Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Cour d’appel v Douai – Francie – Volný pohyb
Předmět:
Skutkové okolnosti věci, průběh řízení a vyjádření předložená podle článku 20 Protokolu o statutu Soudního dvora EHS lze shrnout takto:
I. Skutkový stav a písemná část řízení
Société de personnes à responsibilité limitée Sackin, založená podle belgického práva, se sídlem v Ledebergu v Belgii, jejíž jednatelkou je Suzanne Criel, rozená Donckerwolcke, dovezla mezi 23. lednem a 27. říjnem 1970 do Francie prostřednictvím zasilatele osm zásilek balíků tkanin ze syntetických vláken (podpoložky 56.07 A II společného celního sazebníku) a třináct zásilek balicích pytlů ze syntetických vláken (podpoložky 62.03 B II společného celního sazebníku).
Société de personnes à responsabilité limitée Cototextil, založená podle belgického práva, také se sídlem v Ledebergu v Belgii, jejímž generálním ředitelem je Henri Schou, dovezla v průběhu prosince 1969 do Francie pět zásilek balicích pytlů vyrobených ze syntetických vláken a od 1. ledna do 2. června 1970 další čtyři zásilky balicích pytlů.
Celková hodnota těchto dovozů činila u společnosti Cototextil 152 618 FF a u společnosti Sackin 677 491 FF.
Pro tyto dovozy bylo na celním úřadě v Halluin vyhotoveno třicet celních prohlášení na formuláři D 3 vydaném pro propuštění na trh ve Francii, v nichž byla Belgicko-lucemburská hospodářská unie uvedena jako místo původu. Při uvedení do Francie byly zmíněné výrobky doprovázeny průvodním osvědčením na formuláři DD1 vytvořeným při uplatňování rozhodnutí Komise ze dne 6. prosince 1960 o metodách správní spolupráce při používání čl. 9 odst. 2 Smlouvy o EHS (Úř. věst., 1961, s. 29).
Šetření francouzských celních orgánů, jehož výsledky jsou uvedeny v protokolech ze dne 24. listopadu 1972 a 3. a 18. května 1973, ukázala, zvláště s ohledem na dokumenty poskytnuté belgickými celními orgány, že tkanina uvedená v žádosti společnosti Sackin pochází původně z Libanonu, že pytle deklarované v roce 1969 společností Cototextil pocházely ze Sýrie a že pytle deklarované v roce 1970 společnostmi Sackin a Cototextil byly vyrobeny v Belgii z tkanin pocházejících z Libanonu.
Clo za uvedená zboží bylo zaplaceno v Belgii, a zboží proto bylo uvedeno do volného oběhu.
Francouzská celní správa došla k názoru, že pro dané dovozy byla vydána falešná prohlášení o původu, čímž byly porušeny požadavky čl. 95 odst. 2 code des douanes (celního zákoníku), podle kterého musejí prohlášení obsahovat všechny informace nezbytné pro uplatňování celních opatření a sestavování celních statistik, a zejména musejí při dovozu uvádět zemi původu a zemi posledního vývozu, jak vyžaduje čl. 5 odst. 10 vyhlášky Generálního ředitelství cel ze dne 1. prosince 1961, vydané při provádění čl. 95 odst. 4 celního zákoníku. Prostřednictvím tohoto falešného prohlášení o původu se dotyčné strany měly vyhnout postupu automatického vydávání dovozních licencí, k němuž měly dané dovozy podle francouzských celních předpisů vést.
Rozhodnutím ze dne 19. června 1975 tribunal correctionnel (trestní soud) v Lille, kterému celní úřady věc předložily, odsoudil pí Criel k podmínečnému trestu odnětí svobody na jeden měsíc, p. Schou k podmínečném trestu odnětí svobody na tři měsíce a zároveň jim nařídil, aby společně a nerozdílně zaplatili celní správě namísto konfiskace zboží, které nemohlo být zabaveno, částku rovnající se hodnotě tohoto zboží (470 043 FF) a pokutu ve výši dvojnásobku jeho hodnoty (940 086 FF).
Paní Criel a p. Schou se proti tomuto rozhodnutí odvolali ke cour d’appel (odvolacímu soudu) v Douai.
Odvolací soud v Douai, čtvrtý trestní senát, předběžným rozsudkem ze dne 7. dubna 1976 rozhodl o odložení rozhodnutí, dokud se Soudní dvůr podle článku 177 Smlouvy o EHS nevyjádří k těmto předběžným otázkám:
1. Představuje skutečnost, že členský stát dovozu požaduje, aby na celním prohlášení byla uvedena země původu u výrobků ve volném oběhu, jejichž status ve Společenství je potvrzen průvodním osvědčením Společenství, opatření rovnocenné množstevnímu omezení?
2. Představují vnitrostátní právní předpisy podmiňující dovoz textilních výrobků, které jsou dováženy z členského státu, v němž jsou ve volném oběhu, a které současně pocházejí ze třetí země, žádostí o povolení pro účely případného použití článku 115 Smlouvy o založení Evropského hospodářského společenství opatření rovnocenné množstevnímu omezení:
b) po skončení přechodného období, a zejména v období mezi 1. lednem a 2. červnem 1970?
V souladu s článkem 20 Protokolu o statutu Soudního dvora předložily svá písemná vyjádření dne 13. července 1976 vláda Francouzské republiky, dne 14. července Komise Evropských společenství a ve stejný den odvolávající se strany původního řízení.
Po vyslechnutí soudce zpravodaje a stanoviska generálního advokáta rozhodl Soudní dvůr o zahájení ústní části řízení bez předběžného dokazování.
