Odkaz:
Rozsudek Soudního dvora ze dne 25. října 1979, Komise Evropských společenství proti Italské republice
Klíčová slova:
Celní zástupci
Předmět:
Žaloba, jejímž předmětem je určení, že Italská republika tím, že stanovila omezení pro zastoupení na hranicích a upravila výkon povolání celního zástupce diskriminačním způsobem, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 30, 34 a 52 Smlouvy o EHS.
Skutkové okolnosti
Skutkové okolnosti a argumenty účastníků předložené v průběhu písemné části řízení lze shrnout takto:
I – Skutkový stav a řízení
Podle článku 56 italského celního zákoníku (Testo unico delle leggi doganali, dále jen Testo unico), přijatého výnosem prezidenta republiky č. 43 ze dne 23. ledna 1973 (Supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana ze dne 28. března 1973), musí celní odbavení zboží za účelem dovozu nebo vývozu, stejně jako i ostatní celní operace provést vlastník zboží. Podle čl. 56 odst. 2 „je za vlastníka zboží považována osoba, která toto zboží předkládá k celnímu řízení nebo je drží v okamžiku jeho vstupu na celní území nebo jeho výstupu z tohoto území. Ve všech případech jsou celní úřady oprávněny podle tohoto zákoníku ověřovat, kdo je vlastníkem zboží, jež je předmětem celních operací“. Článek 40 Testo unico však vlastníkovi povoluje, aby „jednal prostřednictvím svého zástupce“, který musí být povinně buď celním zástupcem zapsaným v živnostenském rejstříku, zřízeném zákonem č. 1612 ze dne 22. prosince 1960 (Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana ze dne 5. ledna 1961 č. 4), nebo celním zástupcem nezapsaným v živnostenském rejstříku, pokud se jedná o zaměstnance vlastníka. Celní zástupce v zaměstnaneckém poměru s vlastníkem je pak zapsaný v seznamu celních zástupců, který za tímto účelem vede příslušný místní výbor celních zástupců (články 43 a 44 Testo unico). Celní zástupce v zaměstnaneckém poměru může jednat pouze v rámci plné moci vydané vlastníkem zboží (čl. 44 odst. 2) a za jeho jednání odpovídá vlastník zboží (čl. 43 odst. 3).
Podle článku 47 Testo unico se oběma skupinám zástupců uděluje koncese, kterou vydává ministerstvo financí na základě zejména úspěšně vykonané zkoušky. Samostatný celní zástupce i zástupce v zaměstnaneckém poměru musejí mít s výhradou výjimek, které mohou být v odůvodněných případech uděleny vedoucími oblastních celních správ, bydliště v té správní oblasti, v níž jsou oprávněni vykonávat činnost.
Článek 48 Testo unico také stanoví, že se koncese celního deklaranta vydává, aniž tím jsou dotčeny ostatní požadované podmínky, italským státním příslušníkům nebo příslušníkům cizího státu, který v těchto záležitostech poskytl italským občanům stejné zacházení.
Zákon č. 1612 ze dne 22. prosince 1960 právně uznává živnost celního deklaranta, upravuje ji a zařazuje ji do živnostenského řádu.
Komise usoudila, že články 40, 43 a 44 Testo unico představují opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením, neslučitelná s články 30 a 34 Smlouvy, a dále že čl. 48 písm. a) představuje porušení článku 52 Smlouvy, a proto zahájila proti italské vládě řízení podle článku 169 Smlouvy a dopisem ze dne 16. prosince 1976 ji požádala, aby předložila své vyjádření.
Dopisem ze dne 1. března 1977 italská vláda zpochybnila argumenty uvedené Komisí a zdůraznila nezbytnost právní úpravy živnosti celního deklaranta.
Po prostudování této odpovědi vydala Komise dne 25. ledna 1978 podle článku 169 Smlouvy odůvodněné stanovisko, v němž konstatuje, že Italská republika
„tím, že neumožnila, aby se pro splnění stanovených úkonů, vykonání konkrétních povinností či pro dodržení konkrétních předpisů nebo výkon stanovených práv v celní oblasti mohl vlastník zboží nechat zastoupit jakoukoli osobou, kterou řádně zplnomocní, aby mohla jednat jeho jménem a na jeho účet, a tím, že diskriminačním způsobem upravila podmínky, jež musí být splněny pro získání licence (koncese) celního zástupce“,
nesplnila povinnosti vyplývající z článků 30, 34 a 52 Smlouvy o EHS. Odůvodněné stanovisko kromě toho Italskou republiku vyzývá, aby do jednoho měsíce přijala opatření nezbytná k tomu, aby se stanovisku přizpůsobila.
