Komise Evropských společenství proti Spolkové republice Německo. Věc 249/86.
Klíčová slova:
Nesplnění povinnosti státu – Migrující pracovníci – Prodloužení povolení k pobytu rodinným příslušníkům – Povinnost žít v obvyklých ubytovacích podmínkách. Předmět: Určení, že Spolková republika Německo nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 48 Smlouvy EHS a z čl. 10 odst. 3 nařízení č.Rady 1612/68 ze dne 15. října 1968 (Úř. věst. L 257, s. 2), protože přijala a ve svých vnitrostátních předpisech udržovala opatření, jež nařizují nebo připouštějí jakožto podmínku pro prodloužení povolení pobytu rodinných příslušníků migrujících pracovníků ze zemí Společenství povinnost mít vhodné ubytování, a to nejen ve chvíli, kdy rodinní příslušníci začínají s daným pracovníkem na území Spolkové republiky Německo žít, ale i po celou dobu jejich pobytu. I – Právní rámec 1. Článek 10 nařízení č.Rady 1612/68 stanoví : „1) Právo usadit se společně s pracovníkem, který je státním příslušníkem jednoho členského státu a je zaměstnán na území jiného členského státu, mají bez ohledu na své státní občanství tyto osoby:
a) jeho manžel nebo manželka a jejich potomci mladší 21 let nebo na něm závislí, b) příbuzní ve vzestupné linii pracovníka a jeho manžela nebo manželky, kteří jsou na nich závislí. 2) Členské státy umožní přijetí všech rodinných příslušníků, na které se nevztahuje ustanovení odstavce 1 a kteří jsou závislí na výše uvedeném pracovníkovi nebo s ním žijí v zemi posledního pobytu ve společné domácnosti.
3) Pro použití odstavců 1 a 2 musí mít pracovník pro svou rodinu ubytování, které se považuje za obvyklé pro tuzemské pracovníky v regionu, kde je zaměstnán, aniž by toto ustanovení mohlo vést k diskriminaci mezi vlastními pracovníky a pracovníky z jiných členských států.“
2. Aufenthaltsgesetz EWG (zákon o pobytu státních příslušníků zemí EHS) ve znění ze dne 31. ledna 1980 (BGBI. I, 1980, 6.2.1980, s. 117), v čl. 7 odst. 1 stanoví: „1) Povolení k pobytu se na žádost uděluje rodinným příslušníkům (čl. 1 odst. 2) osoby, která sama toto povolení vlastní a má pro sebe a své rodinné příslušníky zajištěno ubytování, které je považováno za vhodné dle kritérií používaných v oblasti v místa pobytu.“ Článek 7 odst. 5 téhož zákona v předposlední větě uvádí: „Povolení k pobytu udělované rodinným příslušníkům pracovníků se na žádost prodlužuje o nejméně pět let, jsou-li nadále splněny podmínky nutné pro vydání tohoto povolení.“ V čl. 7 odst. 9 je uvedeno: „Dobu platnosti povolení k pobytu lze zpětně zkrátit, pokud již podmínky k jeho vydání nejsou plněny.“ II – Skutkové okolnosti 3. Komisi byla podána řada stížností, zejména v roce 1982, a na jejich základě dospěla Komise k názoru, že článek 7 zákona o pobytu státních příslušníků zemí EHS (ve znění ze dne 31. prosince 1980) je neslučitelný s článkem 48 Smlouvy o založení Evropského hospodářského společenství a s čl. 10 odst. 3 nařízení č. 1612/68. Podle informací Komise orgány Spolkové republiky Německo odmítaly v celé řadě případů prodloužit povolení k pobytu rodinným příslušníkům migrujících pracovníků, kteří legálně a nezřídka i po dosti dlouhou dobu s těmito migrujícími pracovníky žili v jedné domácnosti, a pokud se z nějakého důvodu (například narození dítěte, dosažení plnoletosti dítěte) ubytování pracovníka a jeho rodiny stalo z hlediska kritérií platných v místě pobytu nevhodným, hrozily jim policejními opatřeními, jako je vyhoštění do jejich země původu. 4. Komise dne 11. září 1984 Spolkové republice Německo zaslala dopis, ve kterém vyjádřila názor, že článek 7 výše uvedeného německého zákona je neslučitelný s článkem 48 Smlouvy o EHS i s čl. 10 odst. 3 nařízení č. 1612/68. Ve stejném dopise Komise vládu Spolkové republiky Německo na základě článku 169 Smlouvy o EHS vyzvala, aby jí předložila svá vyjádření k této věci ve lhůtě 30 dnů od obdržení uvedeného dopisu. 5. Spolková republika Německo odpověděla dopisem ze dne 6. listopadu 1984, v němž jednak vyjádřila přesvědčení, že německé právní předpisy nejsou neslučitelné s právem Společenství, jednak uvedla, že vůči pracovníkům z jiných členských států neuplatňuje žádné diskriminační správní postupy. 6. Komise tuto výše uvedenou odpověď Spolkové republiky Německo nepovažovala za uspokojivou, a proto jí dne 9. září 1985 zaslala odůvodněné stanovisko, v němž konstatovala, že v dané oblasti Spolková republika Německo nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 48 Smlouvy o EHS a z čl. 10 odst. 3 nařízení č.1612/68. Komise Spolkovou republiku Německo vyzvala, aby ve lhůtě jednoho měsíce od obdržení oznámení o tomto odůvodněném stanovisku přijala nezbytná opatření. 