II – Písemná vyjádření předložená Soudnímu dvoru
Paní Criel a p. Schou, odvolávající se strany v původním řízení, předložili vyjádření, která lze shrnout takto:
a) K první otázce
Právo členských států požadovat v některých případech od dovozců celní prohlášení a splnění formalit celního odbavení je podmíněno tím, že země dovozu nebude vyžadovat použití vnitrostátních dokladů tam, kde požadované informace jsou již uvedeny na dokladech Společenství, a že vnitrostátní řízení v žádném případě nebudou činit dovoz obtížnějším nebo nákladnějším. Konkrétně by se měla přípustnost požadavku na označování země původu v celních prohlášeních z hlediska práva Společenství posuzovat s přihlédnutím ke sledovanému cíli: použití celních opatření nebo sestavování celních statistik.
Výrobky, jež jsou předmětem sporu v původním řízení, jsou údajně ve volném oběhu ve Společenství, a proto těží ze statusu zboží v oběhu ve Společenství. Jakékoli celní opatření, které se jich týká, by tudíž mělo být v souladu se Smlouvou o EHS, nebo alespoň schváleno příslušnou institucí Společenství. Jelikož je volný pohyb obecnou zásadou, jakákoli výjimka z něj musí být odůvodněna a vykládána restriktivně.
Mezi lety 1969 a 1971 Komise nikdy neoprávnila Francii, aby podle článku 115 Smlouvy o EHS vyňala ze statusu zboží Společenství dovozy výrobků, které jsou předmětem sporu; Francie také nikdy neoznámila jednostranné opatření této povahy. Vzhledem k tomu, že článek 115 představuje výjimku z obecných pravidel o volném pohybu zboží, která musí být vykládána a používána restriktivně, a protože Francie jeho použití nikdy nežádala, ani ho sama nepoužila, nebyla zmocněna zavést celní opatření spočívající v preventivním sledování pohybu zboží prostřednictvím kontrol původu zboží pro účely případného použití článku 115. Takovýto systém sledování by byl v souladu s právními předpisy pouze tehdy, kdyby byl povolen Komisí. Země dovozu uplatňovala celní opatření v rozporu se zásadou volného pohybu, celní opatření nebyla povolena Komisí, a proto je požadavek na označování země původu opatřením s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení.
Nepopiratelné právo členských států sestavovat celní statistiky však musí být v souladu se Smlouvou, zejména s ohledem na volný pohyb zboží. Restriktivní účinky obsažené ve vnitrostátních předpisech o celním odbavování jsou v souladu se Smlouvou pouze potud, pokud jsou nezbytné pro dosažení svých cílů. Proto tam, kde dovozce poruší vnitrostátní ustanovení, které má za cíl sloužit k sestavování celních statistik, má být sankce pouze přiměřená statistickému cíli opatření; v projednávané věci je ovšem pokuta uložená Soudem prvního stupně zcela nepřiměřená k údajnému porušení předpisů. Nepřiměřená povaha této sankce představuje opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení.
Je proto na místě na první předběžnou otázku položenou Soudnímu dvoru odpovědět kladně.
b) Ke druhé otázce
Vzhledem k tomu, že se jedná o výrobky ve volném oběhu, které požívají statusu zboží Společenství, je údajně z rozsudku Soudního dvora ze dne 15. prosince 1971 ve spojených věcech 51 až 54/71 (International Fruit Company (1971), Recueil 1971, s. 1107) zřejmé, že kromě výjimek stanovených samotným právem Společenství brání Smlouva o EHS tomu, aby se na obchod uvnitř Společenství používaly vnitrostátní předpisy, které vyžadují, byť jen čistě formálně, získání dovozní licence nebo jakákoli podobná řízení.
Alespoň ve vztahu k období následujícímu po uplynutí přechodného období představuje požadavek na získání dovozní licence, byť jen čistě formální, opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení, jehož zákaz má v právních řádech členských států přímý účinek. Pokud jde o uplatňování takového opatření během přechodného období, je na vnitrostátním soudu, aby s přihlédnutím k čl. 31 odst. 1 Smlouvy o EHS určil, zda uplatňování systému licencí představuje opatření s rovnocenným účinkem s ohledem na stav právní úpravy platné k 1. lednu 1958; pokud tomu tak je, je toto nové opatření Smlouvou také zakázáno.
Je tedy na místě i na druhou otázku odpovědět kladně s případnou výhradou týkající se přechodného období.
Vyjádření vlády Francouzské republiky lze shrnout takto:
Vnitrostátní předpisy stanovící povinnost předkládat při dovozu zboží podrobné prohlášení obsahující zejména udání původu zboží jsou neslučitelné se Smlouvou o EHS.
Smlouva neobsahuje žádné ustanovení ohledně zrušení písemných prohlášení v obchodě uvnitř Společenství; žádné ustanovení sekundárních právních předpisů nezavedlo pro takovýto obchod zjednodušená prohlášení, protože takové prohlášení by muselo být zavedeno jako harmonizační opatření podle článku 100 Smlouvy. Na dovozy, jež jsou předmětem sporu, se proto zcela vztahují vnitrostátní předpisy o prohlášeních a jejich obsahu a nelze namítat, že představují opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení ve smyslu článku 30 Smlouvy o EHS, neboť v této souvislosti nebyla zveřejněna žádná směrnice nebo doporučení podle čl. 33 odst. 7 a článku 35.
Pojem původu zboží se v obchodu v rámci Společenství nestal bezpředmětným.
Sama Smlouva o EHS (čl. 9 odst. 2) a mnoho prováděcích opatření odkazují na pojem výrobků pocházejících z členských států. Pojem výrobků pocházejících ze třetích zemích proto nelze považovat za odporující Smlouvě.
