 až 10 000 lir.

Celkově lze tedy konstatovat, že ustanovení, které je předmětem sporu porušuje základní zásadu přiměřenosti, která je součástí společného právního základu členských států a je stanovena v čl. 56, odst. 1 Smlouvy, který připouští pouze výjimky "odůvodněné" veřejným pořádkem, veřejnou bezpečností a veřejným zdravím.

b) Co se týče povinnosti stanovené článkem 2 nařízení č. 50, je ukládána pouze v případě, kdy je ubytování poskytováno cizímu státnímu příslušníkovi. Vytváří tedy diskriminaci příslušníků ostatních členských států ve srovnání s italskými státními příslušníky.

Toto ustanovení se jeví jako příliš přísné s ohledem na krátkost předepsané lhůty a závažnost stanovených sankcí. Kromě toho porušuje základní zásady vyhlášené v článcích 8 a 14 Evropské úmluvy o lidských právech (právo a respektování soukromého a rodinného života, jakož i bydliště; požívání práv a svobod přiznaných Úmluvou bez rozlišování podle národnostního původu). Představuje nepřiměřené vměšování do oblasti soukromého života. V případech, jako je ten, který je předmětem projednávané věci je totiž ubytování poskytnuto pouze ze soukromých důvodů, které jsou na základě účinku dotyčného ustanovení nuceně odhalovány před správním orgánem, a to zcela bez ohledu na diskrétnost, která se vztahuje na oblast důvěrných důvodů konání každé lidské bytosti.

Po své ratifikaci členskými státy představuje Úmluva pro Společenství právní vazbu jak na akty jeho institucí, tak i na každý případ odvolání na ustanovení práva Společenství.

Z těchto důvodů závěrem Komise navrhuje odpovědět kladně na otázky a), b) a c) a kromě toho konstatovat, že:

Článek 48, odst. 3 a čl. 56, odst 1 Smlouvy o EHS je třeba vykládat tak, že veřejným pořádkem či veřejnou bezpečností nelze odůvodňovat:

1) vnitrostátní opatření ukládající příslušníkům ostatních členských států povinnost oznamovat svou přítomnost příslušným orgánům, pokud tato povinnost

– musí být splněna v nepřiměřeně krátké lhůtě po vstupu na území státu;


2) vnitrostátní opatření, která ukládají komukoliv, kdo ze soukromých důvodů ubytovává cizince, který je příslušníkem členského státu, aby do 24 hodin informoval o jeho totožnosti příslušné orgány a jejichž nedodržení je trestáno odnětím svobody.

V průběhu ústního řízení, které se konalo dne 6. května 1976 předložili svá tvrzení uplatněná při písemném řízení tito účastníci: žalovaní v původním řízení, zastoupení Brunem Nascimbenem, advokátem z advokátní kanceláře v Miláně, italská vláda, zastoupená Ivo Maria Bragugliem, vice-avvocato dello Stato, britská vláda, zastoupená M. Gibsonem z Tresury Solicitor's Office a Komise Evropských společenství, zastoupená právním poradcem Jean-Claude Séchém a pracovníkem právního oddělení Eugeniem de March.

Při této příležitosti bylo uvedeno zejména toto:

Italská a britská vláda nesouhlasí s tvrzením Komise, podle něhož je Smlouvou chráněn každý občan členského státu, kterému jsou určeny služby a který se pohybuje na území jiného členského státu, a to i jako turista. Obě vlády tvrdí, že vztahuje-li se článek 59 Smlouvy též na příjemce služeb, pak to není proto, aby jej chránil jako takového, ale aby umožnil ochranu poskytovatele, která by jinak byla neúplná. Názor Komise je ostatně v rozporu se skutečností, že existují turisté, jako třeba táborníci či autostopaři, kteří služby hostitelské země nevyužívají. Ve svém rozsudku ze dne 12. prosince 1974 (Walrave, věc 36-74, Recueil 1974, s. 1418) Soudní dvůr rozhodl , že Smlouva se vztahuje pouze na hospodářské činnosti.

