Žaloba na náhradu škody – Článek 178 a čl. 215 druhý pododstavec Smlouvy – Přípustnost
Předmět:
Právní otázky:
Ve věci 175/84,
Krohn & Co. Import-Export (GmbH & Co. KG), Hamburk, zastoupená Modestem, Gündischem a Landrym, advokáty hamburské advokátní komory, s adresou pro účely doručování v Lucemburku u Ernesta Arendta, 34 B rue Philippe-II,
jejímž předmětem je žaloba na náhradu škody podle článku 178 a čl. 215 druhého pododstavce Smlouvy o EHS způsobené v důsledku odmítnutí Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (Spolkový úřad pro organizaci zemědělských trhů), Frankfurt nad Mohanem, udělit, na základě pokynů Komise Evropských společenství, dovozní licence, o něž žalobce žádal, ,
SOUDNÍ DVŮR
ve složení: Mackenzie Stuart, předseda, U. Everling a K. Bahlmann, předsedové senátu, G. Bosco, T. Koopmans, O. Due, Y. Galmot, C. Kakouris a T. F. O’Higgins, soudci, generální advokát : G. F. Mancini vedoucí soudní kanceláře : H. A. Rühl, vrchní rada, po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 19. listopadu 1985, vydává tento
1. Návrhem došlým kanceláři Soudního dvora dne 4. července 1984 podala společnost Krohn na základě čl. 215 druhého pododstavce Smlouvy o EHS žalobu na náhradu škody způsobené v důsledku odmítnutí Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung – Spolkový úřad pro organizaci zemědělských trhů (dále jen „BALM“) – udělit, na základě pokynů Komise Evropských společenství, dovozní licence na dovoz výrobků zařazených do podpoložky 07.06 A společného celního sazebníku (maniok-tapioka) pocházejících z Thajska.
2. Dovozní režim pro dotyčné výrobky byl zaveden dohodou o spolupráci mezi Evropským hospodářským společenstvím a Thajským královstvím, která byla schválena rozhodnutím Rady ze dne 19. července 1982 (Úř. věst. L 219, s. 52). Tato dohoda stanovuje roční limity omezující množství manioku, který může být dovezen do EHS při preferenční sazbě dovozního valorického cla ve výši 6 %.
3. V článcích 1 a 5 dohody o spolupráci se Thajsko zavazuje, že bude řídit své vývozy manioku do Společenství tak, aby zajistilo, že tyto roční limity nebudou překročeny. Toto řízení musí být zajištěno pomocí certifikátů o vývozu do Společenství, které vydávají thajské úřady a jejichž datum vystavení určuje roční limit, do které má být dodávané množství zahrnuto.
4. Společenství se zavázalo, že přijme nezbytná opatření, aby úřady členských států vystavovaly po předložení příslušných thajských vývozních certifikátů dovozní licence. V souladu s tím přijala Komise dne 22. července 1982 nařízení Komise č. 2029/82, kterým se stanoví prováděcí pravidla k provádění dovozních ujednání týkajících se výrobků zařazených do podpoložky 07.06 A společného celního sazebníku původem z Thajska a vyvezených z této země v roce 1982 (Úř. věst. L 218, s. 8).
5. V souladu s nařízením Komise č. 2029/82 musí být žádosti o dovozní licence na výrobky spadající do podpoložky 07.06 A společného celního sazebníku podány příslušným orgánům v členských státech (článek 4), které musí Komisi sdělovat informace uvedené v článku 9, a sice „každý den...ohledně každé žádosti o licenci“.
6. Na základě čl. 7 odst. 1 prvního pododstavce nařízení musí příslušný vnitrostátní orgán vydat požadovanou dovozní licenci, „ledaže Komise informovala příslušné orgány členského státu telexem o tom, že podmínky stanovené v dohodě o spolupráci nebyly splněny“.
7. Dne 16. listopadu 1982 požádala společnost Krohn (dále jen „společnost Krohn“), která působí v oblasti dovozu a velkoobchodu s obilovinami a krmivy, BALM v souladu s výše uvedeným nařízením č. 2029/82 o vydání pěti dovozních licencí na dovoz celkového množství 54 895 472 kg manioku z Thajska, přičemž ke své žádosti přiložila několik vývozních certifikátů, které byly vydány ve dnech 18. srpna a 7. září 1982.
8. Vzhledem k době, která uplynula mezi vydáním thajských vývozních certifikátů a podáním žádosti o dovozní licence společností Krohn, se Komise rozhodla, že zjistí, zda jsou splněny podmínky stanovené v dohodě o spolupráci mezi EHS a Thajskem. Za tímto účelem požádala Komise dne 23. listopadu 1982 telexovou zprávou BALM o poskytnutí podrobných informací o datu, kdy byl maniok odeslán z Thajska, názvu lodi, na které byl maniok převážen, a o datu a místu očekávaného splnění celních formalit.
9. BALM informoval telexovou zprávou ze dne 23. listopadu a 7. prosince 1982 společnost Krohn o požadavcích Komise a požádal ji o poskytnutí potřebných informací.
10. Pokud jde konkrétněji o žádost o dovozní licenci týkající se pouze 500 tun, informovala Komise BALM telexovou zprávou ze dne 21. prosince 1982, že informace dodané společností Krohn nemohly být přijaty za dostatečné a že požadovaná dovozní licence tudíž nemá být vydána.
11. Po zvážení této telexové zprávy a všech informací, které poskytla společnost Krohn ohledně sporných množství, informoval BALM společnost Krohn rozhodnutím ze dne 23. prosince 1982 o svém zamítnutí vydat jí požadované dovozní licence.
12. Dne 25. května 1983 po výměně dopisů s BALM podala společnost Krohn k Verwaltungsgericht ve Frankfurtu nad Mohanem žalobu na zrušení rozhodnutí ze dne 23. prosince 1982 a na nařízení BALM vydat požadované dovozní licence při snížené sazbě valorického cla ve výši 6 %.
13. Dopisem ze dne 6. června 1983 společnost Krohn dále podala Komisi žádost o náhradu škody a úroky, přičemž se dovolávala nezákonnosti odmítnutí Komise povolit vydání dovozních licencí a také rozsahu škod, které v důsledku toho utrpěla. Komise tuto žádost dne 28. července 1983 zamítla.
14. Na podporu své žaloby společnost Krohn uvádí, že v důsledku nevydání dovozních licencí utrpěla značnou škodu. Tvrdí, že splnila všechny podmínky uložené platnou právní úpravou pro získání požadovaných dovozních licencí a že další požadavky uložené Komisí byly protiprávní. Požaduje tudíž, aby byla Komisi uložena povinnost náhrady škody, která společnosti Krohn vznikla.
15. V reakci na pochybnosti, které Komise vyjádřila, pokud jde o přípustnost žaloby, aniž však podala námitku podle čl. 91 odst. 1 jednacího řádu, rozhodl Soudní dvůr bez návrhu podle čl. 92 odst. 2 jednacího řádu o třech následujících námitkách nepřípustnosti:
b) i kdyby by Komise nesla potenciálně odpovědnost, musel by žalobce předtím vyčerpat opravné prostředky, které má k dispozici u vnitrostátních soudů za účelem zrušení rozhodnutí BALM;
c) konečně, v každém případě by potvrzení přípustnosti žaloby znamenalo zrušení právních účinků jednotlivých rozhodnutí Komise, pokud jde o žalobce (telexové zprávy ze dne 23. listopadu a 21. prosince 1982), která nebyla včas napadnuta a stala se konečnými.
K první námitce nepřípustnosti
16. Podle Komise není cílem žaloby na náhradu škody podle článků 178 a 215 Smlouvy umožnit Soudnímu dvoru přezkoumat platnost rozhodnutí, která přijaly vnitrostátní orgány v rámci společné zemědělské politiky, ani posuzovat finanční důsledky takových vnitrostátních rozhodnutí pro jednotlivce (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 12. prosince 1979, Firma Hans Otto Wagner GmbH, 12/79, Recueil s. 3657, ze dne 27. března 1980, Sucrimex, 133/79, Recueil s. 1299, a ze dne 10. června 1982, Interagra, 217/81, Recueil s. 2233). Oprávněnost těchto rozhodnutí není oslabena skutečností, že v projednávané věci příslušná právní úprava zmocnila Komisi k udělování pokynů vnitrostátním orgánům.
17. Společnost Krohn však tvrdí, že v této věci uplatnila Komise pravomoc dávat pokyny vnitrostátním orgánům, která jí byla udělena článkem 7 nařízení č. 2029/82, a že Komise musí být pokládána za skutečného autora rozhodnutí, na základě kterého vznáší společnost Krohn nárok na náhradu škody.
18. Je třeba připomenout, že kombinovaná ustanovení článků 178 a 215 Smlouvy dávají Soudnímu dvoru pravomoc pouze pro přiznání náhrady škody způsobené orgány Společenství nebo jeho zaměstnanci při výkonu jejich funkce, jinými slovy škody, která může vyvolat mimosmluvní odpovědnost na straně Společenství. Škoda způsobená vnitrostátními orgány může na druhou stranu vyvolat pouze odpovědnost na straně těchto orgánů a výhradní příslušnost k nařízení náhrady takové škody si ponechávají vnitrostátní soudy.
19. Pokud bylo, stejně jako v projednávané věci, rozhodnutí nepříznivě zasahující do právního postavení žalobce přijato vnitrostátním orgánem, který jedná s cílem zajistit provádění právní úpravy Společenství, je pro účely stanovení příslušnosti Soudního dvora zapotřebí určit, zda za údajné nezákonné jednání jako podporu žaloby na náhradu škody nese ve skutečnosti odpovědnost orgán Společenství a nemůže být přisouzeno vnitrostátnímu orgánu.
20. Na podporu své žaloby na náhradu škody se žalobce omezuje na odvolání se na nezákonnost telexových zpráv zaslaných BALM Komisí dne 23. listopadu a 21. prosince 1982.
21. V tomto ohledu je jasné již ze samotného znění čl. 7 odst. 1 nařízení 2029/82, že tato ustanovení nepřiznávají Komisi pouze právo předložit stanovisko týkající se rozhodnutí, které má být přijato v kontextu spolupráce mezi ní a vnitrostátními orgány odpovědnými za uplatňování právní úpravy Společenství, ale ve skutečnosti ji zmocňují k tomu, aby vyžadovala od vnitrostátních orgánů, aby odmítaly žádosti o dovozní licence, pokud nebyly splněny podmínky stanovené v dohodě o spolupráci.
22. Kromě toho z částí spisu a z argumentace účastníků u Soudního dvora vyplývá, že telexové zprávy Komise ze dne 23. listopadu a 21. prosince 1982 byly zamýšleny jako účinné uplatnění pravomoci, kterou jí udělila tato ustanovení, a že jejich účinkem byl pokyn pro BALM odmítnout příslušné dovozní licence, pokud nebyla dána uspokojivá odpověď na žádosti o informace, které byly dány společnosti Krohn.
23. Z výše uvedeného vyplývá, že údajné nezákonné jednání, které tvrdí žalobce na podporu svého nároku na náhradu škody, má být přičteno nikoli BALM, který byl vázán pokyny Komise, nýbrž samotné Komisi. Soudní dvůr má tudíž příslušnost zabývat se žalobou, kterou podala společnost Krohn, a první námitka nepřípustnosti musí být zamítnuta.
K druhé námitce nepřípustnosti
24. Komise prohlašuje, že podle judikatury Soudního dvora je žaloba na náhradu škody podle článku 178 a čl. 215 druhého pododstavce Smlouvy přípustná pouze v případě, že žalobce vyčerpal postup umožňující mu dosáhnout zrušení rozhodnutí vnitrostátního orgánu vnitrostátními soudy. V projednávané věci však společnost Krohn podala k Verwaltungsgericht ve Frankfurtu nad Mohanem žalobu na zrušení odmítnutí dovozních licencí ze strany BALM a žalobu na určení povinnosti vystavit takové licence, přičemž v této věci ještě nebylo s konečnou platností rozhodnuto. Opravné prostředky žalobce podle vnitrostátního práva tudíž nebyly vyčerpány.
25. Společnost Krohn tvrdí, že žaloba na náhradu škody podle čl. 215 druhého pododstavce Smlouvy nezávisí nijak na opravných prostředcích podle vnitrostátního práva. Dále by jí v projednávané věci žaloba na zrušení neumožnila dosáhnout požadovaného cíle, což byla náprava škody, která jí byla způsobena odmítnutím vystavit dovozní licence.