7. Dopisem ze dne 4. prosince 1985 Spolková republika Německo ve své odpovědi na výše zmíněné odůvodněné stanovisko v zásadě znovu potvrdila názor, že jsou německé právní předpisy slučitelné s právem Společenství. III – Písemná část řízení a návrhová žádání účastníků řízení 8. Komise odpovědi Spolkové republiky Německo nepovažovala za přesvědčivé, a proto podala návrhem došlým kanceláři Soudního dvora dne 29. prosince 1986 tuto žalobu. 9. Písemná část řízení měla obvyklý průběh. Po vyslechnutí zprávy soudce zpravodaje a stanoviska generálního advokáta rozhodl Soudní dvůr zahájit ústní část řízení bez provádění dokazování. Soudní dvůr nicméně požádal Spolkovou republiku Německo o zodpovězení několika otázek. Spolková republika Německo odpověděla ve stanovené lhůtě. 10. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr: – prohlásil, že Spolková republika Německo nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají ze Smlouvy o založení Evropského hospodářského společenství, zejména pak z jejího článku 48, a dále z čl. 10 odst. 3 nařízení č.Rady 1612/68 ze dne 15. října 1968, protože přijala a udržovala v platnosti právní předpisy, které nařizují nebo připouštějí vhodné ubytování jakožto podmínku pro prodloužení povolení k pobytu rodinným příslušníkům migrujících pracovníků pocházejících ze zemí Společenství, a to nejen ve chvíli, kdy rodinní příslušníci začínají s daným pracovníkem na území Spolkové republiky Německo žít, ale i po celou dobu pobytu; – uložil Spolkové republice Německo náhradu nákladů. 11. Spolková republika Německo navrhuje, aby Soudní dvůr: – zamítl žalobu; – uložil Komisi náhradu nákladů řízení. IV – Tvrzení a argumenty účastníků řízení A – Obecný přehled a) K článku 48 Smlouvy o EHS 12. Komise tvrdí, že článek 7 výše uvedeného německého zákona je neslučitelný s článkem 48 Smlouvy o EHS, protože právním základem nařízení č. 1612/68 je článek 49 Smlouvy o EHS, podle kterého Rada přijímá „nezbytná opatření ve formě směrnic nebo nařízení č.k postupnému zavedení volného pohybu pracovníků tak, jak je vymezen v článku 48“. Přijetím nařízení č. 1612/68 na základě článku 48 Smlouvy o EHS tedy Rada vyjádřila závazný a nevyhnutelný souhlas s tím, že právo migrujících pracovníků na to, aby s nimi mohly žít jejich rodiny, je „nezbytné“ k volnému pohybu pracovníků ve smyslu článku 48 a k jeho zavedení. 13. Spolková republika Německo odpovídá tak, že článek 48 Smlouvy nepřiznává rodinným příslušníkům migrujícího pracovníka žádná přímá práva, protože se o usazení rodinných příslušníků migrujícího pracovníka nezmiňuje – Smlouva tedy rodinným příslušníkům právo na volný pohyb v pravém slova smyslu nezaručuje. Primární právo připouští doprovod rodinnými příslušníky pouze jakožto součást volného pohybu pracovníka. Spolková republika Německo uvádí, že toto právo rodinných příslušníků je odvozené právo nižšího významu, které vyplývá ze sekundárního práva, konkrétně z článku 10 nařízení č. 1612/68. b) Článek 10 odst. 3 nařízení č. 1612/68 14. Komise uvádí, že se čl. 10 odst. 3 nařízení č. 1612/68 vztahuje pouze na okamžik, kdy rodinní příslušníci dotyčného migrujícího pracovníka přicházejí, aby s ním žili. Podmínku týkající se ubytování uvedenou v čl. 10 odst. 3 tohoto nařízení č.je tedy třeba vykládat v tom smyslu, že její splnění mohou členské státy požadovat pouze při prvním přijetí rodinných příslušníků pracovníka. 15. Podle Spolkové republiky Německo má čl. 10 odst. 3 uvedeného nařízení č.za cíl upravovat právo pobytu po celou dobu přítomnosti dané osoby v hostitelském členském státě, v projednávaném případě ve Spolkové republice Německo. Spolková republika Německo tedy zastává názor, že se požadavek na obvyklé ubytování vztahuje na celou dobu pobytu. Jeho splnění je nutno ověřovat jak při uplatňování práva vstupu, tak při uplatňování práva pobytu. Ověření má probíhat nezávisle, a to u každého dalšího příchozího rodinného příslušníka, zejména při prodlužování povolení k pobytu. Z tohoto důvodu není článek Aufenthaltsgesetz EWG v rozporu s právem Společenství. B – Zvláštní otázky a) Restriktivní výklad čl. 10 odst. 3 16. Komise uvádí, že čl. 10 odst. 3 uvedeného nařízení č.je třeba vykládat restriktivně, protože zavádí odchylku od základního práva zaručeného právem Společenství. Toto základní právo vyplývá z článku 48 Smlouvy, z ostatních ustanovení nařízení č. 1612/68, jako je například článek 11, nebo ze směrnice Rady 68/360 ze dne 15. října 1968 (Úř. věst. L 257, s. 13), které zakládají trvalé právo rodinných příslušníků žít s pracovníkem v hostitelském státě. Komise navíc zastává názor, že podle restriktivního výkladu by měla být odchylka stanovená v čl. 10 odst. 3 časově omezená – kdyby bylo záměrem tvůrců předpisu stálé trvání této odchylky, museli by tento úmysl jasně vyjádřit. Odchylky od přímo použitelného základního pravidla nelze předpokládat.