Jelikož články 9 a 10 Smlouvy používají formulaci „výrobky pocházející ze třetích zemí, které jsou ve volném oběhu“, není možné vyvozovat, že pojem původu již nemá v obchodu uvnitř Společenství žádnou platnost. Nařízení Rady (EHS) č. 802/68 ze dne 27. června 1968 o společné definici pojmu původ zboží (Úř. věst. L 148, s. 1) svědčí o významu tohoto pojmu i v obchodu uvnitř Společenství – připomíná nutnost určit a ověřit původ pro účely uplatňování množstevních omezení, kterým může podléhat zboží ve volném oběhu podle článku 115 Smlouvy.
Označování původu v prohlášení je vyžadováno pro jiné účely než k celnímu zařazení: mělo by umožnit případné použití článku 115. Z tohoto důvodu rozhodnutí Komise č. 71/202 ze dne 12. května 1971 zmocňující členské státy, aby přijaly předběžná ochranná opatření ohledně dovozu některých výrobků pocházejících ze třetích zemí a uváděných do volného oběhu v jiném členském státě (Úř. věst. L 121, s. 126), stanoví, že „členský stát může od žadatele o povolení k dovozu vyžadovat poskytnutí všech relevantních informací ohledně označení výrobku, jeho původu …“. Požadavek na uvedení původu výrobku pro účely posouzení žádosti o povolení k dovozu s sebou nese požadavek na stejné informace v dovozním prohlášení, bez kterých by tuto část řízení nebylo možno uskutečnit.
Je pravda, že rozhodnutí ze dne 12. května 1971 bylo vydáno až poté, co došlo ke skutečnostem, které jsou předmětem sporu, avšak dokazuje, že označení původu na prohlášeních není porušením práva Společenství.
Uvádění údajů o původu je také nezbytné pro sestavování statistik zahraničního obchodu, pro případné použití některých zvláštních předpisů a pro kontrolu celní hodnoty. Spadá proto do rámce formalit povolených Smlouvou.
Povinnost uvádět původ zboží na prohlášení je tudíž ve skutečnosti nutná a právními předpisy dostatečně podložená, zejména s ohledem na články 30 a 115 Smlouvy o EHS.
Z rozhodnutí Komise ze dne 12. května 1971 a z rozsudku Soudního dvora ze dne 15. prosince ve spojených věcech 51 až 54/71 (International Fruit Company) plyne, že povinnost předložit licenci pro dovoz zboží do členského státu, pokud je toto zboží ve volném oběhu a přitom pochází ze třetího státu, nepředstavuje opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení, pokud jsou tyto licence vydány bez prodlení a pro všechna požadovaná množství. Systém sledování používaný ve Francii proto nepředstavuje opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení ani během přechodného období, ani po jeho skončení.
Na základě čl. 115 druhého pododstavce Smlouvy o EHS byla Francie v prosinci 1969 zmocněna uplatňovat „ochrannou doložku“ prostřednictvím vnitrostátních opatření pod dohledem Komise. Tato vnitrostátní opatření v zásadě spočívala v předložení licence získané na základě žádosti, ve které byla uvedena skutečná země původu, pokud výrobky pocházely ze třetí země a byly dodávány z jiného členského státu. K zavedení ochranné doložky stačilo, aby Generální ředitelství cel a nepřímých daní žádost o vydání licence zamítlo.
Pokud jde o článek 115, spadá nevydání licence nepopiratelně do druhého pododstavce uvedeného ustanovení pod podmínkou, že se opatření oznámí ostatním členským státům a Komisi.
Používaná metoda je také slučitelná s článkem 115. Na jedné straně umožňuje sledovat každodenní vývoj dovozů před jejich vlastním uskutečněním, a tak umožňuje předvídat jejich ekonomický dopad, a na straně druhé umožňuje v případě potřeby uplatňovat zákaz tím nejjednodušším způsobem, a sice nevydáním licence. Tento systém Komise nikdy nekritizovala; naopak ho zřejmě použila jako základ k návrhu svého rozhodnutí ze dne 12. května 1971. Praktické aspekty jeho použití nikdy nezpůsobily nadměrná zpoždění při vydávání licencí.
Proto ani právní předpisy, ani praktické používání systému přijatého ve Francii nelze během přechodného období napadnout.
Od skončení přechodného období je právním základem opatření určených k zajištění řádného výkonu obchodní politiky čl. 115 první pododstavec Smlouvy o EHS. Použití tohoto ustanovení nevyžaduje žádné předchozí zveřejnění všeobecného prováděcího nebo výkladového ustanovení. Rozhodnutí č. 71/202 ze dne 12. května 1971 bylo přijato pouze k harmonizaci praxe členských států a k zabránění zneužití. Od 1. ledna 1970 do 12. května 1971 měly členské státy za to, že jim Komise povolila zachovat požadavky na povolování, které jim dovolují podrobovat dovozní operace předběžné kontrole. Takováto kontrola představovala jediný způsob umožňující použití článku 115, a to na základě předběžných propočtů dovozů, přičemž sama sloužila jako nástroj k sestavení těchto propočtů.
Jelikož ochranná opatření byla s výhradou povolení Komisí v souladu s právem, byl v souladu s právem i předběžný dohled prostřednictvím licencí, stejně jako tomu bylo během přechodného období. Tuto metodu sledování prostřednictvím licencí vydávaných automaticky přijala Komise svým rozhodnutím ze dne 12. května 1971, které bylo pozměněno a doplněno rozhodnutím Komise ze dne 9. března 1973 (Úř. věst. L 80, s. 22). Tento systém byl údajně použitelný před rozhodnutím ze dne 12. května 1971 a je neoddělitelný od používání čl. 115 prvního i druhého pododstavce. Kromě toho rozhodnutí ze dne 12. května 1971 ukazuje, že nutnost podrobit dané dovozy předběžné kontrole se ukázala s přihlédnutím k získaným zkušenostem; tuto zkušenost bylo možné získat pouze během období předcházejícího rozhodnutí.
