Odbor kompatibility s právem ES Úřad vlády ČR	I S A P Informační Systém pro Aproximaci Práva
	Databáze č. 17 : Databáze judikatury

ă Odbor kompatibility s právem ES, Úřad vlády ČR - určeno pouze pro potřebu ministerstev a ostatních ústředních orgánů


	Číslo (Kód CELEX): Number (CELEX Code):		61988J0103

	Název: Title:		JUDGMENT OF THE COURT OF 22 JUNE 1989. FRATELLI COSTANZO SPA V COMUNE DI MILANO AND IMPRESA ING. LODIGIANI SPA. REFERENCE FOR A PRELIMINARY RULING : TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA LOMBARDIA - ITALY. LAW RELATING TO PUBLIC CONTRACTS - PUBLIC WORKS CONTRACTS - ABNORMALLY LOW TENDERS - DIRECT EFFECT OF DIRECTIVES VIS-A-VIS ADMINISTRATIVE AUTHORITIES. CASE 103/88. Rozhodnutí ESD ze dne 22. června 1989 Věc 103/88 Fratelli Constanzo SpA v Comune di Milano [1989] ECR 1839 “Constanzo”

	Publikace: Publication:		REPORTS OF CASES 1989 PAGES 1839

	Předmět (klíčová slova): Keywords		APPROXIMATION OF LAWS;

	Související předpisy: Corresponding acts:		371L0305

	Odkaz na souvisejicí judikáty: Corresponding Judgements:		681J0008, 684J0152 -Becker, věc 8/81 Becker v Finanzamt Münster-Innestadt [1982] ECR 53 -Marshall, věc 152/84 Marshall v Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority [1986] ECR 723