Komise kromě toho tvrdí, že by se pojmy „usadit se“ a „umožnit přijetí“, které článek 10 sporného nařízení č.obsahuje, měly vztahovat na okamžik prvního vstupu do hostitelského státu. Totéž platí o výrazu „aby jej doprovázela jeho rodina“ z pátého bodu odůvodnění nařízení č. 1612/68. Tento bod odůvodnění zdůrazňuje nezbytnost odstranění všech překážek mobility pracovníků, zejména pokud jde o právo pracovníka na to, aby jej doprovázela jeho rodina, a o podmínky začlenění této rodiny do prostředí hostitelské země.
17. Spolková republika Německo trvá na tom, že výklad čl. 10 odst. 3 uvedeného nařízení č.nemá být restriktivní, protože se jedná o právo, které se zakládá pouze na odvozeném právu. Odkazuje na rozsudek Soudního dvora ze dne 13. února 1985 (Diatta, 267/83, Recueil s. 567), v němž Soudní dvůr rozhodl, že článek 10 nařízení č.1612/68 nemá být vykládán restriktivně. Dále připomíná zásadu, že restriktivní výklad odchylek je požadován pouze v případě pochybností a nemůže určovat rámec výkladu. Spolková republika Německo zdůraznila, že kdyby bylo záměrem tvůrců předpisu omezit platnost podmínky stanovené v čl. 10 odst. 3 pouze na okamžik prvního přijetí do země, výslovně by to zmínili.
Spolková republika Německo navíc uvádí, že znění článku 10 a pátého bodu odůvodnění nařízení č. 1612/68 není v rozporu s jejím pojetím.
18. Komise ve své replice uvádí, že rozsudek 267/83 (Diatta, Recueil 1985, s. 567) nemůže být podkladem pro argument předložený žalovanou, a to jednak proto, že se týká práva uvedeného v čl. 10 odst. 1 a 2 nařízení č. 1612/68, nikoli omezení tohoto práva stanoveného v odstavci 3, o které se v tomto případě nejednalo, jednak proto, že výše uvedený rozsudek vyvrací argumenty německé vlády na podporu restriktivního výkladu pojmu „rodinní příslušníci“ z čl. 10 odst. 2. b) K přípravným dokumentům vztahujícím se k nařízení č. 1612/68 19. Komise v žalobě i v replice odkazuje na podklady z přípravy nařízení č. 1612/68. V příloze ke své replice předkládá úryvky dokumentů Rady týkajících se jednání během schůzky pracovní „skupiny pro sociální otázky“ Rady a Coreper i zápis ze zasedání Rady dne 29. července 1968. Tvrdí, že v zápisu ze zasedání Rady nenalezla nic, co by nasvědčovalo tomu, že čl. 10 odst. 3 stanoví trvalou podmínku. Podle Komise z diskuse vyplývá, že úmyslem Rady bylo zabránit tomu, aby migrující pracovníci dostávali přednost před tuzemskými čekateli na ubytování, rozhodně však jejím záměrem nebylo vystavit rodiny migrujících pracovníků trvalému nebezpečí tím, že ztratí právo na již přidělené ubytování. Komise žádné důkazy ve prospěch posledně zmíněného záměru nenašla, a pokud takové důkazy existují, má je předložit žalovaná. 20. Spolková republika Německo v žalobní odpovědi i v duplice uvádí, že z procesu vzniku daného ustanovení nijak nevyplývá, že právo pobytu nemůže být trvale spojeno s podmínkou vhodného ubytování. Komise nedokázala předložit dostatečný počet důkazů na podporu argumentu, že průběh vzniku ustanovení svědčí ve prospěch jí prosazovaného výkladu nařízení č. 1612/68. Pouhým rozborem dokumentů ostatně rozhodně nelze dospět k závěru, že původním úmyslem tvůrců nařízení č.bylo umožnit kontrolu plnění požadavku přijatelného ubytování pouze v okamžiku, kdy se rodinný příslušník s migrujícím pracovníkem poprvé usadí. Ve zprávě z pracovní skupiny (příloha repliky 1) se lze v zásadě dočíst, že delegace, jež trvaly na další platnosti ustanovení, víceméně podporovaly myšlenku, že podmínka, která nařizuje, aby měl pracovník k dispozici obvyklé ubytování, není pro pracovníky z jiných členských států nikterak diskriminující; skutečnost, že otázka přijatelného ubytování jakožto trvalé podmínky vznesena nebyla, neumožňuje učinit závěr, že je tento požadavek vyloučen. Spolková republika Německo tedy uvádí, že s ohledem na různé postoje při přijímání daného ustanovení nelze z jeho vzniku vyvozovat žádné argumenty. c) K účelu čl. 10 odst. 3 nařízení č. 1612/68 21. Spolková republika Německo ve své žalobní odpovědi uvádí, že skutečný význam požadavku na vhodné ubytování vyplývá z jeho smyslu a záměru. Účelem podmínky týkající se vhodného ubytování podle čl. 10 odst. 3 nařízení č. 1612/68 je ochrana pracovníka. V projednávaném případě je jasné, že je požadavek na vhodné ubytování oprávněný z hlediska sociálního i zdravotního. Podle Spolkové republiky Německo by tohoto cíle ochrany nebylo dosaženo, kdyby se zmiňovaná povinnost omezovala pouze na okamžik příjezdu do hostitelské země, protože požadavek na obvyklé ubytovací podmínky během celé doby pobytu rodinných příslušníků migrujícího pracovníka má předejít nadměrné koncentraci osob v místě ubytování tohoto pracovníka a všem nepříjemným následkům, které by v této souvislosti mohly nastat. Spolková republika Německo rovněž tvrdí, že dotčený článek nepřiznává jistou výhodu v přesně stanoveném okamžiku, ale na dobu určitou – ostatně i pojem „usadit se“ podle Spolkové republiky Německo vyjadřuje časové trvání. Předmětem výše uvedeného nařízení č.je umožnit rodinnému příslušníkovi trvale žít s migrujícím pracovníkem. Skutečnost, že „obvyklé ubytovací podmínky“ mají platit po celou dobu pobytu, vyplývá podle Spolkové republiky Německo také z omezené délky povolení k pobytu, jehož účelem je právě možnost v určitých odstupech prověřit, že jsou všechny požadavky nadále plněny. Spolková republika Německo dále odkazuje na judikaturu Soudního dvora, podle které je ustanovení třeba posuzovat s ohledem na základní obecné cíle předpisu, ne tolik podle jejich doslovného znění, přičemž jako příklad zmiňuje rozsudek ze dne 30. října 1975 (Rey Soda, 23/75, Recueil s. 1279).