26. Podle ustálené judikatury Soudního dvora byla žaloba na náhradu škody podle článku 178 a čl. 215 druhého pododstavce Smlouvy vytvořena jako samostatný prostředek, který má v rámci soustavy opravných prostředků svou zvláštní funkci a její použití se řídí podmínkami stanovenými s ohledem na její zvláštní povahu.
27. Je nicméně pravda, že žaloba na náhradu škody musí být prozkoumána z hlediska celého systému právní ochrany jednotlivce vytvořeného Smlouvou a její přípustnost může v určitých případech záviset na vyčerpání vnitrostátních opravných prostředků dostupných pro dosažení zrušení rozhodnutí vnitrostátního orgánu. Aby tomu tak ale bylo, je zapotřebí, aby vnitrostátní opravné prostředky poskytovaly účinný prostředek ochrany pro zainteresovaného jednotlivce a aby mohly vyústit v náhradu údajné škody.
28. V projednávané věci tomu tak není. Nic nenasvědčuje tomu, že by zrušení rozhodnutí BALM a vystavení dovozních licencí požadovaných v roce 1982 po uplynutí několika let nahradilo škodu, kterou společnost Krohn utrpěla v té době; takové zrušení by tudíž nezbavilo žalobce potřeby, pokud má obdržet náhradu škody, podat žalobu k Soudnímu dvoru podle článku 178 a čl. 215 druhého pododstavce Smlouvy.
29. Za těchto okolností nelze přípustnost této žaloby učinit závislou na vyčerpání vnitrostátních opravných prostředků, které jsou k dispozici proti rozhodnutí BALM, a druhá námitka nepřípustnosti musí být rovněž zamítnuta.
Ke třetí námitce nepřípustnosti
30. Komise konstatuje, že společnost Krohn nepodala žalobu podle čl. 173 druhého pododstavce Smlouvy, aby dosáhla zrušení telexových pokynů Komise pro BALM ze dne 23. listopadu a 21. prosince 1982. Tato jednotlivá rozhodnutí se tak vůči společnosti Krohn stala konečnými. Podle rozhodnutí Soudního dvora (rozsudek ze dne 13. července 1963, Plaumann, 25/62, Recueil s. 197) nemůže mít žaloba na náhradu škody za důsledek zrušení právních účinků individuálního rozhodnutí, které se stalo konečným.
31. Společnost Krohn uplatňuje, že jí bylo oznámeno pouze rozhodnutí BALM a že v té době nic nenasvědčovalo tomu, že Komise přijala skutečné rozhodnutí, které se společnosti Krohn bezprostředně dotýkalo. V každém případě nelze přípustnost její žaloby na náhradu škody podmiňovat jejím předchozím podáním žaloby na zrušení tohoto rozhodnutí Komise.
32. Jak Soudní dvůr podotkl výše, byla žaloba na náhradu škody podle článku 178 a čl. 215 druhého pododstavce Smlouvy vytvořena jako samostatný prostředek, který má svou zvláštní funkci. Zejména od žaloby na zrušení se liší tím, že jejím účelem není zrušení konkrétního opatření, nýbrž náprava škody způsobené orgánem. Z toho vyplývá, že existence individuálního rozhodnutí, které se stalo konečným, nemůže působit jako překážka pro přípustnost takové žaloby.
33. Judikatura uvedená Komisí se týká výhradně výjimečného případu, kdy žaloba na náhradu škody je vznesena v souvislosti s platbou částky, která se rovná přesně poplatku, který měl žalobce zaplatit podle individuálního rozhodnutí, takže žalobce ve skutečnosti usiluje o odvolání tohoto individuálního rozhodnutí. V každém případě jsou takové úvahy této věci cizí.
34. Z toho vyplývá, že třetí námitka nepřípustnosti musí být rovněž zamítnuta.
35. Jelikož je žaloba přípustná, je namístě postoupit k posouzení věci samé a k rozhodnutí.
K nákladům řízení
36. O nákladech řízení je třeba rozhodnout později.
Z těchto důvodů
1) Prohlašuje žalobu za přípustnou.
2) Je namístě postoupit k posouzení věci samé a k rozhodnutí.
3) O nákladech řízení bude rozhodnuto později.
_____________________________________________________________________________