	Plný text: Fulltext:		Ne

Fakta:
Fratelli Costanzo SpA (“Costanzo”) had upon an invitation to tender issued by the Comune di Milano submitted tender for a public works contract for the alteration work on a football stadium for the 1990 World Cup. The criterion chosen for awarding the contract was that of the lowest price. The tender submitted by Costanzo was the lowest of all submitted; it was, however, without further examination rejected on the ground that it was considered “abnormally low”.
Costanzo contested this decision, arguing that the Italian laws implementing Council Directive 71/305
Of 26 July 1971 concerning the coordination of procedures for the award of public works contacts (OJ, English Special Edition 1971 (II), p. 682); cf. now Council Directive No 93/37/EEC of 14 June 1993 on the coordination of procedures for the award of public works contracts (OJ L 199/54).
did not satisfy the requirements of the Directive. In particular Costanzo argued that Article 29 (5) on “abnormally low tenders”
Article 29 (5) provided:
“If, for a given contract, tenders are obviously abnormally low in relation to the transaction, the authority awarding contracts shall examine the details of the tenders before deciding to whom it will award the contract. The result of this examination shall be taken into account.
For this purpose it shall request the tenderer to furnish the necessary explanations and, where appropriate, it shall indicate which parts it finds unacceptable.
If the documents relating to the contract provide for its award at the lowest price tendered, the authority awarding contracts must justify to the Advisory Committee set up by the Council Decision of 26 July 1971 the rejection of tenders which it considers to be too low.”
Cf. now Article 30 (4) of Directive 93/37/EEC.
had not adequately been transformed. The Italian laws
inter alia
excluded all tenders which appeared to be abnormally low and not only those which were “obviously abnormally low”. Furthermore it provided for a certain percentage in order to determine whether a tender was “abnormally low”.
The Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, to which Costanzo appealed, stayed the proceedings and referred to the ECJ a number of questions of Community law which - cited in the order of the Court’s answers - sought clarification on the following issues: (1) Is it compatible with Directive 71/305 for a national law to provide for the automatic exclusion from procedures for the award of public works contracts of certain tenders determined according to a mathematical criterion instead of obliging the awarding authority to apply the examination procedure laid down in the directive, giving the tenderer an opportunity to furnish explanations; and, more generally, may the Member States, when implementing Council Directive 71/305, depart to any material extent from Article 29 (5) thereof. (2) Does Article 29 (5) allow Member States to require examination of tenders whenever they appear to be abnormally low, and not only when they are obviously abnormally low? (3) Are also administrative authorities under an obligation to apply Article 29 (5) of Directive 71/305 and to refrain from applying provisions of national law which conflict with them?
Comune di Milano vyhlásila veřejnou obchodní soutěž na uzavření smlouvy o uskutečnění veřejných prací v souvislosti s úpravami fotbalového stadiónu pro účely Světového šampionátu 1990. Společnost Fratelli Constanzo SpA (“Constanzo”) přihlásila do výše uvedené soutěže svůj návrh. Kritériem pro zadání veřejné zakázky byla nejnižší nabídková cena. Cena, kterou nabídlo Constanzo, byla nejnižší ze všech; návrh Constanzo byl však zamítnut s odůvodněním, že tato cena je považována za “mim
o
řádně nízkou”.
Constanzo toto rozhodnutí napadlo, přičemž tvrdilo, že italské právo implementující směrnici Rady 71/305
1
1
Z 26. července 1971 týkající se koordinace postupů pro zadávání veřejných zakázek (OJ, Zvláštní anglické vydání 1971 (II), str. 682);nyní směrnice Rady č. 93/37/EHS ze 14. června 1993 o koordinaci postupů pro zadávaní veřejných zakázek na veřejné práce (OJ L 199/54).
nenaplňuje požadavky směrnice. Podle názoru Constanzo, zejména článek 29(5) upravující “mimořádně nízké návrhy cen”
2
2
Článek 29(5) stanoví:
“Pokud jsou návrhy v případě dané zakázky očividně abnormálně nízké ve vztahu k transakci, orgán zadávající veřejnou zakázku před tím než její provedení zadá prověří podrobnosti návrhu. Výsledky této prověrky musí být zohledněny.
Za tímto účel si orgán zadávající veřejnou zakázku od navrhovatele vyžádá nezbytná vysvětlení a pokud je to vhodné, označí části, které považuje za nepřijatelné.
Pokud materiály týkající se veřejné zakázky stanoví její zadání na základě nejnižší nabídnuté ceny, orgán zadávající veřejnou zakázku musí odůvodnit zamítnutí návrhu ceny, který považuje za příliš nízký, Poradnímu výboru, který byl vytvořen na základě rozhodnutí rady ze dne 26. července 1971.”
Nyní článek 30(4) směrnice 93/37/EHS:
nebyl adekvátně i
mplementován. Italská právní úprava
mimo jiné
vylučovala všechny návrhy ceny, které se jevily mimořádně nízké, nikoli pouze ty, které byly “očividně abnormálně nízké”. Navíc stanovila určité procento, které určovalo, zda se jedná o návrh “mimořádně nízký”.
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, ke kterému se Constanzo odvolalo, přerušil řízení a předložil Soudnímu dvoru řadu otázek týkajících se práva Společenství, kterými - citováno podle pořadí odpovědí Soudu - se domáhal objasnění následujících problémů: (1) Je se směrnicí 71/305 slučitelná taková národní právní úprava, která místo povinnosti zadávajícího orgánu aplikovat přezkoumávací řízení stanovené ve směrnici, které navrhovateli umožňuje předkládat svá vysvětlení, stanoví na základě
m
atematického kritéria automatické vyloučení návrhů z řízení o zadávání veřejných zakázek na veřejné práce; obecněji, zda se členské státy mohou v rámci implementace směrnice Rady 71/305 odchýlit od obsahu článku 29 (5). (2) Umožňuje článek 29 (5) členským

státům požadovat přezkoumání návrhu ceny vždy, když se jeví jako mimořádně nízká, a ne pouze v případě, kdy je očividně mimořádně nízká? (3) Mají i správní orgány povinnost aplikovat článek 29(5) směrnice 71/305 a upustit od aplikace ustanovení národního
práva, která jsou s ním v rozporu?