22. Komise ve své replice uvádí, že výklad čl. 10 odst. 3 po způsobu spolkové vlády jednoduše znamená umožnění toho, aby nad právem volného pohybu jako takovým nabyl vrchu druhotný zřetel – v tomto případě integrace dle výkladu vnitrostátních orgánů –, a aby se právo volného pohybu stalo pouze prostředkem nahlížení na integraci. Podle Komise je nesmysl prohlašovat, že se pracovníkovi dostává ochrany, když je zároveň jeho rodinnému příslušníku vyhrožováno vyhoštěním, přestože všechny dotčené osoby chtějí zůstat ve Spolkové republice Německo. Komise dodává, že skutečnost, že nařízení č. 1612/68 zaručuje trvale určitá práva rodiny, neznamená, že se výjimky z jednoho z jeho pravidel, totiž požadavku na ubytování, které je považováno za obvyklé, musí vztahovat na celou dobu pobytu. d) K argumentům vycházejícím ze směrnice 68/360/EHS 23. Na podporu svých tvrzení se Komise odvolává také na směrnici Rady 68/360/EHS ze dne 15. října 1968 (Úř. věst. L 257, s. 13), jejíž čl. 4 odst. 1 podmiňuje přiznání práva pobytu předložením dokladů uvedených v čl. 4 odst. 3 a žádných jiných dokladů; povolení k pobytu musí být platné nejméně pět dfdfdlet [čl. 6 odst. 1 písm. b) směrnice 68/360] a kromě taxativně vymezených výjimek musí být automaticky obnovitelné, jak vyplývá z různých jazykových verzí této směrnice. Podle Komise není stanovena žádná výjimka pro nedostačující ubytování. 24. Spolková republika Německo uvádí, že když článek 6 směrnice 68/360 stanoví omezené pětileté trvání platnosti přidělovaných povolení k pobytu, dává tím možnost při prodlužování povolení k pobytu ověřovat, že je daná podmínka stále plněna. Obnova povolení nemůže být automatická – smyslem ustanovení je, že prodlužování povolení k pobytu nesmí být podmiňováno jinými požadavky, než které byly přípustné na začátku pobytu. Německé znění směrnice je stejně závazné jako ostatní jazykové verze a neplynou z něj jiná řešení. Směrnice se o ubytování nezmiňuje. Splnění této podmínky je tedy nutno prověřit při prodlužování povolení k pobytu rodinných příslušníků migrujícího pracovníka. e) K omezením volného pohybu, nezbytným s ohledem na veřejnou bezpečnost a veřejný pořádek 25. Spolková republika Německo rovněž tvrdí, že na základě čl. 48 odst. 3 Smlouvy je nutno svobodu pohybu omezit v případech, kdy ohrožuje veřejný pořádek a veřejnou bezpečnost, přičemž skutečnost, že osoba nemá k dispozici vhodné ubytování, veřejný pořádek i veřejnou bezpečnost narušuje. Vymezení těchto pojmů se má řídit vnitrostátními kritérii. To vyplývá zejména ze znění čl. 10 odst. 3 nařízení č. 1612/68, který v souvislosti s posuzováním přijatelnosti ubytování hovoří o situaci v dané oblasti. Spolková republika Německo dále odkazuje na rozsudek Soudního dvora ze dne 4. prosince 1974 (van Duyn, 41/74, Recueil s. 1337, 1350), v němž bylo rozhodnuto, že konkrétní okolnosti, které mohou zakládat oprávnění k opatřením souvisejícím s veřejným pořádkem, mohou být v různých státech a v různých obdobích odlišné, a vyvozuje z něj, že je tedy potřeba příslušným vnitrostátním orgánům přiznat určitý prostor pro uvážení v mezích stanovených Smlouvou. Dle názoru Spolkové republiky Německo je oprávněnost trvalé povinnosti mít k dispozici vhodné ubytování z hlediska veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku zřejmá rovněž z pohledu přísnějších podmínek stanovených Soudním dvorem v rozsudku ze dne 27. října 1977 (Bouchereau, 30/77, Recueil s. 1999, 2013). Soudní dvůr zde dle Spolkové republiky Německo prohlásil, alespoň pokud jde o omezení volného pohybu, že kromě narušení veřejného pořádku, kterým je každé přestoupení zákona, musí existovat skutečné a dostatečně závažné nebezpečí, jež má vliv na některý ze zásadních zájmů společnosti. Podle Spolkové republiky Německo v projednávaném případě takový zásadní zájem existuje.