Ve skutečnosti bylo vydávání licencí rychlé, a tak s ohledem na povahu článků 30 a 115 Smlouvy a na kritéria obsažená v rozhodnutí ze dne 12. května 1971 a v judikatuře Soudního dvora nelze tento systém považovat za opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení.
c) Proto ani povinnost uvádět v celním prohlášení původ, ani povinnost předložit žádost o vydání licence pro dovoz tkanin ze syntetických vláken a pytlů ze syntetických vláken, které pocházejí ze Sýrie nebo Libanonu a které jsou ve volném oběhu v Belgii, nepředstavovaly opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení.
Systém sledování přijatý za účelem používání článku 115 Smlouvy k odhalení odklonů obchodu a k umožnění toho, aby členské státy, pokud je to potřeba a pokud to Komise dovolí, mohly činit kroky k zajištění nezbytné ochrany, představuje nepostradatelný mechanismus pro spravedlivé fungování společné obchodní politiky; jeho zpochybňování by potom mohlo mít vážné důsledky.
Komise Evropských společenství zdůrazňuje, že ustanovení Smlouvy o EHS, týkající se odstraňování množstevních omezení a opatření s rovnocenným účinkem mezi členskými státy, se používají za stejných podmínek a se stejnou silou na výrobky pocházející a dodávané z členských států i na výrobky pocházející ze třetích zemí, které byly uvedeny do volného oběhu ve Společenství. Pouze výjimky výslovně povolené právními předpisy Společenství umožňují u práva na volný pohyb zboží nedodržet toto pravidlo stavící výrobky, které pocházejí ze třetích zemí a které jsou ve volném oběhu, na stejnou úroveň s výrobky pocházejícími ze Společenství. Neexistuje-li rozhodnutí Komise podle článku 115 Smlouvy o EHS, které takové opatření povolí, nesmí členský stát legálně vytvořit v obchodě Společenství oddělený systém pro výrobky pocházející ze Společenství a pro výrobky pocházející nebo dodávané ze třetích zemí, které jsou ve Společenství ve volném oběhu. Zákaz množstevních omezení a opatření s rovnocenným účinkem se uplatňuje na obě kategorie výrobků se stejnou silou.
Pokud jde o vztah mezi pojmem opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení a celními formalitami vyžadovanými členskými státy v obchodě uvnitř Společenství pro celní odbavení zboží, které je oprávněno k volnému pohybu, je třeba nejprve konstatovat, že právní předpisy Společenství, které mají zavést správní spolupráci pro účely používání článku 9 Smlouvy o EHS, samy o sobě nepředjímají použití jiných celních formalit členskými státy. Z věcí rozhodovaných Soudním dvorem vyplývá, že jakákoli právní úprava takové povahy, která přímo nebo nepřímo, skutečně nebo potenciálně brání obchodu uvnitř Společenství, představuje opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení zakázanému Smlouvou, pokud nemůže být odůvodněna podle článku 36 nebo jiného ustanovení Smlouvy; zákaz opatření s rovnocenným účinkem však v tomto smyslu neznamená, že na dovozy zboží, které je ve Společenství ve volném oběhu a které je dodáváno z jiného členského státu, nemohou členské státy uplatnit formality spojené s celním odbavením, které předepisují vnitrostátní předpisy členského státu dovozu. V současné fázi vytváření společného trhu jsou tyto formality a řízení stále nutné. Bez ohledu na úsilí o harmonizaci vynaložené nebo vynakládané institucemi Společenství podléhá zboží v oběhu na území každého z členských států i nadále rozdílným vnitřním právním a správním předpisům, jejichž používání je odůvodněno právními předpisy Společenství. Zboží dovážené z jednoho členského státu, i když splňuje podmínky článku 9 a čl. 10 odst. 1 Smlouvy, i nadále podléhá formalitám celního odbavení s cílem takové předpisy uplatňovat. Řízení v rámci celního odbavování samozřejmě spadají pod zákaz opatření s rovnocenným účinkem, pokud jejich restriktivní účinek překračuje rozsah nezbytný pro realizaci sledovaného cíle.
Statistické zkoumání obchodu uvnitř Společenství se zbožím, které se obecně uskutečňuje v okamžiku naplnění formalit vyžadovaných pro překročení hranic, nespadá mezi opatření s rovnocenným účinkem, zakázaná článkem 30 Smlouvy a následujícími. Takovéto zkoumání je legitimním cílem, a shromažďování statistických údajů je pro členské státy dokonce povinností.
Pokud jde o to, zda jsou se Smlouvou slučitelná ustanovení vnitrostátních právních předpisů, vyžadující informace o zemi původu na celních prohlášeních předepsaných pro uvolnění zboží ve volném oběhu ve Společenství ke spotřebě na území členského státu, je s ohledem na cíle patrné, že až na výjimečné případy ochranných opatření, které byly výslovně povoleny právními předpisy Společenství, není původ pro účely uplatňování celních opatření na zboží ve volném oběhu důležitý. Povinnost označovat původ lze odůvodnit pouze účely statistického sledování; je třeba také konstatovat, že na základě nařízení Rady (EHS) č. 1736/75 ze dne 24. června 1975 o statistice zahraničního obchodu Společenství a statistice obchodu mezi členskými státy (Úř. věst. L 183, s. 3) nemusí být napříště původ zboží uváděn na „nosiči statistických informací“ o dovozu zboží ve volném oběhu v rámci Společenství.