Vzhledem k tomu, že Italská republika příslušné předpisy ve stanovené lhůtě nezměnila, Komise svou žalobou ze dne 17. července 1978, zapsanou do rejstříku Soudního dvora dne 26. července 1978 předložila věc Soudnímu dvoru.
Po vyslechnutí soudce zpravodaje a stanoviska generálního advokáta rozhodl Soudní dvůr o zahájení ústní části řízení bez předběžného dokazování, avšak vyzval účastníky, aby mu před ústní částí řízení písemně odpověděli na určité otázky.
II – Návrhy účastníků řízení
Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
1) prohlásil, že Italská republika
– tím, že nedovolila, aby se vlastník zboží mohl v celním řízení nechat zastoupit jakoukoli osobou, kterou řádně zplnomocní, aby mohla jednat jeho jménem a na jeho účet, ale jedině celním zástupcem; – tím, že podmínky pro vydávání licencí celním zástupcům stanovila diskriminačním způsobem na základě státní příslušnosti;
Vláda Italské republiky navrhuje, aby Soudní dvůr zamítl požadavky Komise EHS a uložil jí úhradu nákladů řízení.
III – Důvody a argumenty účastníků předložené v písemné části řízení
A – K zastoupení v celním řízení (články 40, 43, 44 a 47 Testo unico)
Komise má za to, že články 40, 43, 44 a 47 Testo unico, upravující úkony celních zástupců jakožto zástupců vlastníka, jsou v rozporu s články 30 a 34 Smlouvy o EHS.
Tato ustanovení brání vlastníkovi zboží, aby si svobodně zvolil svého zástupce, který by jeho jménem a na jeho účet provedl celní operace, a nutí jej, aby využíval úkonů celního zástupce.
Takové povinné úkony jsou spojeny s výdaji, jež zdražují dovozy a vývozy, a představují tak přímo či nepřímo, skutečně nebo potenciálně překážku obchodu uvnitř Společenství, a tudíž i opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení, jež je v rozporu s články 30 a 34 Smlouvy o EHS.
Komise má dále za to, že požadavkem, aby měl celní zástupce bydliště v obci nacházející se ve správní oblasti, v níž je oprávněn vykonávat činnost, mu čl. 47 odst. 4 Testo unico uděluje status zmocněnce či zástupce zahraničního vývozce na území státu dovozu ve smyslu čl. 2 odst. 3 písm. g) směrnice Komise 70/50/EHS ze dne 22. prosince 1969 (Úř. věst. 1970 L 13, s. 29), což podle této směrnice rovněž vytváří opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení.
Italská vláda hned v úvodu svého vyjádření odmítá použitelnost pojmu množstevní omezení či opatření s rovnocenným účinkem na oblast celních kontrol a operací a opírá se v tomto ohledu o třetí bod odůvodnění, jakož i o čl. 2 odst. 3 písm. r) směrnice Komise 70/50/EHS. Mimo jiné vytýká Komisi nejednoznačnost jejího stanoviska. Komise sice uznává pravomoc členských států upravovat zastupování v celním řízení, ale současně vyžaduje, aby byla tato legislativní pravomoc vykonávána způsobem, který by ji zbavoval jakéhokoli účinného obsahu. Italská vláda současně zpochybňuje relevanci tvrzení, že v sedmi členských státech není zastupování v celním řízení nijak omezeno, a tvrdí, že specifická činnost celních deklarantů je zákonem č. 1612 ze dne 22. prosince 1960 a Testo unico upravena odpovídajícím způsobem, který je v souladu s cíli celní unie.