26. Komise ve své replice vyjadřuje přesvědčení, že argumentace Spolkové republiky Německo je nepřijatelná, závěr související s výkladem čl. 10 odst. 3 nařízení č. 1612/68 totiž zůstává tentýž i při uplatnění obecných pravidel na tyto výjimky, protože: – vůči migrujícím pracovníkům nelze přijmout žádná represivní opatření, neexistují-li ve stejné situaci žádná účinná opatření vůči vlastním státním příslušníkům (rozsudek č. 115 a 116/81, Adoui a Cornuaille, Recueil 1982, s. 1665, bod 8). Poslední část čl. 10 odst. 3 nařízení č. 1612/68 především zdůrazňuje všeobecnou zásadu nediskriminace; – lze-li problém vyřešit použitím opatření, jež volný pohyb omezují v menší míře, není použití více omezujících sankcí za účelem ochrany veřejného pořádku o odůvodněné. Komise nezpochybňuje ani argumenty žalované týkající se věci 41/76 (van Duyn) či 30/77 (Bouchereau), ani její závěr, že vnitrostátní orgány mohou při rozhodování o obsahu pojmu „obvyklé ubytování“ využít místních kritérií. Nicméně Komise zdůrazňuje, že její žaloba je založena na tom důvodu , že německý zákon přetvořil požadavek vhodného ubytování na trvalou podmínku, ačkoli se má jednat pouze o podmínku dočasnou.
Komise dále nepopírá, že přijatelnost ubytování představuje zásadní zájem společnosti, avšak dle jejího názoru je v projednávaném případě předmětem sporu nerovné zacházení mezi tuzemskými pracovníky a pracovníky z jiných členských států.
f) Obecně k diskriminaci migrujících pracovníků 27. Komise zastává názor, že migrující pracovník a jeho rodina požívají v oblasti ubytování stejných práv jako vlastní státní příslušníci na základě článku 9 nařízení č. 1612/68. Bez ohledu na případné výjimky týkající se tří spolkových zemí je však rodina migrujícího pracovníka žijící ve Spolkové republice Německo vystavena sankcím, aniž by srovnatelná opatření, pokud by vůbec mohla přicházet v úvahu, platila pro pracovníky s německou státní příslušností. Neexistence obdobných sankcí pro německé pracovníky představuje diskriminaci, která je v rozporu s čl. 10 odst. 3 dotčeného nařízení. 28. Spolková republika Německo tvrdí, že ve správní praxi nedochází k žádné diskriminaci pracovníků pocházejících z jiných členských států, a že v případě nezákonně vysokého počtu osob žijících v jedné ubytovací jednotce hrozí i německým občanům právní sankce, a to ne pouze v určité části Spolkové republiky Německo, ale ve všech spolkových zemích. Ve spolkových zemích Hamburk, Bavorsko a Hesensko existují zvláštní policejní ustanovení, která povolují zásah policie v případě nezákonně vysokého počtu osob německé státní příslušnosti žijících v jedné ubytovací jednotce. V dalších zemích (Porýní, Severní Vestfálsko, Brémy) mohou orgány zakročit na základě předpisů stavebního práva nebo obecných ustanovení o ohrožení veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku. Pokud jde o situaci ve spolkové zemi Bádensko-Württembersko, na kterou Komise odkazuje v první řadě, Spolková republika Německo upozorňuje, že pravidla o minimální velikosti ubytovací jednotky jsou součástí dokumentu Empfehlungen für das Obdachlosenwesen (doporučení pro otázku bezdomovců) ze dne 10. června 1976. Landesbauordnung (stavební řád spolkové země Bádensko-Württembersko) opravňuje příslušné stavební orgány k přijetí opatření proti nezákonně vysokému počtu osob v ubytovacích jednotkách, nastanou-li mimořádné situace. Spolková republika Německo kromě toho poznamenává, že správní opatření proti nezákonně vysokému počtu osob v ubytovacích jednotkách se omezují na ojedinělé případy a že tyto pravomoci obvykle připadají obecním orgánům. Vyšší orgány spolkových zemí ani spolková vláda tedy povětšinou neznají praxi uplatňovanou v těchto otázkách. Skutečnost, že se předpisy v různých spolkových zemích liší, nutně vyplývá z federativního uspořádání státu.
g) K diskriminaci plynoucí z vyhoštění 29. Komise ve své replice vyjadřuje přesvědčení, že opatřeními, která Spolková republika Německo uplatňuje proti rodinám migrujících pracovníků, jsou neobnovení povolení k pobytu a následně hrozba vyhoštění z území Spolkové republiky Německo. V důsledku toho, a to i za předpokladu, že by čl. 10 odst. 3 vyžadoval trvalé plnění podmínky (v rozporu s výkladem Komise), nelze se tohoto ustanovení dovolávat k odůvodnění vyhoštění, protože existuje i jiné řešení, jež má méně omezující dopad na svobodu pohybu, a sice umožnit těmto rodinám získat ubytování za podmínek stejných pro vlastní státní příslušníky. Pokud je vůči německým státním příslušníkům žijícím v jedné ubytovací jednotce s nezákonně vysokým počtem osob skutečně uplatňovanou sankcí nucené vystěhování, pak může být toto opatření uplatňováno i na rodinné příslušníky migrujících pracovníků. Komise zdůrazňuje, že v souladu s judikaturou Soudního dvora (rozsudek ze dne 11. března 1986, Conegate, 121/85, bod 18, Recueil s. 1007) nemusí být vnitřní a vnější opatření naprosto rovnocenná a vyhoštění nemá žádný skutečný ekvivalent. Proto podle Komise Soudní dvůr v rozsudku ze dne 18. května 1982 (115 a 116/81, Adoui a Cornuaille, Recueil s. 1665, 1707) rozhodl, že aby bylo zamezeno činění svévolných rozdílů na úkor státních příslušníků jiných členských států, musí být členský stát schopen doložit, že při stejném chování jsou přijímána skutečná a účinná opatření jak vůči migrujícímu pracovníkovi, tak vůči vlastnímu státnímu příslušníkovi.