Názor soudu a komentář:
As to the first question the Court points out that a generalized mathematical criterion does not conform with the detailed regulations contained in Article 29 (5) of the Directive. In particular, a mathematical criterion does not give the tenderers submitting exceptionally low tenders the opportunity to demonstrate that those tenders are genuine ones which Article 29 (5) of the Directive provides for. The Court rejects the argument that such mathematical criterion satisfied the aim of protecting the tenderers against arbitrariness on the part of the awarding authority; it finds that such criterion is irreconcilable with the purpose of promoting effective competition in the field of public contracts. A Member State may therefore not, contrary to Article 29 (5) of Directive 71/305, introduce provisions which require the automatic exclusion according to a mathematical criterion; more generally, it may not, when implementing Council Directive 71/305, depart to any material extent from the provisions of Article 29 (5) thereof.
The second question related to the fact that Italian laws had, instead of referring to “
obviously
abnormally low” tenders, referred to “abnormally low” tenders. As the answer to the first question had established, this reference could not be used for the exclusion of tenders from the procedure. However, the Court accepts that a Member State may by referring to the broader term of “abnormally low” tenders subject a wider scope of tenders to a review of their substance: “[W]hatever the threshold for the commencement of that procedure may be, tenderers can be sure that they will not be disqualified from the award of the contract without first having the opportunity of furnishing explanations regarding the genuine nature of their tenders.” This extension of the special provision concerning “abnormally low” tenders provided by Article 29 (5) appears questionable because the Directive accepts - although providing for procedural safeguards in said provision - that tenders may be rejected on the ground that they appear to be obviously abnormally low. By referring to (merely) “abnormally low” tenders, the Italian laws widen the scope of application not only of the special examination procedures but also of the ground for exclusion.
The Court finally addresses the question of a direct effect of the directive. Restating its established case-law (
Becker; Marshall
), the Court points out that a directive is directly applicable in so far as its provisions are unconditional and sufficiently precise. In such a case, an individual may rely on the respective conditions against the State where the State has failed to adequately implement the directive in national law within the transformation-period prescribed by the directive. He may invoke the provisions of the directive against any state authority, irrespective of which branch of the government it belongs to or on which level of the state organisation it is located: “It is important to note that the reason for which an individual may (…) rely on the provisions of a directive in proceedings before the national courts is that the obligations arising under those provisions are binding upon all authorities of the Member States. It would, moreover, be contradictory to rule that an individual may rely upon the provisions of a directive which [are unconditional and sufficiently precise] in proceedings before the national courts seeking an order against the administrative authorities, and yet to hold that those authorities are under no obligation to apply the provisions of the directive and refrain from applying provisions of national law which conflict with them.” Therefore, if the provisions of a directive are directly applicable, “all organs of the administration, including decentralized authorities such as municipalities, are obliged to apply those provisions”.
With respect to the case at hand, the Court holds that Article 29 (5) of Directive 71/305 is unconditional and sufficiently precise; consequently, Costanzo could rely on the provision against the Municipal Executive Board.
Ve vztahu k první otázce Soudní dvůr podotkl, že zobecněné matematické kritérium nevyhovuje detailní úpravě obsažené v článku 29(5) Směrnice. Matematické kritérium zejména nedává zájemcům o veřejnou zakázku, kteří navrhují cenu výjimečně nízkou, možnost prokázat, že jejich nabídka je autentická, tak jak ji upravuje článek 29(5) směrnice. Soudní dvůr odmítl argument, že toto kritérium vyhovuje cíli ochrany zájemců o veřejnou zakázku proti svévo
l
nosti zadavatele; došel k závěru, že toto kritérium se neslučuje s podporou efektivní konkurence v oblasti zadávání veřejných zakázek. Členský stát proto nemůže v rozporu s článkem 29(5) směrnice 71/305 zavést ustanovení, které stanoví matematické kritéri
u
m, na jehož základě dochází k automatickému vyloučení nabídky; obecněji tedy členský stát se při implementaci směrnice Rady 71/305 nesmí v žádném ohledu odchýlit od ustanovení článku 29 (5) této směrnice.
Druhá otázka se týkala skutečnosti, že italská právní úprava odkazovala na “mimořádně nízkou” nabídku místo na “zjevně nízkou nabídku”. Jak vyplývá z odpovědi na první otázku, tento odkaz nesmí sloužit k vyloučení zájemce z řízení. Soud však připustil, že členské státy mohou prostřednictvím širšího pojmu

“mimořádně nízká” nabídka ceny podmínit větší počet nabídek přezkoumáním podstaty nabídky : [B]ez ohledu na kritéria zahájení uvedeného řízení, si zájemci mohou být jisti, že nebudou diskvalifikování při zadání zakázky a budou moci předtím než bude rozhod
n
uto předložit svá vysvětlení týkající se autentického charakteru jejich nabídky.” Toto rozšíření zvláštního ustanovení o “mimořádně nízké” nabídce obsažené v článku 29 (5) se jeví jako problematické, protože směrnice připouští - ačkoliv stanoví procesní p
o
jistky - zamítnutí návrhu proto, že nabízená cena je zjevně mimořádně nízká. Tím, že odkazuje (pouze) na nabízenou cenu “mimořádně nízkou”, rozšířila italská právní úprava rozsah aplikace směrnice nejenom o zvláštní přezkoumávací řízení, ale i o důvody pr
o
vyloučení nabídky.”
Nakonec se Soudní dvůr věnoval otázce přímých účinků směrnice. Poté co zopakoval svou předchozí rozhodovací praxi (
Becker, Marshall
), Soudní dvůr zdůraznil, že směrnice je přímo aplikovatelná za předpokladu, že její ustanovení neobsahují podmínky a jsou dostatečně přesné. V takovém případě se pak jedinec může daných ustanovení dovolávat vůči státu, jestliže tento opomněl ve lhůtě určené k implementaci směrnici adekvátním způsobem implementovat do národního práva. Ustanovení se může do
v
olávat vůči kterémukoliv orgánu státu bez ohledu na to, o jakou oblast vládnutí se jedná, anebo na jaké úrovni organizace státu se daný subjekt nachází: “Je důležité poznamenat, že důvodem, na jehož základě se jednotlivec smí (...) dovolávat ustanovení směrnice v řízení před národními soudy, je to, že povinnosti, které z tohoto ustanovení vyplývají, jsou závazné pro všechny orgány členských států. Bylo by rozporné na jedné staně tvrdit, že jednotlivec se může v řízeních před národními soudy, kde se domáhá
r
ozhodnutí vůči správním orgánům, dovolávat ustanovení směrnice, které je [bezpodmínečné a dostatečně jasné], a zároveň na druhé straně prohlašovat, že tyto orgány nemají povinnost aplikovat ustanovení směrnice a neaplikovat ustanovení národního práva, kte
r
á jsou s nimi v rozporu.” Jestliže jsou tedy ustanovení směrnice přímo aplikovatelná “všechny správní orgány, včetně decentralizovaných orgánů, jako jsou zastupitelstva, jsou povinny tato ustanovení aplikovat.
V souvislosti s danou věcí Soud prohlásil, že článek 29(5) směrnice 71/305 je bezpodmínečným a dostatečně přesným ustanovením; následně se Constanzo mohla domáhat tohoto ustanovení vůči městské výkonné radě.

Shrnutí (Summary of the Judgment):
1. ARTICLE 29(5) OF DIRECTIVE 71/305, FROM WHICH MEMBER STATES MAY NOT DEPART TO ANY MATERIAL EXTENT WHEN IMPLEMENTING IT, PROHIBITS THE MEMBER STATES FROM INTRODUCING PROVISIONS WHICH REQUIRE THE AUTOMATIC EXCLUSION FROM PROCEDURES FOR THE AWARD OF PUBLIC WORKS CONTRACTS OF CERTAIN TENDERS DETERMINED ACCORDING TO A MATHEMATICAL CRITERION, INSTEAD OF OBLIGING THE AWARDING AUTHORITY TO APPLY THE EXAMINATION PROCEDURE LAID DOWN IN THE DIRECTIVE, GIVING THE TENDERER AN OPPORTUNITY TO FURNISH EXPLANATIONS. MEMBER STATES MAY REQUIRE THAT TENDERS BE EXAMINED WHEN THOSE TENDERS APPEAR TO BE ABNORMALLY LOW, AND NOT ONLY WHEN THEY ARE OBVIOUSLY ABNORMALLY LOW. ADMINISTRATIVE AUTHORITIES, INCLUDING MUNICIPAL AUTHORITIES, ARE UNDER THE SAME OBLIGATION AS A NATIONAL COURT TO APPLY THE PROVISIONS OF ARTICLE 29(5) OF THE DIRECTIVE AND TO REFRAIN FROM APPLYING PROVISIONS OF NATIONAL LAW WHICH ARE INCONSISTENT WITH THEM.

2. WHEREVER THE PROVISIONS OF A DIRECTIVE APPEAR, AS FAR AS THEIR SUBJECT-MATTER IS CONCERNED, TO BE UNCONDITIONAL AND SUFFICIENTLY PRECISE, THOSE PROVISIONS MAY BE RELIED UPON BY AN INDIVIDUAL AGAINST THE STATE WHERE THAT STATE HAS FAILED TO IMPLEMENT THE DIRECTIVE IN NATIONAL LAW BY THE END OF THE PERIOD PRESCRIBED OR WHERE IT HAS FAILED TO IMPLEMENT THE DIRECTIVE CORRECTLY. WHEN THE CONDITIONS UNDER WHICH INDIVIDUALS MAY RELY ON THE PROVISIONS OF A DIRECTIVE BEFORE THE NATIONAL COURTS ARE MET, ALL ORGANS OF THE ADMINISTRATION, INCLUDING DECENTRALIZED AUTHORITIES SUCH AS MUNICIPALITIES, ARE OBLIGED TO APPLY THOSE PROVISIONS.

Plný text judikátu (Entire text of the Judgment):