I kdyby se připustilo, že před vstupem nařízení č. 1736/75 v platnost mohla statistická sledování pohybu zboží dovolovat členským státům, aby požadovaly označování země původu v celních prohlášeních u zboží dováženého z ostatních členských států, neunikl by tento požadavek stejně zákazu opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením; zejména nesmí tento požadavek představovat nadměrnou překážku pro obchod uvnitř Společenství ve vztahu ke sledovanému cíli.
V tomto ohledu by formální uvádění země původu neměla být posuzována izolovaně; je třeba brát v úvahu veškerý rozsah povinností, které účinně tato formalita přímo nebo nepřímo ukládá dotyčným stranám vzhledem k důsledkům vyplývajícím z předpisů daného členského státu při jejím dodržení nebo nedodržení. Zjišťování původu zboží tak může přesahovat to, co lze od hospodářského subjektu s obvyklou pečlivostí očekávat, i to, co od něj lze požadovat pro čistě statistické účely. Přímé nebo nepřímé zatížení osoby předkládající prohlášení celkovou odpovědností za přesnost poskytovaných informací a spojení této odpovědnosti se samotným dovozem zboží připojuje k uplatňování práva svobody pohybu dodatečnou podmínku, kterou právo Společenství nestanoví a která představuje zakázané opatření s rovnocenným účinkem. K tomuto by došlo, kdyby nutnost prokázat pravdivost prohlášení o původu měla právně nebo fakticky hospodářské subjekty z důvodu sankcí, jimž by se vystavovaly, vést k tomu, aby si obstarávaly více či méně samozřejmě osvědčení o původu pro každý dovoz. Stejně by tomu bylo i tehdy, kdyby neuvedení nebo chybné uvedení země původu mělo být považováno za „falešné prohlášení za účelem a s účinkem vyhnout se uplatňování zákazů“ ve smyslu čl. 426 odst. 2 francouzského celního zákoníku (code des douanes) a nakládalo by se s ním z hlediska trestního práva jako s trestným činem pašování.
Takto přísné požadavky by byly jen stěží přípustné, pokud jde o obchod uvnitř Společenství se zbožím ve volném oběhu ve Společenství, kromě výjimečného případu, kdy by se dotyčný členský stát mohl domáhat ustanovení o výjimce obsaženého ve Smlouvě a byl oprávněn od původu těchto výrobků odvíjet režim použitelný na dovoz takovýchto výrobků na své území.
Odpověď na tuto otázku je zřejmá z rozsudku vyneseného Soudním dvorem dne 15. prosince 1971 ve spojených věcech 51 až 54/71 (International Fruit Company); kromě výjimek stanovených samotnými právními předpisy Společenství brání článek 30 a čl. 34 odst. 1 Smlouvy o EHS tomu, aby se ve vztazích uvnitř Společenství uplatňovaly vnitrostátní právní předpisy, které vyžadují, i když čistě formálně, získání dovozní nebo vývozní licence nebo jakékoli jiné podobné řízení. Francouzská celní správa se nemůže dovolávat podpory pro svůj názor na základě mírně odlišného stanoviska přijatého ve stejném rozsudku ve vztahu k režimu obchodu se třetími zeměmi za současného stavu práva Společenství: Soudní dvůr stanovil velmi jasný rozdíl mezi režimem obchodu se zahraničím a režimem obchodu uvnitř Společenství, do něhož spadá i zboží pocházející ze třetích zemí, které je ve volném oběhu ve Společenství, a rovněž tak zboží pocházející přímo ze Společenství.
Členský stát se také nemůže odvolávat na rozhodnutí Komise č. 71/202 ze dne 12. května 1971 ke zdůvodnění toho, že v době, kdy došlo ke skutečnostem, jež jsou předmětem původního řízení, používal na výrobky pocházející ze třetích zemí a nacházející se ve volném oběhu ve Společenství režim dovozních licencí. Toto rozhodnutí předcházelo rozsudku Soudního dvora, který odsoudil mírnější pojetí opatření s rovnocenným účinkem, na kterém bylo rozhodnutí založeno. Komise tuto judikaturu zohlednila ve svém rozhodnutí č. 73/55 ze dne 9. března 1973. Požadavek členských států na vydávání licencí předem, i když jsou vydávány automaticky, nebo na jakékoliv jiné podobné formality je přípustný pouze tehdy, pokud je kryt povolením přechodných ochranných opatření poskytnutých členským státům podle článku 115, odchylně od zásad Smlouvy.
c) Z ustanovení Smlouvy (zejména článků 30, 32, čl. 33 odst. 7 a čl. 8 odst. 7) přímo vyplývá, že zákaz množstevních omezení a opatření s rovnocenným účinkem nabyl plného účinku včetně přímého účinku ve vztazích mezi členskými státy a soukromými osobami po uplynutí přechodného období, dne 31. prosince 1969.
V předchozím období se na základě článků 31 a 32 Smlouvy zákaz naopak vztahoval pouze na zavádění nových opatření s rovnocenným účinkem na dovozy nebo na zpřísňování těch opatření, která existovala v den vstupu Smlouvy v platnost; povinnost zrušit tato opatření nebyla v uvedenou dobu přímo použitelná.
d) Na otázky předložené odvolacím soudem v Douai je namístě odpovědět následujícím způsobem:
1. I když v době, než vstoupilo v platnost nařízení Rady č. 1736/75 ze dne 24. června 1975 o statistice zahraničního obchodu Společenství a statistice obchodu mezi členskými státy, mohl členský stát pro účely statistického sledování pohybů zboží vyžadovat, aby celní prohlášení týkající se výrobků ve volném oběhu ve Společenství obsahovalo označení země původu uvedených výrobků, mohl takovýto požadavek uniknout zákazu opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení pouze tehdy, pokud:
– se týkal původu takového zboží, které deklarant znal nebo se rozumně dalo očekávat, že ho zná; – deklarant se mohl od této formality osvobodit tím, že svou neznalost odůvodnil dobrou vírou; – uvolnění výrobků na trh nebylo žádným způsobem podmíněno existencí a přesností označení jejich původu; – toto značení bylo spojeno pouze se souhrnnou kontrolou původu zboží; – při nedodržení formalit se na dotyčnou osobu vztahovaly pouze sankce přiměřené čistě statistickému účelu této formality.