30. Spolková republika Německo ve své duplice uvádí, že neprodloužení povolení k pobytu rodinnému příslušníkovi nevede k jeho bezprostřednímu vyhoštění, nýbrž má z pohledu cizineckého práva za následek zamítnutí správního potvrzení práva pobytu těmto osobám z důvodu nesplnění některé z podmínek pro výkon tohoto práva. To však ještě neznamená definitivní ukončení pobytu dotyčných osob. Neobnovení povolení k pobytu podléhá rozvazovací podmínce, takže pokud dotyčná osoba požadované podmínky následně splní, bude jí přiznáno právo na další pobyt v zemi. Dotyčné osoby tedy nejsou vyhoštěny, jsou pouze povinny napravit pochybení a splnit tyto podmínky. Pokud jde o vyhoštění vlastních státních příslušníků, upozorňuje Spolková republika Německo na to, že taková sankce je zakázána německou ústavou i mezinárodním právem veřejným (rozsudek ze dne 4. prosince 1974, van Duyn, 41/74, Recueil s. 1337). Spolková republika Německo dále uvádí, že členský stát může případně z důvodu veřejného pořádku odepřít státnímu příslušníkovi jiného členského státu využití svobody pohybu pracovníků, zatímco na vlastní státní příslušníky se obdobné omezení nevztahuje, a to za předpokladu, že z uplatňování této zásady nevyplývá činění svévolných rozdílů na úkor státních příslušníků jiných členských států, a za tímto účelem se odvolává na výše uvedený rozsudek Soudního dvora ze dne 18. května 1982 ve věcech 115 a 116/81, Adoui a Cornuaille.
V – Odpovědi na otázky Soudního dvora 31. Soudní dvůr požádal vládu Spolkové republiky Německo, aby písemně upřesnila použitelná ustanovení a podrobně objasnila, jaká opatření jsou uplatňována vůči německým státním příslušníkům v případech, kdy nemají ubytování, které je považováno za obvyklé v oblasti, kde jsou zaměstnáni. Soudní dvůr dále vládu Spolkové republiky Německo vyzval, aby vysvětlila, proč tato opatření nejsou dostačující pro státní příslušníky jiných členských států. 32. Dopisem ze dne 31. října 1988 došlým kanceláři Soudního dvora dne 3. listopadu 1988 odkazuje Spolková republika Německo na celou řadu ustanovení obecních vyhlášek a doporučení platných v jednotlivých spolkových zemích i na ustanovení různých zákonů. V příloze ke své odpovědi poprvé předkládá i zákon platný v Berlíně. Kromě toho uvádí příklady některých zákonných ustanovení stanovujících všeobecná pravidla pro udržení veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku. V některých z uvedených ustanovení jsou jako sankce v případě nezákonně vysokého počtu osob žijících v jedné ubytovací jednotce nebo na obytné ploše uváděny částečné nebo úplné vystěhování nebo pokuta . Všechna tato opatření jsou použitelná jak na německé, tak i na cizí státní příslušníky. 33. K otázce, proč tato opatření nejsou dostačující pro státní příslušníky jiných členských států, Spolková republika Německo učinila tyto poznámky : a) Podmínka týkající se ubytování je nezbytná k začlenění rodin pracovníků z jiných členských států do společnosti, nutným předpokladem pro dosažení cíle rovného zacházení zakotveného v právu Společenství je integrace rodin těchto pracovníků. Zákaz diskriminačních opatření však sám o sobě k dosažení skutečné společenské rovnosti nestačí, je schopen zajistit jen formální právní rovnost. Aby došlo ke skutečnému zrovnoprávnění, musí nejen existovat obecně použitelná vnitrostátní opatření, ale rodiny pracovníků z jiných členských států musí navíc splnit povinnost přizpůsobit se životním i ubytovacím podmínkám v hostitelském státě, což umožní jejich integraci a následně také dosažení skutečné rovnosti. b) Pokud rodiny pracovníků z jiných členských států požadavek na ubytování splňují, s žádnými potížemi se nesetkají. S pracovníky je kromě toho na německém bytovém trhu zacházeno stejně jako s vlastními státními příslušníky a mají právo na stejné dávky sociální podpory, na stejné příspěvky na bydlení i na další doplňkové příspěvky jako vlastní státní příslušníci. c) Pokud ovšem tito pracovníci požadavek na ubytování nesplní, cílem opatření, která jsou čistě omezující povahy, není nastolit nový stav, ale ukončit stav , který je nezákonný a je v rozporu s veřejným pořádkem. Tato opatření proto nestačí k zajištění toho, aby ke splnění podmínky stanovené v čl. 10 odst. 3 nařízení č. 1612/68 došlo, neboť zmíněné ustanovení nezahrnuje použití zákazu obývání ubytovacích jednotek, ale vyžaduje od pracovníků určité jednání, které je podmínkou pro povolení k pobytu jejich rodinných příslušníků, totiž opatřit si odpovídající ubytování.
Zatímco u pracovníků z jiných členských států právo Společenství dostačující ubytování vyžadovat nemusí, protože k integraci pracovníka jako takového dojde v pracovním prostředí, o rodinných příslušnících, jejichž ústředním bodem osobních a společenských vztahů je domov, to neplatí. Kdyby bylo rodinám pracovníků povoleno nepřizpůsobovat se ubytovacím podmínkám dané oblasti, vedlo by to ke vzniku ghett, kde by cizinci žili v horších podmínkách, a to by bylo v rozporu se společenskou rovností, kterou si právo Společenství klade za cíl.
5 Článek 10 odst. 1 a 2 výše uvedeného nařízení č.1612/68 v zásadě přiznává rodinným příslušníkům migrujícího pracovníka, který je státním příslušníkem členského státu, právo usadit se společně s pracovníkem na území členského státu, ve kterém pracuje, přičemž odstavec 3 téhož ustanovení uvádí, že „pro použití odstavců 1 a 2 musí mít pracovník pro svou rodinu ubytování, které se považuje za obvyklé pro tuzemské pracovníky v regionu, kde je zaměstnán, aniž by toto ustanovení mohlo vést k diskriminaci mezi tuzemskými pracovníky a pracovníky z jiných členských států.“ Účastníci řízení se ve výkladu tohoto ustanovení rozcházejí. 6 Spolková republika Německo předně uvádí, že účelem tohoto předpisu je upravit právo pobytu po celou dobu pobytu dané osoby v hostitelském členském státě, a že by tedy splnění podmínky mít k dispozici obvyklé ubytování mělo být ověřováno jak při příjezdu každého nového člena rodiny a také během pobytu na území hostitelského státu a zejména při každé obnově povolení k pobytu. Článek 7 zákona Aufenthaltsgesetz EWG tudíž není v rozporu s právem Společenství. 7 Komise naproti tomu uvádí, že se čl. 10 odst. 3 nařízení č. 1612/68 vztahuje pouze na okamžik usazení rodinných příslušníků společně s migrujícím pracovníkem. Podmínka týkající se ubytování z tohoto odstavce by tedy měla být vykládána tak, že se o ni členské státy mohou opírat pouze při prvním přijetí rodinných příslušníků pracovníka na jejich území. 8 Na prvním místě je potřeba připomenout, že nařízení č.Rady 1612/68 přesněji vymezuje zásadu volného pohybu pracovníků, o které hovoří články 48 a 49 Smlouvy o EHS. Toto nařízení č.proto musí být vykládáno z hlediska výše uvedených ustanovení Smlouvy, jež nařizují přijetí všech nezbytných opatření k postupnému zavedení volného pohybu pracovníků. 9 V této souvislosti je dále nutno podotknout, že jak Soudní dvůr rozhodl v rozsudku ze dne 8. dubna 1976 (Royer, 48/75, Recueil s. 497), právo vstupu a pobytu na území jiného členského státu za účelem vymezeným Smlouvou, kterým je zejména hledání nebo výkon výdělečné činnosti, ať už závislé či nezávislé, nebo sloučení rodiny, je právem, které státním příslušníkům členských států přímo zaručuje Smlouva, případně ustanovení přijatá k jejímu provádění, a toto právo vzniká nezávisle na vydání povolení k pobytu ze strany příslušného orgánu členského státu. 10 Kromě toho je třeba poznamenat, že nařízení č. 1612/68 je nutno vykládat se zřetelem na požadavek respektování rodinného života stanovený v článku 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Ohled na rodinný život tvoří součást základních práv, která podle ustálené judikatury Soudního dvora potvrzené v preambuli Jednotného evropského aktu právo Společenství uznává. 11 Konečně je namístě poznamenat, že čl. 10 odst. 3 nařízení č. 1612/68 je třeba vykládat v souladu s celkovým pojetím a účelem tohoto nařízení. Z jeho ustanovení jako celku vyplývá, že Rada pro usnadnění pohybu rodinných příslušníků pracovníků zohlednila jednak to, že z lidského hlediska je pro pracovníka důležité žít se svou rodinou, jednak to, že je ve všech ohledech důležité, aby se pracovník a jeho rodina začlenili do hostitelského členského státu bez jakéhokoli rozdílného zacházení oproti vlastním státním příslušníkům. 12 Z výše zmíněných úvah vyplývá, že čl. 10 odst. 3 výše uvedeného nařízení č.je nutno vykládat v tom smyslu, že podmínka mít k dispozici ubytování, které je považováno za obvyklé, platí pouze jako podmínka pro přijetí každého rodinného příslušníka daného pracovníka, a jakmile ke sloučení rodiny dojde, postavení migrujícího pracovníka nelze v otázce požadavků na bydlení odlišovat od postavení tuzemských pracovníků. 13 Pokud tedy ubytování, které bylo v době příjezdu rodinných příslušníků migrujícího pracovníka považováno za obvyklé, již tomuto požadavku nevyhovuje v důsledku nově nastalé události, jako je narození dítěte nebo dosažení plnoletosti dítěte, není možné, aby se případná opatření přijatá vůči rodinným členům pracovníka lišila od opatření vůči vlastním státním příslušníkům a vedla tak k diskriminaci mezi tuzemskými státními příslušníky a státními příslušníky zemí Společenství. 14 Odlišný sankce by byl v souladu s cíli čl. 10 odst. 3 nařízení č. 1612/68 pouze tehdy, kdyby si migrující pracovník opatřil vhodné ubytování jen proto, aby získal právo pobytu svých rodinných příslušníků, a po vydání povolení toto bydliště opustil. 15 Německé právní předpisy jsou proto neslučitelné s povinnostmi vyplývajícími z práva Společenství, pokud umožňují neobnovení povolení k pobytu nebo zpětné zkrácení platnosti povolení pobytu rodinného příslušníka migrujícího pracovníka z toho důvodu, že ubytování rodiny již nelze považovat za vhodné dle kritérií používaných v této oblasti v místě bydliště, zatímco vůči vlastním státním příslušníkům žádné srovnatelné sankce nestanoví. 16 Spolková republika Německo uvádí, že právo volného pohybu je třeba omezit v případech ohrožení veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, přičemž skutečnost, že rodina má nevhodné ubytování, veřejnou bezpečnost i veřejný pořádek ohrožuje – podle Spolkové republiky Německo se jedná o pojmy, které by měly být vymezeny na základě vnitrostátních kritérií; článek 7 sporného zákona Aufenthaltsgesetz EWG nemá v zásadě funkci represivní, avšak preventivní, jedná se totiž o nezbytný prostředek k tomu, jak pracovníky přesvědčit k dodržování podmínek týkajících se bydlení. V důsledku toho je toto ustanovení podle Spolkové republiky Německo odůvodněné podle článku 48 Smlouvy. 17 Předně je potřeba připomenout, že jak Soudní dvůr rozhodl v rozsudku ze dne 27. října 1977 (Bouchereau, 30/77, Recueil s. 1999), předpokladem pro opatření související s veřejným pořádkem je kromě narušení veřejného pořádku, kterým je každé porušení zákona, existence skutečného a dostatečně závažného nebezpečí, jež ohrožuje některý ze zásadních zájmů společnosti. 18 Dále je nutno poznamenat, že s ohledem na čl. 3 odst. 1 a 2 směrnice Rady 64/221/EHS ze dne 25. února 1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví (Úř. věst. s. 850), podle něhož se „opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí zakládat výlučně na osobním chování dotyčné osoby“, Soudní dvůr v rozsudku ze dne 26. ledna 1975 (Bonsignore, 67/74, Recueil s. 297) rozhodl, že „pokud jde o státní příslušníky členských států Společenství, není možné ospravedlňovat opatření týkající se ochrany veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti důvody nesouvisejícími přímo s individuálním případem“ nebo je činit „ze všeobecně preventivních důvodů“. 19 Kromě toho je namístě upozornit na to, že Soudní dvůr v rozsudku ze dne 10. května 1982 (Adoui a Cornuaille, 115 a 116/81, Recueil s. 1665) rozhodl, že ačkoli právo Společenství nepředepisuje členským státům jednotná hodnotová měřítka ve věci posuzování toho, zda je chování v rozporu s veřejným pořádkem, je nutno konstatovat, že určité chování nelze považovat za chování s dostatečným stupněm závažnosti opravňujícím k omezení povolení vstupu nebo pobytu státního příslušníka členského státu na území jiného členského státu, pokud posledně zmiňovaný členský stát nepřijímá represivní nebo jiná skutečná a účinná opatření vůči vlastním občanům, aby tomuto chování zabránil. Proto není členský stát dle výhrady týkající se veřejného pořádku uvedené v článcích 48 a 49 Smlouvy oprávněn vykázat ze svého území státního příslušníka jiného členského státu nebo mu zakázat vstup na své území z důvodu chování, které u vlastních státních příslušníků nevede k represivním opatřením nebo jiným skutečným a účinným opatřením za účelem zabránění tomuto chování. 20 Konečně je potřeba dodat, že podle ustálené judikatury Soudního dvora a zejména jeho rozsudku ze dne 7. července 1976 (Watson a Belmann, 118/75, Recueil s. 1185) je vyhoštění popřením samotného práva přiznaného a zaručeného Smlouvou, a použití tohoto postihu je neoprávněné, je-li v takovém nepoměru k vážnosti přestupku, že se stane překážkou volného pohybu osob. 21 Spolková republika Německo rovněž uvedla, že se německé orgány při uplatňování článku 7 zákona Aufenthaltsgesetz EWG v praxi nedopouštějí diskriminace rodin migrujících pracovníků a že k žádnému vyhoštění pracovníkova rodinného příslušníka nedošlo. 22 V této souvislosti je nutno připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora nemůže být samotná správní praxe, která je svou povahou proměnná a závisí na uvážení správy samotné, považována za řádné plnění povinností obsažených ve Smlouvě. 23 Z předcházejících úvah vyplývá, že je namístě určit, že Spolková republika Německo nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 10 odst. 3 nařízení č.Rady 1612/68 ze dne 15. října 1968, protože přijala a ve svých vnitrostátních právních předpisech udržovala v platnosti opatření, která podřizují prodloužení povolení pobytu rodinných příslušníků migrujících pracovníků ze zemí Společenství požadavku mít vhodné ubytování, nejen ve chvíli, kdy rodinní příslušníci začínají s dotyčným pracovníkem na území Spolkové republiky Německo žít, ale i po celou dobu jejich pobytu. 24 Protože jsou německé právní předpisy neslučitelné s čl. 10 odst. 3 výše uvedeného nařízení č.Rady 1612/68, není nutno přezkoumávat žalobní důvod Komise, podle něhož jsou právní předpisy neslučitelné rovněž s článkem 48 Smlouvy o EHS.
2) Spolkové republice Německo je uložena náhrada nákladů řízení.
_____________________________________________________________________________