Britská vláda kromě toho zdůrazňuje, že pokud jde o rozsah, v jakém má Soudní dvůr chránit základní práva obsažená v Evropské úmluvě o lidských právech, je třeba rozlišovat podle toho, zda se jedná o činnost Společenství nebo členských států. Členské státy, které kromě toho při provádění Úmluvy mají prostor pro vlastní uvážení, jsou v tomto ohledu odpovědné pouze institucím uvedeným v Úmluvě.

Generální advokát přednesl své stanovisko na jednání dne 2. června 1976.

Právní otázky:

1 Usnesením ze dne 18. listopadu 1975, došlým Soudnímu dvoru dne 1. prosince 1975, předložil Pretura di Milano na základě článku 177 Smlouvy o EHS několik předběžných otázek týkajících se zejména výkladu článku 7 a článků 48 až 66 uvedené Smlouvy.
2 Tyto otázky byly vzneseny v rámci trestního řízení vedeného jednak proti britské státní příslušnici, která strávila několik měsíců v Itálii a jednak proti italskému státnímu příslušníkovi, který ji ubytoval.
3 Uvedená britská státní příslušnice nesplnila povinnost dostavit se do tří dnů po svém vstupu na území Italské republiky k orgánu policie podle místa pobytu k ohlášení a vyplnění přihlášky k pobytu. Tuto povinnost ukládají italské předpisy všem cizincům s výjimkou některých kategorií zaměstnaných pracovníků z jiných členských států. Nesplnění této povinnosti je trestáno na jedné straně pokutou až do výše 80 000 lir nebo odnětím svobody až na tři měsíce a na druhé straně případným vyhoštěním z území státu, zahrnujícím zákaz dalšího vstupu bez zvláštního povolení ministra vnitra.
4 Italský státní příslušník je obžalován za to, že do 24 hodin neohlásil tomuto orgánu totožnost dotyčné britské státní příslušnice. Tato povinnost je ukládána italskými předpisy každému, kdo z jakéhokoli důvodu přechodně ubytuje nebo nechá přenocovat cizího státního příslušníka nebo osobu bez státní příslušnosti... nebo z jakéhokoli důvodu takovou osobu zaměstná" a její nedodržení je trestáno pokutou až 240 000 lir a odnětím svobody až na šest měsíců.
5 Předložené otázky se týkají zejména toho, zda je taková právní úprava v rozporu s článkem 7 a s články 18 až 66 Smlouvy tím, že vytváří diskriminaci na základě státní příslušnosti a omezuje volný pohyb osob ve Společenství.
6 Kromě toho je položena otázka, zda výše uvedená pravidla Společenství tvoří základní zásady vytvářející práva pro soukromé osoby a mají přednost před vnitrostátními pravidly, s kterými jsou v rozporu.
7 1. Tyto otázky je třeba projednat společně.
8 Vnitrostátní soud, aniž uvedl důvod dočasného pobytu žalované v původním řízení v Itálii nebo určil její postavení s ohledem na ustanovení práva Společenství, jež by se na ni mohla vztahovat, učinil odkaz na první tři kapitoly hlavy III druhé části Smlouvy, tj. na kapitoly, které se týkají pracovníků, práva usazování a služeb, aniž by učinil rozdíly mezi těmito kapitolami.
9 Za předpokladu, že by se na předmětnou věc mohla tato jednotlivá ustanovení vztahovat, lze z jejich porovnání dovodit, že jsou založena na stejných zásadách, pokud jde o vstup a pobyt osob, na které se vztahuje právo Společenství, na území členských států, tak i pokud jde o zákaz jakékoli diskriminace mezi nimi na základě státní příslušnosti.
10 Je na vnitrostátním soudu rozhodnout zda a případně v jakém rozsahu se na žalovanou v původním řízení vztahují ustanovení té či oné výše uvedené kapitoly.
11 2. Článek 48 stanoví, že ve Společenství je zajištěn volný pohyb pracovníků.