3. V obchodě mezi členskými státy zákaz vyvolává opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením dovozů, vyplývající z článků 30 a 32 Smlouvy, plné účinky od skončení přechodného období. Tato ustanovení mají přímý účinek v právních řádech členských států a propůjčují jednotlivcům práva, která musejí vnitrostátní soudy od uvedeného dne chránit.
III – Ústní část řízení
Odvolávající se účastníci původního řízení, paní Criel a pan Schou, zastoupení A. - M. de Clerq, advokátkou z advokátní komory v Ghentu, vláda Francouzské republiky, zastoupená R. Crebassou, náměstkem ředitele Správy cel a nepřímých daní a Komise Evropských společenství, zastoupená J. Amphouxem, právním poradcem, přednesli svá ústní vyjádření na jednání dne 27. října 1976.
Na tomto jednání zdůraznila vláda Francouzské republiky zejména následující věci: zkoumání vnitřního trestního práva není věcí orgánů Společenství; pokud jde o volný pohyb zboží ve volném oběhu, pak zboží, které pochází ze země Společenství je postaveno naroveň zboží pocházejícímu ze třetí země, avšak k zaměňování jejich původů nedochází. Z čl. 42 odst. 1 nařízení Rady č. 1736/75 vyplývá, že členské státy mohou shromažďovat a zpracovávat i jiné údaje než ty, které jsou formálně vyžadovány v článcích 7 a 11; požadavek francouzských orgánů na získání dovozní licence se přísně omezuje pouze na ty výrobky, u nichž režim svobody pohybu není použitelný na země, ze kterých pocházejí nebo ze kterých jsou dováženy, a pro které je proto třeba mít informace umožňující odhalit jednu ze situací uvedených v článku 115 Smlouvy o EHS.
Generální advokát předložil své stanovisko na jednání dne 24. listopadu 1976.
Právní otázky:
1 Usnesením ze dne 7. dubna 1976, došlým kanceláři Soudního dvora dne 13. května 1976, položil odvolací soud (cour d´appel) v Douai, v souladu s článkem 177 Smlouvy o EHS, dvě otázky týkající se zejména výkladu článků 9, 30 a 115 Smlouvy, pokud jde o odstraňování omezení volného pohybu zboží uvnitř Společenství ve vztahu k výrobkům dodávaným ze třetích zemí a uvolněným do volného oběhu v jednom ze členských států.
2 Z předkládacího usnesení vyplývá, že během roku 1969 a 1970 obžalovaní v původním řízení, obchodníci usazení v Belgii, dováželi do Francie tkaniny ze syntetických vláken a balicí pytle dodávané z Libanonu a Sýrie, které byly řádně uváděny do volného oběhu v Belgii a poté přepravovány do Francie na základě průvodního osvědčení Společenství DD1, vydávaného belgickými celními orgány.
3 Obecně platí, že průvodní osvědčení, která osvědčují řádné propuštění zboží do volného oběhu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Smlouvy, neobsahují žádné označení skutečného původu zboží.
4 Při dovozu zboží do Francie bylo zboží na vnitrostátním dokumentu francouzských celních orgánů, známém jako „D3“, prohlášeno za dodávané z Belgicko-lucemburské hospodářské unie, na jejímž území bylo uvedeno do volného oběhu.
5 Poté, co francouzské orgány určily skutečný původ daného zboží, odvolávající se strany byly odsouzeny rozhodnutím tribunal correctionnel (trestního soudu) v Lille ze dne 19. června 1975 pro porušení celních právních předpisů k podmínečnému trestu odnětí svobody na jeden měsíc nebo tři měsíce, k pokutě rovnající se hodnotě dovezeného zboží namísto konfiskace zboží, které nemohlo být zabaveno, a k další pokutě rovnající se dvojnásobku hodnoty tohoto zboží.
6 Ze spisu je patrné, že pro zboží, které dosud nespadalo pod společnou obchodní politiku, stanoví francouzské právní předpisy opatření pro celní sledování, která pro výrobky ve volném oběhu na základě Smlouvy zahrnují povinnost dovozce uvádět na dokumentu D3 nejen stát, kde byly takto uvolněny na trh, ale také jejich prvotní původ.
7 Tato prohlášení, spolu s vydáváním dovozních licencí, umožňují vnitrostátním orgánům sledovat vývoje dovozů zboží podléhajícího tomuto postupu, a tak odhalovat jakékoli odklony obchodu, aby se od Komise dalo získat zmocnění k zavedení ochranných opatření podle článku 115 Smlouvy.
8 S ohledem na tento faktický a právní stav položil odvolací soud následující otázky:
11 Konkrétněji se otázky týkají toho, jak jsou se Smlouvou slučitelná sledovací opatření jednostranně zavedená členským státem dovozu předtím, než získá výjimku podle druhé věty čl. 115 prvního pododstavce z pravidel volného pohybu uvnitř Společenství.
12 Příslušná sledovací opatření spočívají v povinnosti dovozce udávat skutečný původ dováženého zboží a ve vydávání dovozních licencí.