Podle italské vlády nelze články 40, 43 a 44 Testo unico považovat za opatření vytvářející přímo či nepřímo, skutečně nebo potenciálně překážku obchodu uvnitř Společenství. Z hlediska faktického je tento názor potvrzen neustálým růstem zahraničního obchodu mezi Itálií na jedné straně a členskými státy i třetími zeměmi na straně druhé. Z hlediska právního je tvrzení, že úkony celního zástupce vyvolávají dodatečné náklady, nepřesné, protože tato činnost přináší obdobné náklady i tehdy, je-li vykonávána „zaměstnanci“. Na druhé straně se tyto náklady mohou promítnout do ceny dováženého zboží, a tudíž nespadají pod ustanovení čl. 2 odst. 3 písm. d) směrnice Komise 70/50/EHS, která mezi opatření s rovnocenným účinkem řadí taková opatření, jež „znemožňují případné zvýšení ceny dováženého produktu odpovídající dodatečným nákladům a výdajům souvisejícím s dovozem“.
Italské právní a správní předpisy navíc předpokládají možnost, nikoli povinnost, obracet se za účelem provádění celních operací na kvalifikovaného zástupce a umožňuje příslušnému subjektu využívat vlastních zaměstnanců. Požadavek Komise, podle něhož by mělo být možné vykonávat činnost, která je předmětem sporu, nejen na účet vlastníka a jménem celního zástupce, jak stanoví italské právní a správní předpisy, ale i na účet a jménem dotyčného vlastníka, není vůbec odůvodněn pravidlem zakazujícím opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení.
Obecně lze konstatovat, že odborně kvalifikovaní celní zástupci poskytují náležité a efektivní služby a požívají důvěry správních orgánů, což zaručuje řádný průběh celních operací.
Pokud jde o povinnost bydliště (čl. 47 odst. 4 Testo unico), italská vláda uvádí, že odkaz učiněný Komisí na čl. 2 odst. 3 písm. g) směrnice Komise 70/50/EHS vychází z nepřesného výkladu. Toto ustanovení se vztahuje na opatření ukládající zahraničnímu vývozci mít zástupce na území členského státu, kam vyváží, a nikoli na předpoklad, že dovozce má zástupce ve svém vlastním státě. Pokud jde o svobodu usazování, italská vláda na základě rozsudku Soudního dvora ze dne 3. prosince 1974 ve věci č. 33/74 (Van Binsbergen, Recueil, s. 1299) tvrdí, že podmínka bydliště je z důvodu odborného charakteru činnosti vykonávané celními zástupci slučitelná s články 59 a 60 Smlouvy o EHS.
Komise nejprve odpovídá na poznámky obsažené v předběžném vyjádření italské vlády a uvádí, že odkaz na třetí bod odůvodnění směrnice Komise 70/50/EHS je bezpředmětný. Tento bod odůvodnění, který ze skupiny opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení vyjímá „formality, jejichž splněním je dovoz podmíněn“, se zaměřuje na činnost státních orgánů, nikoliv na ustanovení upravující zastupování soukromých osob. Soudní dvůr již ostatně uznal některé dovozní formality (věc č. 35/76 ze dne 15. prosince 1976, Simmenthal, Recueil, s. 1871) nebo vývozní formality (věc č. 53/76 ze dne 3. února 1977, Bouhelier, Recueil, s. 197) za opatření s rovnocenným účinkem.
Komise dále nesdílí názor, že právní úprava povolání celního zástupce s sebou nezbytně přináší zvýšení nákladů pro ty, kteří jeho služeb nevyužijí. Rovněž zpochybňuje tvrzení týkající se výhod, které pro dotyčné ekonomické subjekty ze specializace celních zástupců údajně plynou. Kromě toho zpochybňuje i relevanci statistik, na které italská vláda odkazuje, protože k tomu, aby se právní úprava, která je předmětem sporu, dostala do rozporu se Smlouvou, stačí potenciální omezení obchodu.
Pokud jde o argument založený na čl. 2 odst. 3 písm. d) směrnice Komise 70/50/EHS, Komise odpovídá, že i když se dodatečné náklady vyplývající z dotyčného ustanovení mohou promítnout do ceny dováženého zboží, přinese to výhodu domácím produktům.
Na tvrzení italské vlády, podle něhož se vlastník zboží může nechat při celním řízení zastupovat kýmkoli, pokud je tento zástupce oprávněn jednat na účet vlastníka, ale svým vlastním jménem, Komise odpovídá, že sice plně uznává pravomoc vnitrostátních zákonodárců přijímat předpisy upravující zastupování (či pověřování), avšak zdůrazňuje, že systém nepřímého zastoupení (rappresentanza indiretta) stanovený italskými právními a správními předpisy je zdrojem obtíží a nákladů, které představují překážku volného pohybu zboží.