12 Tato ustanovení, jež lze chápat jako zákaz členským státům vytvářet překážky nebo omezení vstupu státních příslušníků jiných členských států na svá území, přímo přiznávají práva každé osobě na kterou se vztahuje působnost citovaných článků. Tato práva byla později specifikována některými předpisy přijatými Radou při provádění Smlouvy.
13 Článek 1 nařízení č. 1612/68 ze dne 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství (Úř. věst. č. L 257, s. 2) stanoví, že každý státní příslušník členského státu má právo, bez ohledu na místo svého bydliště, na přístup k zaměstnání a na jeho výkon na území jiného členského státu.
14 Článek 4 směrnice 68/360 ze dne 15. října 1968 o odstranění omezení pohybu a pobytu pracovníků členských států a jejich rodinných příslušníků uvnitř Společenství (citovaný věstník s. 13) stanoví, že členské státy přiznávají právo pobytu na svém území osobám uvedeným v tomto článku a dále stanoví, že právo pobytu se osvědčuje vydáním povolení k pobytu.
15 Na druhé straně směrnice 73/148 ze dne 21. května 1973 o odstranění omezení pohybu a pobytu státních příslušníků členských států uvnitř Společenství v oblasti usazování a pohybu služeb (Úř. věst. č. L 172, s. 14) ve své preambuli stanoví, že svobody usazování může být plně dosaženo jen tehdy, je-li osobám, které mají této svobody využívat, přiznáno právo trvalého pobytu, že volný pohyb služeb vyžaduje, aby osoby poskytující a přijímající služby měly zajištěno právo pobytu po dobu poskytování služby.
16 Ustanovení Smlouvy a sekundárního práva Společenství, která byla citována provádějí základní zásadu obsaženou v čl. 3 písm. c) Smlouvy, který stanoví, že pro účely vymezené v článku 2 zahrnují činnosti Společenství odstranění překážek volného pohybu osob, služeb a kapitálu mezi členskými státy.
17 Právo Společenství zavedením svobody pohybu osob a přiznáním práva na vstup na území členských států každé osobě, na kterou se vztahuje, a to za účely zamýšlenými Smlouvou, nevylučuje pravomoc členských států přijmout opatření umožňující vnitrostátním orgánům získávat přesné znalosti o pohybu obyvatelstva na jejich území.
18 Podle čl. 8, odst. 2 směrnice 68/360 a čl. 4, odst. 2 směrnice 73/148 mohou příslušné orgány členských států ukládat příslušníkům ostatních členských států povinnost hlásit svou přítomnost orgánům dotyčného státu.
19 Zejména pokud jde o stanovenou lhůtu, ve které musí být ohlášen příjezd cizího státního příslušníka, jsou ustanovení Smlouvy porušena pouze v případě, je-li stanovená lhůta nepřiměřená.
20 Mezi sankcemi za nedodržení předepsaných přihlašovacích a ohlašovacích formalit je vyhoštění u osob chráněných právem Společenství nepochybně neslučitelné se Smlouvou, neboť takové opatření popírá samotné právo přiznané a zaručené Smlouvou, jak již Soudní dvůr potvrdil v jiných věcech.
21 Pokud jde o ostatní sankce, jako jsou pokuty a odnětí svobody, vnitrostátní orgány sice mohou ukládat za nedodržení předpisů týkajících se přihlašování cizinců sankce srovnatelné se sankcemi ukládanými vlastním státním příslušníkům za porušení předpisů stejné závažnosti, avšak není odůvodněné stanovovat sankce tak nepřiměřené závažnosti porušení, že se stávají překážkou volného pohybu osob.
22 Pokud vnitrostátní právní předpisy týkající se kontroly cizích státních příslušníků neobsahují omezení volného pohybu osob a práva na vstup a pobyt na území členských států přiznaného Smlouvou osobám chráněným právem Společenství, nepředstavuje používání takových předpisů založené na objektivních důvodech "diskriminaci na základě státní příslušnosti" zakázanou článkem 7 Smlouvy.
23 Pokud jde o povinnost ukládanou příslušníkům hostitelského členského státu informovat veřejné orgány o totožnosti u nich ubytovaných cizinců, lze příslušná ustanovení, která spadají v podstatě do vnitřních věcí daného státu posuzovat z hlediska práva Společenství jen tehdy, pokud nepřímo způsobují omezení volného pohybu osob.
24 Výdaje vzniklé britské a italské vládě a Komisi Evropských společenství, které předložily Soudnímu dvoru vyjádření, se nenahrazují. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve sporu probíhajícím před vnitrostátním soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud.
Z těchto důvodů



SOUDNÍ DVŮR

o otázkách, které mu předložil Pretura di Milano rozhodl takto:



_____________________________________________________________________________