13 Odpověď na tyto otázky se musí vyvodit z ustanovení Smlouvy, která se týkají celní unie, a z dalších ustanovení, která jsou s nimi úzce spojena a týkají se společné obchodní politiky.
14 Podle článku 9 Smlouvy je Společenství založeno na celní unii, která pokrývá veškerý obchod se zbožím mezi členskými státy.
15 Podle čl. 9 odst. 2 se opatření přijatá pro liberalizaci obchodu uvnitř Společenství používají stejně na výrobky pocházející ze členských států i na výrobky dodávané ze třetích zemí, které jsou ve Společenství ve „volném oběhu“.
16 Za výrobky ve volném oběhu se považují ty výrobky, které byly dodány ze třetích zemí a byly řádně dovezeny do kteréhokoliv z členských států v souladu s požadavky stanovenými článkem 10.
17 Z článku 9 je patrné, že v souvislosti s volným pohybem zboží uvnitř Společenství jsou výrobky ve „volnému oběhu“ postaveny definitivně a zcela naroveň výrobkům pocházejícím z členských států.
18 Výsledkem tohoto stejného postavení je, že ustanovení článku 30 o odstranění množstevních omezení i veškerých opatření s rovnocenným účinkem jsou použitelná bez rozdílu jak na výrobky pocházející ze Společenství, tak na výrobky, které byly uvedeny do volného oběhu v kterémkoliv členském státě, a to bez ohledu na skutečný původ těchto výrobků.
19 Opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením zakázaným Smlouvou zahrnují veškerá obchodní pravidla přijatá členskými státy, která jsou způsobilá přímo nebo nepřímo, skutečně nebo potencionálně narušit obchod uvnitř Společenství.
20 Toto ustanovení brání použití vnitrostátních předpisů, které pro obchod uvnitř Společenství vyžadují i čistě formální získání dovozní licence nebo jiná podobná řízení.
21 Kromě toho čl. 9 odst. 2 vylučuje jakékoli správní řízení mající stanovit odlišný režim pohybu podle toho, zda výrobky pocházejí ze Společenství, nebo pocházejí-li ze třetích zemí, zda byly uvedeny do volného oběhu v jednom ze členských států, protože oba typy výrobků patří bez rozdílu do stejného režimu volného oběhu.
22 V důsledku toho průvodní osvědčení DD1, vytvořené rozhodnutím Komise ze dne 5. prosince 1960 (Úř. věst. 1961, s. 29) a určené k pokrytí pohybu zboží, které splňuje podmínky vyžadované pro použití ustanovení Smlouvy vztahujících se k odstranění cel a množstevních omezení a jakýchkoli opatření s rovnocenným účinkem mezi členskými státy, neobsahuje žádné označení týkající se původu zboží.
23 V systému práva Společenství musí toto povolení samo o sobě a bez jakéhokoliv dalšího vnitrostátního opatření zaručovat tomu, kdo je jeho držitelem, výhodu volného oběhu pro zboží, na něž se povolení vztahuje.
24 Ze systému Smlouvy však vyplývá, že uplatňování výše uvedených zásad je podmíněno vytvořením společné obchodní politiky.
25 Splynutí zboží ve „volném oběhu“ s výrobky pocházejícími ze členských států se může plně uskutečnit pouze tehdy, pokud toto zboží podléhá stejným dovozním, celním a obchodním podmínkám bez ohledu na stát, v němž je zboží uvedeno do volného oběhu.
26 Podle článku 113 Smlouvy mělo být tohoto sjednocení dosaženo po uplynutí přechodného období prostřednictvím společné obchodní politiky založené na jednotných zásadách.
27 Skutečnost, že po uplynutí přechodného období k plnému vytvoření obchodní politiky Společenství nedošlo, je jednou z mnoha okolností, která způsobuje, že mezi členskými státy přetrvávají rozdíly v obchodní politice, které mohou v některých členských státech vést k odklonu obchodu nebo způsobit ekonomické obtíže.
28 Článek 115 umožňuje vyhnout se takovýmto obtížím tím, že dává Komisi pravomoc zmocnit členské státy, aby přijaly ochranná opatření, zejména ve formě výjimky ze zásady volného oběhu ve Společenství výrobků pocházejících ze třetích zemí a uvolněných do volného oběhu v jednom ze členských států.
29 Jelikož výjimky povolené článkem 115 nepředstavují pouze výjimku z článků 9 a 30 Smlouvy, které jsou pro fungování společného trhu zásadní, ale jsou také překážkou pro provádění společné obchodní politiky stanovené článkem 113, musí být vykládány a používány přesně.
30 Slučitelnost výše uvedených „sledovacích opatření“ s pravidly o volném pohybu zboží ve Společenství je třeba posuzovat právě z hlediska tohoto výkladu.
31 Zaprvé je třeba s ohledem na oblast působnosti těchto ustanovení zdůraznit, že podle článku 115 se omezení mohou uvalit na volný pohyb zboží nacházejícího se ve volném oběhu uvnitř Společenství pouze na základě obchodněpolitických opatření, která přijal členský stát dovozu v souladu se Smlouvou.
32 Protože čl. 113 odst. 1 přenesl pravomoci v záležitostech obchodní politiky na Společenství, jsou obchodněpolitická opatření vnitrostátní povahy po skončení přechodného období povolena na základě zvláštního zmocnění ze strany Společenství.
33 V takto definovaném rámci se členským státům nezakazuje, aby od dovozce požadovaly prohlášení o skutečném původu daného zboží, i když se jedná o zboží uvedené do volného oběhu v jiném členském státě a spadající pod průvodní osvědčení.