Italská vláda ve své duplice soudí, že slovní spojení „formality, jejichž splněním je dovoz podmíněn“ má mnohem širší význam, než Komise připouští, a domnívá se, že odkazy na zmíněné rozsudky Simmenthal č. 35/76 a Bouhelier č. 53/76 jsou v projednávané věci bezpředmětné.
Pokud jde o tvrzení týkající se zvýšení nákladů a specializace celních zástupců, je italská vláda toho názoru, že právě v důsledku odborných nároků kladených na celního zástupce se lze vyhnout přísným kontrolám, což jen prospívá volnému pohybu zboží, zatímco vyřizuje-li celní formality nekvalifikovaný subjekt, jsou takové kontroly nezbytné.
Kromě toho se italská vláda domnívá, že s projednávanou věcí nesouvisejí argumenty Komise týkající se jejího požadavku, aby bylo v celním řízení umožněno zastupování na základě zplnomocnění, nezávisle na jakékoli kvalifikaci zplnomocněnce, a opakuje, že správní praxe potvrzuje, že každý vlastník zboží může pro splnění celních formalit využít jakoukoli osobu dle svého výběru, pokud tento zástupce převezme ve vztahu ke správním orgánům odpovědnost za svá prohlášení.
Italská vláda dále zpochybňuje stanovisko Komise, podle kterého zkušenost sedmi členských států ukazuje, že není nezbytné, aby musel celní zástupce poskytovat záruku za řádnou úhradu cla, a že tudíž musejí být ve všech členských státech v tomto ohledu obdobné předpisy. Vytýká dále Komisi, že opomněla uvést, že Itálie má méně celních úředníků než ostatní členské státy a že italští celní úředníci jsou za případné nedostatky ve výběru cel osobně odpovědní.
Pokud jde o odbornou kvalifikaci, italská vláda podotýká, že Komise chce, aby celní operace mohla jménem a na účet jiných subjektů zpracovávat jakákoliv osoba, přičemž současně Komise stanovila, např. v článcích 3 a 10 nařízení Komise č. 1226/71 ze dne 11. června 1971 (Úř. věst. L 129, s. 1) o zjednodušení formalit, jež je nutno splnit u úřadů odesílání i přijímání zboží přepravovaného v režimu tranzitu Společenství, že „celní orgány mohou odmítnout oprávnění osobám, které neposkytují všechny záruky považované těmito orgány za potřebné“. Srovnatelná právní úprava je obsažena ve směrnicích Rady 74/561 a 74/562 ze dne 12. listopadu 1974 o přístupu k povolání provozovatele silniční nákladní dopravyv oblasti vnitrostátní a mezinárodní přepravy (Úř. věst. 1974 L 308, s. 18 a s. 23).
B – K reciproční doložce související se státní příslušností celních zástupců (čl. 48 písm. a) Testo unico)
Komise se domnívá, že čl. 48 písm. a) Testo unico, protože stanoví, že se koncese celního zástupce vydává státním příslušníkům cizího státu pouze tehdy, pokud tento stát poskytne italským státním příslušníkům stejné zacházení, je v rozporu s článkem 52 Smlouvy o EHS, který po uplynutí přechodného období ruší jakékoli omezení svobody usazování. Podle rozsudku Soudního dvora ze dne 21. června 1974 (věc č. 2/74, Reyners, Recueil, s. 631) je toto ustanovení přímo použitelné, a to i přes případnou neexistenci směrnic v určité oblasti, předpokládaných v čl. 54 odst. 2 a v čl. 57 odst. 1 Smlouvy. I když používání čl. 48 písm. a) italskými orgány v praxi odpovídá požadavkům Smlouvy, znění tohoto článku se musí změnit.
Italská vláda tvrdí, že podmínka reciprocity se týká pouze státních příslušníků třetích zemí a vyjadřuje ochotu sporný text právní cestou změnit. Konstatuje však, že neexistuje žádná pochybnost o tom, že se podmínka reciprocity týká pouze třetích zemí, a má za to, že odlišný názor by vedl k „povinnosti“ všech členských států změnit navzdory přímé použitelnosti právní úpravy Společenství bezpočet vnitrostátních předpisů, v nichž je uvedena podmínka vyžadující, aby určitá osoba byla tuzemským státním příslušníkem.
Účastníci přednesli svá vyjádření na jednání konaném dne 19. června 1979.
Generální advokát předložil své stanovisko na jednání dne 11. července 1979.
Právní otázky:
1 Návrhem došlým dne 17. července 1978 podala Komise na základě článku 169 Smlouvy o EHS Soudnímu dvoru žalobu, kterou se domáhá, aby bylo určeno, že Italská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 30, 34 a 52 Smlouvy o EHS, a to tím, že
– podmínky vyžadované pro vydání koncese celnímu zástupci upravila diskriminačním způsobem podle státní příslušnosti; – neumožnila, aby se mohl vlastník zboží nechat zastupovat v celním řízení jakoukoli osobou, kterou zplnomocní k tomu, aby jednala jeho jménem a na jeho účet, ale pouze celním zástupcem.
2 Jak z dopisu, který dne 16. prosince 1976 zaslala Komise italské vládě, tak i z odůvodněného stanoviska vydaného dne 25. ledna 1978 vyplývá, že se žalobní důvody Komise týkají článků 40, 43, 44, 47 a čl. 48 písm. a) Testo unico delle disposizioni legislative in materia doganale (konsolidované znění celních zákonů), dále jen Testo unico, schváleného výnosem prezidenta republiky č. 43 ze dne 23. ledna 1973 (Supplemento ordinario alla Gazeta Ufficiale della Repubblica italiana, č. 80 ze dne 28. března 1973).
Pokud jde o čl. 48 písm. a) Testo unico, podle něhož se koncese celního zástupce vydává, mimo jiných podmínek, pouze italským státním příslušníkům a příslušníkům těch cizích států, které v těchto záležitostech poskytly italským občanům stejné zacházení, je Komise toho názoru, že je toto ustanovení potud, pokud se vztahuje na státní příslušníky ostatních členských států, neslučitelné s článkem 52 Smlouvy o svobodě usazování.
5 Ustanovení, která je třeba vzít v úvahu, spadají do hlavy II Testo unico. Tato hlava obsahuje tři kapitoly, první se týká „celní povinnosti“, druhá, jejíž součástí jsou sporná ustanovení, je o „zastoupení vlastníků zboží“ při plnění celních povinností, zatímco třetí kapitola nazvaná „postupy usazování“ obsahuje mimo jiné články 56 a 57. Základním ustanovením je čl. 56 odst. 1, podle něhož „musí každé celní operaci předcházet prohlášení učiněné vlastníkem zboží podle vzorů uvedených v článku 57“. Ostatní ustanovení, jejichž působnost je předmětem sporu, se týkají toho, kdo musí takové prohlášení učinit, pokud to neprovede sám vlastník. V tomto ohledu se musí vzít v úvahu dva druhy ustanovení – na jedné straně články 40, 43, 44 a 47 Testo unico a na straně druhé čl. 56 odst. 2 téhož zákona.
„Ve všech případech, kdy celní předpisy ukládají vlastníkovi zboží učinit prohlášení, provést stanovené úkony či dodržet zvláštní normy a povinnosti nebo jej zmocňují k výkonu určitých stanovených práv, může tento vlastník jednat prostřednictvím svého zástupce.
Zastoupením za účelem celních operací je možno pověřit výhradně celního zástupce zapsaného v živnostenském rejstříku zřízeném zákonem č. 1612 ze dne 22. prosince 1960 s výhradou ustanovení článku 43.“
Podle čl. 43 odst. 1:
„Zastupovat vlastníka zboží za účelem provedení celních operací může také celní zástupce, který není zapsán v živnostenském rejstříku, pokud se jedná o zaměstnance tohoto vlastníka.“
Podle článku 44 musejí být tito celní zástupci v zaměstnaneckém poměru s vlastníkem na rozdíl od samostatných celních zástupců uvedených v čl. 40 odst. 2 zapsáni do zvláštního seznamu celních zástupců vedeného příslušným místním výborem celních zástupců a mohou svou činnost týkající se celního řízení vykonávat pouze na základě a v rozsahu zplnomocnění vydaného vlastníkem zboží, který je za jejich úkony odpovědný.
Podle článku 47 je výkon povolání celního deklaranta podmíněn udělením koncese, kterou vydává ministerstvo financí. Celní zástupci jsou oprávnění vyřizovat celní formality pouze na celních úřadech v celním obvodu uvedeném v koncesi a musejí mít, až na výjimky udělené v odůvodněných případech, bydliště v obci nacházející se v tom celním obvodu, v němž jsou oprávněni vykonávat činnost.“
Ustanovení čl. 56 odst. 2 stanoví, že „za vlastníka zboží je považována osoba, která toto zboží předkládá k celnímu řízení nebo je drží v okamžiku jeho vstupu na celní území nebo jeho výstupu z tohoto území. Ve všech případech jsou celní úřady oprávněny podle tohoto zákoníku ověřovat, kdo je vlastníkem zboží, jež je předmětem celních operací“.
Článek 57 k tomu dodává, že celní prohlášení musí obsahovat „příjmení, jméno a bydliště deklaranta i vlastníka zboží, který je jím zastupován“.
Ustanovení čl. 48 písm. a), kterým se údajně porušuje článek 52 Smlouvy, konečně stanoví, že „koncese celního zástupce se vydává fyzickým osobám splňujícím následující podmínky:
a) musí se jednat o italské státní příslušníky nebo příslušníky cizího státu, který v těchto záležitostech poskytl italským státním příslušníkům stejné zacházení“.
B – K údajnému porušení zákazu opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením (články 30 a 34 Smlouvy)
7 Vzhledem k tomu, že se jedná o obchod uvnitř Společenství, je na místě zdůraznit, že všechna dovozní i vývozní cla a všechny poplatky s rovnocenným účinkem, jakož i veškerá množstevní omezení dovozu a vývozu a opatření s rovnocenným účinkem musely být podle ustanovení hlavy I Smlouvy odstraněny nejpozději do konce přechodného období, tudíž celní kontroly v pravém slova smyslu u těchto obchodů fakticky ztratily své opodstatnění. Kontroly na hranicích jsou nadále odůvodněné jedině v nezbytném rozsahu při uplatňování výjimek z volného pohybu zboží podle článku 36 Smlouvy nebo při vybírání vnitrostátních daní podle článku 95 Smlouvy, pokud je možno překročení hranice posuzovat podle zákona stejně jako situaci, která v případě domácího zboží zakládá vybírání takové daně, dále při průvozní kontrole, nebo také jestliže je nezbytné získat přiměřeně úplné a přesné údaje o pohybu zboží uvnitř Společenství. Tyto zbytkové kontroly však musejí být co možná nejjednodušší, aby obchod se zbožím mezi členskými státy probíhal v podmínkách co nejbližších těm, které převažují na vnitřním trhu.
8 Žalobu Komise je nutno zkoumat právě z hlediska výše uvedených zásad, kterými se řídí volný pohyb zboží, jakožto základ společného trhu; současně je však nutno přihlížet k pravomocím členských států v oblasti jejich celních předpisů, pokud tyto předpisy nebyly dosud harmonizovány nebo nahrazeny právními předpisy Společenství, a k rozdílům, které vyplývají ze zvláštností těchto jednotlivých právních a správních předpisů, pokud nekladou zbytečné překážky volnému pohybu zboží tím, že by ukládaly povinnosti, jež nejsou nezbytné k dosažení zamýšleného účelu, kterým je v projednávaném případě řádné provádění zbytkových kontrol a operací.
9 V tomto ohledu je třeba poznamenat, že za účelem uskutečnění tohoto cíle předložila Komise dne 19. ledna 1979 Radě návrh nařízení, kterým se „stanoví podmínky, za kterých je určité osobě dovoleno vypracovávat celní prohlášení“ (Úř. věst. C 29, s. 3), jež má platit od 1. ledna 1980 a jehož článek 3 má za cíl uložit členským státům v oblasti celních prohlášení pravidla, jejichž nezapracování do italských právních a správních předpisů vytýká Komise italské vládě.
10 Komise předkládá tři body žaloby:
b) Za druhé zdůrazňuje, že i když je třeba čl. 56 odst. 2 Testo unico vykládat tak, že vlastníkovi zboží umožňuje, aby jej v celním řízení zastoupily i jiné osoby než jen profesionální celní zástupci či vlastní zaměstnanci, nemohou tyto osoby jednat jménem a na účet tohoto vlastníka, ale pouze svým jménem a na svou vlastní odpovědnost, v důsledku čehož není toto řešení příliš použitelné.
c) Za třetí má za to, že tím, že čl. 47 odst. 4 ukládá celnímu zástupci povinnost mít bydliště v obci nacházející se ve správní oblasti, v níž je oprávněn vykonávat činnost, mu zároveň uděluje status zmocněnce či zástupce na území státu dovozu, přičemž uložení povinnosti mít takového zástupce se v čl. 2 odst. 3 písm. g) směrnice Komise 70/50/EHS ze dne 22. prosince 1969 (Úř. věst. 1970 L 13, s. 29) výslovně považuje za opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení.
12 Článek 56 totiž ve svém odstavci 2 stanoví, že „za vlastníka zboží je považována osoba, která toto zboží předkládá k celnímu řízení nebo je drží v okamžiku jeho vstupu na celní území nebo jeho výstupu z tohoto území...“. Italská vláda jak v průběhu správní fáze sporu, tak i při písemné a ústní části řízení před Soudním dvorem formálně prohlašovala, že toto ustanovení je třeba vykládat a je i skutečně používáno – aniž by tento poslední bod Komise popírala – příslušnými italskými správními orgány v tom smyslu, že vlastník zboží, který nevypracovává a nepředkládá sám celní prohlášení, může kromě možnosti využít samostatného či zaměstnaného celního zástupce pověřit jakoukoli osobu k tomu, aby toto prohlášení učinila, pokud tato osoba předloží zboží k celnímu řízení nebo je drží v okamžiku jeho vstupu na celní území nebo jeho výstupu z tohoto území, což se mimo jiné vztahuje na dopravce a na osoby, které dotyčné zboží skladují. Dále konstatovala, že poslední věta článku 56, podle níž „jsou ve všech případech celní úřady oprávněny podle tohoto zákoníku ověřovat, kdo je vlastníkem zboží, jež je předmětem celních operací“, neznamená, že správní orgán může odmítnout prohlášení osoby, která není vlastníkem, ale která dané zboží předloží nebo je má v držení; smyslem tohoto ustanovení je umožnit správnímu orgánu, aby činil vlastníka odpovědným společně a nerozdílně se zástupcem za cla a pokuty, jak uvádí článek 38 Testo unico.
13 Italská vláda rovněž uvádí, že ve správní praxi však dochází k podrobnější kontrole prohlášení, pokud je vypracovává a předkládá vlastník nebo osoby za vlastníka považované, než když je vypracovává a předkládá profesionální celní zástupce – samostatný či v zaměstnaneckém poměru – z důvodu kvalifikace, která se od těchto zástupců požaduje.
14 S přihlédnutím k těmto prohlášením Soudní dvůr konstatuje, že výklad dotyčných ustanovení je slučitelný s jejich zněním. Z toho vyplývá, že vlastník zboží má několik možností, jak vypracování a předložení celního prohlášení přenechat třetím osobám, aniž by byl nucen, jak tvrdí Komise, povinně využít služby celního zástupce. Skutečnost, že se tato možnost zastoupení realizuje prostřednictvím právního předpokladu vyjádřeného v čl. 56 odst. 2 Testo unico, kdy je za vlastníka považován ten, kdo zboží předkládá, i ten, kdo předkládá prohlášení jako držitel zboží nebo prostřednictvím právní kategorie „nepřímé zastoupení“ – deklarant, který jedná na účet vlastníka, ale svým vlastním jménem a je spolu s vlastníkem společně či solidárně odpovědný, spíše než na základě zplnomocnění vlastníkem – nelze při posouzení toho, zda dotyčné požadavky mají charakter rovnocenný množstevnímu omezení, považovat za rozhodující. Skutečnost, že se vlastník nemůže nechat zastupovat osobou, kterou zplnomocnil, pokud tato osoba není ani držitelem zboží, ani je nemůže předložit k celnímu řízení, a že za tohoto předpokladu musí vlastník využít služeb samostatného či zaměstnaného celního zástupce, také nepředstavuje opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení, neboť ostatní způsoby vypracovávání a předkládání celních prohlášení poskytují skutečný a přiměřený výběr, který mu umožňuje vyhnout se povinnosti využít profesionálního zástupce, pokud se domnívá, že je to v jeho zájmu.
15 Komise však dále tvrdí, že opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení představuje i skutečnost, že deklaranti odlišní od samotného vlastníka, pokud nejsou celními zástupci, mohou proclívat pouze svým jménem, nikoliv jako zmocněnci vlastníka, a že jsou v důsledku toho osobně, případně solidárně s vlastníkem zboží odpovědni za cla a pokuty, zatímco osobní odpovědnost samostatných celních zástupců je pouze podpůrná a omezená na úhradu celních doplatků (článek 41 Testo unico), a že celní zástupci v zaměstnaneckém poměru s vlastníkem jednají na odpovědnost vlastníka zboží, kterého zastupují. Podle názoru Komise by měly mít třetí osoby, jimiž se vlastník zboží dává zastupovat při vyřizování celních formalit, možnost jednat jeho jménem a na jeho účet bez vlastní odpovědnosti vůči správním orgánům, pokud nepřekračují rozsah svého zplnomocnění. Jakákoli dodatečná povinnost pak vytváří nadměrnou překážku volnému pohybu zboží.
16 Bez ohledu na to, že tento aspekt italských předpisů nebyl zkoumán v odůvodněném stanovisku ani v podané žalobě, tedy alespoň ne výslovně, nelze usoudit, že rozdíl, který vnitrostátní orgán činí mezi režimem odpovědnosti příslušníků profese upravené předpisy a podléhající požadavkům na odbornou kvalifikaci a režimem používaným u deklarantů, kteří tyto podmínky nesplňují, překračuje to, co může vláda považovat za odůvodněné zájmem o zajištění řádného plnění povinností týkajících se celního prohlášení na hranici. Komise kromě toho neuvedla, jakým způsobem by tento rozdíl mohl vytvářet, a to i potenciálně, překážku volnému pohybu zboží.
17 Komise konečně tvrdí, že zásadní povinnost uložená celnímu zástupci, aby měl bydliště „ve správní oblasti, v níž je oprávněn vykonávat činnost“, mu čl. 47 odst. 4 Testo unico uděluje „status zmocněnce či zástupce na území členského státu dovozu“, přičemž uložení povinnosti mít takového zástupce je v čl. 2 odst. 3 písm. g) směrnice Komise 70/50/EHS ze dne 22. prosince 1969 (Úř. věst. 1970 L 13, s. 29) výslovně považováno za opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení.
18 Tato argumentace je neudržitelná. Aniž by bylo třeba provádět výklad dotyčného ustanovení směrnice Komise 70/50/EHS a vysvětlovat, zda se skutečně vztahuje na požadavek stálého bydliště ukládaný vnitrostátními předpisy živnostníkům k tomu, aby mohli provádět celní formality na účet třetích osob, stačí konstatovat, že tento jev by bylo třeba brát v úvahu jedině tehdy, kdyby se zjistilo, jak tvrdí Komise, že dovozci či vývozci nemají jinou možnost než využívat služeb profesionálního celního zástupce. Rozbor dotyčných ustanovení Testo unico však ukazuje, že tyto subjekty sice nemají úplnou svobodu ve výběru třetí osoby, kterou se chtějí nechat v celním řízení zastupovat, ale mají k dispozici výběr natolik přiměřený a dostatečný, že bod žaloby týkající se existence opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení nepřipadá v úvahu.
19 Z výše uvedených úvah vyplývá, že žalobní důvody Komise týkající se článků 30 a 34 Smlouvy o EHS nelze přijmout.
21 Italská vláda tento názor zpochybňuje a tvrdí, že podmínka reciprocity uvedená ve zmíněném článku 48 se nutně vztahuje pouze na státní příslušníky třetích zemí a rozhodně ne na příslušníky členských států. Právní zásada, podle které má zvláštní právní předpis – v projednávané věci článek 52 Smlouvy – přednost před obecnějším právním opatřením – v projednávané věci před článkem 48 Testo unico – nepřipouští v tomto ohledu žádné pochybnosti. Je samozřejmé, že u poskytování služeb mezi členskými státy nelze předpokládat žádnou podmínku reciprocity a mezi dotyčnými hospodářskými subjekty o tom nikdo nepochybuje.
23 Z předchozích úvah vyplývá nutnost konstatovat, že udržováním čl. 48 písm. a) Testo unico v nezměněném znění a neudělením výjimky, pokud jde o podmínku reciprocity, ve prospěch státních příslušníků ostatních členských států, Italská republika nesplnila své povinnosti, které má podle článku 52 Smlouvy o EHS, avšak v ostatních bodech musí být žaloba zamítnuta.
SOUDNÍ DVŮR
rozhodl takto:
2) Ostatní body žaloby se zamítají.
_____________________________________________________________________________