34 Za těchto okolností se dá připustit, že znalost uvedeného původu je nutná jak pro dotyčný členský stát, aby mohl určit oblast působnosti obchodněpolitického opatření, k jehož přijetí byl zmocněn podle Smlouvy, tak pro Komisi za účelem výkonu práva dohledu a rozhodování, které jí přiznává článek 115.
35 Členské státy však v tomto ohledu nemohou od dovozce vyžadovat více než označení původu zboží, pokud ho dovozce zná, nebo se dá rozumně předpokládat, že ho zná.
36 Kromě toho skutečnost, že dovozce nesplnil povinnost udat skutečný původ zboží, nemůže vést k uplatňování sankcí, které jsou s ohledem na čistě správní povahu porušení nepřiměřené.
37 V tomto ohledu by zabavení zboží nebo jakákoli peněžní pokuta stanovená v závislosti na hodnotě zboží byly určitě neslučitelné se Smlouvou, protože by se rovnaly překážce volnému pohybu zboží.
38 Obecně se musí za opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení zakázanému Smlouvou považovat jakékoli správní nebo trestní opatření, které překračuje hranici toho, co je přesně nutné k tomu, aby členský stát mohl získat přiměřeně úplné a přesné informace o pohybu zboží podléhajícího konkrétním obchodněpolitickým opatřením.
39 Požadavek na získání dovozní licence k tomu, aby bylo na trh členského státu uvedeno zboží propuštěné do volného oběhu v jiném členském státě, je tím spíš neslučitelný s ustanoveními Smlouvy, pokud zboží není předmětem výjimky řádně povolené Komisí na základě čl. 115 druhé věty prvního pododstavce.
40 Z toho vyplývá, že odmítnutí vydat dovozní povolení jako prozatímní opatření za účelem případného použití článku 115 představuje omezení neslučitelné s článkem 30 Smlouvy.
41 Na první otázku je proto namístě odpovědět tak, že požadavek členského státu dovozu na označování země původu v celním prohlášení pro výrobky ve volném oběhu, jejichž status ve Společenství je doložen průvodním osvědčením Společenství, sám o sobě nepředstavuje opatření rovnocenné množstevnímu omezení, pokud se daného zboží týkají obchodněpolitická opatření přijatá uvedeným státem v souladu se Smlouvou.
42 Takový požadavek by však spadal pod zákaz podle článku 30 Smlouvy, pokud by se po dovozci žádalo, aby s ohledem na původ uvedl něco jiného, než ví, nebo se dá rozumně předpokládat, že má vědět, nebo kdyby opomenutí nebo nepřesnost uvedeného prohlášení byly postihovány sankcemi nepřiměřenými povaze porušení čistě správního charakteru.
43 Na druhou otázku je proto namístě odpovědět, že vnitrostátní právní předpisy stanovující, že dovoz výrobků, které jsou dodávány z členského státu, kde jsou ve volném oběhu, přičemž však pocházejí ze třetí země, podléhá vydání licence pro účely případného budoucího použití článku 115, představují v každém případě množstevní omezení zakázané článkem 30 Smlouvy.
45 Podle článků 30 až 35 Smlouvy posuzovaných společně s čl. 8 odst. 7 měla být množstevní omezení a všechna opatření s rovnocenným účinkem v obchodě uvnitř Společenství během přechodného období postupně odstraňována, přičemž k úplnému odstranění mělo dojít do konce uvedeného období.
46 Proto před uplynutím uvedeného období byly členské státy oprávněny zachovávat, i když pouze na zbytkovém základě, restriktivní opatření v obchodě uvnitř Společenství.
47 Smlouva dosud nestanovila pro stejné období za cíl vytvořit společnou obchodní politiku, takže rozdíly mezi zahraničněobchodními politikami prováděnými různými členskými státy mohly legitimně existovat i nadále.
48 V souladu s duchem těchto ustanovení povoloval čl. 115 druhý pododstavec členským státům přijmout během přechodného období v naléhavých případech nezbytná opatření k zamezení odklonu obchodu pod podmínkou, že tato opatření oznámí ostatním členským státům a Komisi, aniž by však bylo tímto dotčeno právo Komise vyžadovat změnu nebo zrušení jednostranně přijatých opatření.
49 Proto se zdá, že povinnost dovozce obstarat pro zboží uvedené do volného oběhu v jiném členském státě dovozní licenci byla v zásadě slučitelná s právem Společenství ve stavu vývoje, v němž se v uvedenou dobu nacházelo.
50 Členské státy však v tomto ohledu neměly během daného období absolutní volnost v jednání.
51 Na základě článků 31 a 32 Smlouvy se členské státy musely zdržet zavádění jakýchkoli nových množstevních omezení nebo opatření s rovnocenným účinkem nebo zpřísňování pravidel existujících při vstupu Smlouvy v platnost.
52 Je proto na vnitrostátním soudu, aby prošetřil, zda opatření platná v době dovozů, které jsou předmětem sporu, pokud se tyto dovozy uskutečnily před uplynutím přechodného období, byla restriktivnější než opatření, která existovala k 1. lednu 1958, kdy Smlouva vstoupila v platnost.
53 Na položenou otázku je proto namístě odpovědět, že během přechodného období vnitrostátní právní předpisy podmiňující dovozy výrobků dodávaných z členského státu, kde jsou ve volném oběhu, přičemž pocházejí ze třetí země, žádostí o povolení pro účely případného uplatňování článku 115 Smlouvy, nepředstavovaly množstevní omezení zakázaná Smlouvou, pokud uvedený požadavek neznamenal zhoršení podmínek platných v den vstupu Smlouvy v platnost.
55 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve sporu probíhajícím před odvolacím soudem v Douai, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud.
SOUD
o otázkách, které mu předložil odvolací soud v Douai usnesením ze dne 7. dubna, rozhodl takto: