Odkaz:
Rozsudek Soudního dvora ze dne 10. května 1995 Alpine Investments BV v. Minister van Financiën, C-384/93, Recueil 1995, s. I-01141
Klíčová slova:
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce: College van Beroep voor het Bedrijfsleven – Nizozemsko. Volný pohyb služeb – Článek 59 Smlouvy o EHS – Zákaz vyhledávání zakázek prostřednictvím telefonu v oblasti finančních služeb
Předmět:
Výklad článku 59 Smlouvy o EHS
1. Usnesením ze dne 28. dubna 1993 došlým kanceláři Soudního dvora dne 6. srpna položil College van Beroep voor Bedrijfsleven (dále jen „College van Beroep“) Soudnímu dvoru podle článku 177 Smlouvy o EHS několik předběžných otázek ohledně výkladu článku 59 Smlouvy.
2. Tyto otázky vyvstaly v rámci žaloby podané Alpine Investments BV proti zákazu vydanému nizozemským ministerstvem financí, který se týká telefonického kontaktování jednotlivců (fyzických osob) bez jejich předchozího písemného souhlasu za účelem nabízení různých finančních služeb (praktika nazývaná „cold calling“).
3. Alpine Investments BV, žalobce v původním řízení (dále jen „Alpine Investments“), je společností založenou podle nizozemského práva, usazenou v Nizozemsku, která se specializuje v oblasti komoditních termínových smluv.
4. Strany komoditní termínové smlouvy se zavazují nakoupit nebo prodat určité množství zboží stanovené kvality za cenu a v době, které jsou stanoveny při uzavření smlouvy. Tyto strany však nemají úmysl převzít nebo skutečně dodat toto zboží, nýbrž uzavírají smlouvu pouze v očekávání, že využijí kolísání cen mezi okamžikem uzavření smlouvy a měsícem dodání, což je možné tehdy, když se před začátkem měsíce dodání uskuteční na termínovém trhu operace opačná k první transakci.
5. Společnost Alpine Investments nabízí tři druhy služeb v oblasti komoditních termínových smluv: správu portfolia, poradenství při investování a předávání pokynů zákazníků komisionářům působícím na komoditních termínových trzích uvnitř i mimo Společenství. Má zákazníky nejen v Nizozemsku, ale i v Belgii, Francii a Spojeném království. Mimo Nizozemsko však nedisponuje žádnými provozovnami.
6. V rozhodné době podléhaly finanční služby v Nizozemsku Wet Effectenhandel ze dne 30. října 1985 (zákon o obchodování s cennými papíry, dále jen „WEH“). Ustanovení čl. 6 odst. 1 tohoto zákona zakazovalo všem osobám působit jako zprostředkovatelé transakcí týkajících se cenných papírů, aniž by byly držiteli oprávnění. Ustanovení čl. 8 odst. 1 umožňovalo ministrovi financí udělit za zvláštních okolností výjimku z tohoto zákazu. Avšak podle čl. 8 odst. 2 mohla tato výjimka „podléhat omezením a podmínkám za účelem předcházení nežádoucího vývoje v obchodě s cennými papíry“.
7. Dne 6. září 1991 ministr financí, žalovaný v původním řízení, udělil Alpine Investments výjimku pro ukládání pokynů určenému komisionáři, Merill Lynch Inc. Výjimka určovala, že společnost Alpine Investments se musí řídit všemi pravidly, která mohou být v blízké budoucnosti vydána ministrem financí, pokud jde o styky s potenciálními zákazníky.
8. Dne 1. října 1991 ministr financí rozhodl všeobecně zakázat finančním zprostředkovatelům nabízejícím investice do termínových obchodů a mimo komoditní burzu, aby kontaktovali potenciální zákazníky prostřednictvím „cold callingu“.
9. Podle nizozemské vlády bylo toto rozhodnutí přijato v důsledku četných stížností, které ministr financí obdržel v průběhu roku 1991 od investorů, kteří v této oblasti neúspěšně investovali. Protože stížnosti pocházely zčásti od investorů usazených v jiných členských státech, byl tento zákaz rozšířen na služby nabízené v jiných státech než v Nizozemsku ve snaze chránit dobrou pověst nizozemského finančního sektoru.
10. Za těchto podmínek dne 12. listopadu 1991 zakázal ministr financí společnosti Alpine Investments, aby telefonicky nebo osobně kontaktovala potenciální zákazníky, pokud tito potenciální zákazníci výslovně a písemně předem neoznámili, že udělují souhlas k tomu, aby byli takto kontaktováni.
11. Společnost Alpine Investments podala stížnost proti rozhodnutí ministra, které jí zakazovalo provádět praktiku nazývanou „cold calling“. Poté, co byla dne 14. ledna 1992 výjimka nahrazena jinou výjimkou, která jí umožňovala ukládat pokyny jinému komisionáři, Rodham et Renshaw Inc., a která rovněž zahrnovala zákaz provádět „cold calling“, podala společnost Alpine Investments dne 13. února 1992 novou stížnost.
12. Rozhodnutím ze dne 29. dubna 1992 ministr financí zamítl stížnost společnosti Alpine Investments. Dne 26. května téhož roku Alpine Investments podala odvolání k College van Beroep.
13. Jelikož společnost Alpine Investments zejména tvrdí, že zákaz „cold callingu“ je neslučitelný s článkem 59 Smlouvy, pokud se týká potenciálních zákazníků usazených v jiných členských státech než v Nizozemsku, College van Beroep předložil Soudnímu dvoru několik otázek ohledně výkladu tohoto ustanovení:
1. „Má být ustanovení článku 59 Smlouvy o EHS vykládáno tak, že se týká rovněž pohybu služeb, které poskytovatel služeb nabízí telefonicky z členského státu, ve kterém je usazen, (potenciálním) zákazníkům usazeným v jiném členském státě a které poskytovatel služeb následně i poskytuje z tohoto členského státu?
2. Týkají se ustanovení výše uvedeného článku rovněž podmínek a/nebo omezení, které upravují v členském státě, ve kterém je poskytovatel služeb usazen, výkon dotyčné pracovní činnosti nebo provozování dotyčného podniku v souladu s právními předpisy, ale které se nevztahují, nebo alespoň ne stejným způsobem a ve stejné míře, na výkon uvedené pracovní činnosti nebo na provozování podniku v členském státě, ve kterém jsou usazeni (potenciální) příjemci dotyčné služby, a které v důsledku toho mohou představovat pro poskytovatele služeb v rámci nabídky služeb (potenciálním) zákazníkům usazeným v jiném členském státě překážky, které se nevztahují na ty, kteří zajišťují poskytování stejných služeb a kteří jsou usazeni v tomto jiném členském státě?
Pokud je odpověď na otázku 2) kladná:
3. a) Mohou být zájmy ochrany spotřebitele a ochrany dobré pověsti finančních služeb v Nizozemsku, které jsou základem ustanovení, jehož cílem je boj proti nežádoucímu vývoji v oblasti obchodu s cennými papíry, považovány za naléhavé důvody obecného zájmu odůvodňující překážku, která je uvedena v předchozí otázce?
b) Má být ustanovení o výjimce, které zakazuje to, co se obvykle nazývá „cold calling“, považováno za objektivně nezbytné pro ochranu výše uvedených zájmů a za přiměřené sledovanému cíli?“
14. Úvodem je namístě poznamenat, že za předpokladu, že se směrnice Rady 93/22/EHS ze dne 10. května 1993 o investičních službách v oblasti cenných papírů (Úř. věst. L 141, s. 27) vztahuje na transakce na komoditních termínových trzích, je uvedená směrnice z hlediska skutečností původního sporu pozdější. Ostatně směrnice 85/577/EHS Rady ze dne 20. prosince 1985 o ochraně spotřebitele v případě smluv uzavřených mimo obchodní prostory (Úř. věst. L 372, s. 31) se nevztahuje ani na smlouvy uzavřené telefonicky, ani na smlouvy o cenných papírech (čl. 3 odst. 2 písm. e)).
15. Otázky předložené Soudnímu dvoru musí být tudíž přezkoumány výhradně se zřetelem k ustanovením Smlouvy použitelným v oblasti volného pohybu služeb. V tomto ohledu je jisté, že jelikož jsou služby poskytované společností Alpine Investments uskutečňovány za úplatu, jedná se o služby uvedené v článku 60 Smlouvy o EHS.
16. Podstatou první a druhé otázky předkládajícího soudu je, zda zákaz „cold callingu“ spadá do oblasti působnosti článku 59 Smlouvy. V případě kladné odpovědi svou třetí otázkou zjišťuje, zda tento zákaz může být i přesto odůvodněný.
K první otázce
17. První otázka předložená vnitrostátním soudem má dvě části.
18. Za prvé je třeba zjistit, zda skutečnost, že dotyčné služby představují pouze pouhé nabídky a nemají ještě stanoveného příjemce, brání uplatnění článku 59 Smlouvy.
19. V tomto ohledu je namístě poznamenat, že volný pohyb služeb by byl zdánlivý, kdyby vnitrostátní právní předpisy mohly volně bránit nabídkám služeb. Použitelnost ustanovení v oblasti volného pohybu služeb nemůže být tudíž závislá na předchozí existenci stanoveného příjemce.
20. Za druhé je namístě zjistit, zda se článek 59 týká služeb, které poskytovatel nabízí telefonicky osobám usazeným v jiném členském státě a které poskytuje, aniž by se přemístil z členského státu, ve kterém je usazen.
21. V tomto případě jsou nabídky služeb určené poskytovatelem usazeným v jednom členském státě příjemci usazenému v jiném členském státě. Ze samotného znění článku 59 vyplývá, že se tudíž jedná o pohyb služeb ve smyslu tohoto ustanovení.
22. V důsledku toho je namístě na první otázku odpovědět tak, že článek 59 Smlouvy má být vykládán v tom smyslu, že se týká služeb, které poskytovatel nabízí telefonicky potenciálním příjemcům usazeným v jiných členských státech, a služeb, které poskytovatel poskytuje, aniž by se přemístil ze členského státu, ve kterém je usazen.
Ke druhé otázce
23. Svou druhou otázkou vnitrostátní soud zjišťuje, zda právní předpisy jednoho členského státu, které zakazují poskytovatelům služeb usazeným na jeho území navazovat kontakt prostřednictvím nevyžádaných telefonátů s potenciálními zákazníky usazenými v jiných členských státech za účelem nabízení služeb, představují omezení volného pohybu služeb ve smyslu článku 59 Smlouvy.
24. Úvodem je třeba zdůraznit, že dotyčný zákaz se vztahuje na nabídku přeshraničních služeb.
25. Aby bylo možné odpovědět na otázku vnitrostátního soudu, je třeba postupně přezkoumat tři body.
26. Za prvé je třeba zjistit, zda zákaz telefonicky kontaktovat potenciální zákazníky nacházející se v jiném členském státě bez jejich předchozího souhlasu může představovat omezení volného pohybu služeb. V tomto ohledu předkládající soud upozorňuje Soudní dvůr na skutečnost, že poskytovatelé služeb usazení v členských státech, ve kterých mají potenciální příjemci služeb bydliště, nepodléhají nutně stejnému zákazu nebo přinejmenším ne za stejných podmínek.
27. Je namístě zdůraznit, že zákaz, jako je ten, který je předmětem sporu v původním řízení, nepředstavuje omezení volného pohybu služeb ve smyslu článku 59 jen proto, že ostatní členské státy používají vůči poskytovatelům stejných služeb usazeným na jejich území méně přísné normy (viz. v tomto smyslu rozsudek ze dne 14. července 1994, Peralta, C- 379/92, Rec. s. I-3453, bod 48).
28. Nicméně takovýto zákaz připravuje dotyčné hospodářské subjekty o rychlý a přímý způsob reklamy a navázání kontaktu s potenciálními zákazníky nacházejícími se v jiných členských státech. Může tedy představovat omezení volného pohybu přeshraničních služeb.
29. Za druhé je třeba přezkoumat, zda tento závěr může změnit skutečnost, že dotyčný zákaz vydal členský stát, ve kterém je poskytovatel usazen, a nikoli členský stát, ve kterém je usazen potenciální příjemce.
30. Ustanovení čl. 59 odst. 1 Smlouvy zakazuje omezení volného pohybu služeb uvnitř Společenství obecně. V důsledku toho se toto ustanovení týká nejen omezení stanovených hostitelským státem, ale i omezení stanovených domovským státem. Jak opakovaně rozhodl Soudní dvůr, práva volného pohybu služeb se může dovolávat podnik vůči státu, ve kterém je usazen, jestliže jsou tyto služby poskytovány příjemcům, kteří jsou usazeni v jiném členském státě (viz rozsudky ze dne 17. května 1994, Corsica Ferries, C-18/93, Sb. s. I –1783, bod 30; Peralta, výše uvedeno, bod 40; a rozsudek ze dne 5. října 1994, Commission/France, C-381/94, Sb. s. I-5145, bod 14).
31. Z toho vyplývá, že zákaz „cold callingu“ není vyňat z oblasti působnosti článku 59 Smlouvy z toho prostého důvodu, že jej ukládá stát, ve kterém je poskytovatel služeb usazen.
32. Konečně, je namístě přezkoumat určité argumenty předložené vládami Nizozemska a Spojeného království.
33. V těchto argumentech se tvrdí, že dotyčný zákaz je vyňat z oblasti působnosti článku 59 Smlouvy, protože jde o obecně uplatňované opatření, které není diskriminační a jehož předmětem nebo účinkem není získat pro vnitrostátní trh výhodu proti poskytovatelům služeb z jiných členských států. Jelikož ovlivňuje pouze způsob, jakým jsou služby nabízeny, je tedy obdobný nediskriminačním opatřením upravujícím prodejní podmínky, které podle judikatury Keck et Mithouard (rozsudek ze dne 24. listopadu 1993, C-267/91 a C-268/91, Rec. s. I-6097, bod 16) nespadají do oblasti působnosti článku 30 Smlouvy o EHS.
34. Tyto argumenty nemohou být vzaty v úvahu.
35. Ačkoli je pravda, že zákaz, jako je zákaz v původním řízení, je obecný a nediskriminační, a že není ani jeho cílem, ani účinkem získat výhodu na vnitrostátním trhu proti poskytovatelům služeb z jiných členských států, nic to nemění na tom, že, jak již bylo uvedeno výše (viz bod 28), může představovat omezení volného pohybu přeshraničních služeb.
36. Takový zákaz není obdobný právním předpisům týkajícím se prodejních podmínek, které judikatura Keck et Mithouard považovala za vyňaté z oblasti působnosti článku 30 Smlouvy.
37. Podle této judikatury použití vnitrostátních předpisů, které omezují nebo zakazují na území členského státu dovozu určité prodejní podmínky, na produkty pocházející z jiných členských států nemůže narušit obchod mezi členskými státy, pokud se uvedené vnitrostátní předpisy zaprvé vztahují na všechny dotyčné hospodářské subjekty vykonávající svou činnost na vnitrostátním území a zadruhé pokud ovlivňují stejným způsobem, z právního i faktického hlediska, uvádění tuzemských produktů a produktů pocházejících z jiných členských států na trh. Důvodem toho je, že není s to bránit přístupu těchto produktů na trh členského státu dovozu nebo bránit tomuto přístupu více, než brání přístupu tuzemských produktů.
38. Avšak takový zákaz vydal členský stát, v němž je poskytovatel služeb usazen, a netýká se pouze nabídek, které učinil příjemcům usazeným na území uvedeného státu nebo příjemcům, kteří se sem přemístí za účelem přijetí služeb, ale týká se rovněž nabídek určených příjemcům nacházejícím se na území jiného členského státu. Proto tento zákaz přímo podmiňuje přístup na trh služeb v ostatních členských státech. Je také s to narušit obchod se službami uvnitř Společenství.
39. Je tedy namístě na druhou otázku odpovědět tak, že právní předpisy jednoho členského státu, které zakazují poskytovatelům služeb usazeným na jeho území navazovat kontakt prostřednictvím nevyžádaných telefonátů s potenciálními zákazníky usazenými v jiných členských státech za účelem nabízení služeb, představují omezení volného pohybu služeb ve smyslu článku 59 Smlouvy.
Ke třetí otázce
40. Svou třetí otázkou vnitrostátní soud zjišťuje, zda naléhavé důvody obecného zájmu odůvodňují zákaz „cold callingu“ a zda tento zákaz musí být považován za objektivně nutný a přiměřený sledovanému účelu.
41. Nizozemská vláda tvrdí, že zákaz „cold callingu“ v termínovém obchodě a mimo komoditní burzu má za cíl na jedné straně chránit dobrou pověst nizozemských finančních trhů a na straně druhé chránit investice veřejnosti.
42. Je namístě zdůraznit, že finanční trhy hrají důležitou roli ve financování hospodářských subjektů a že vzhledem ke spekulativní povaze a složitosti komoditních termínových smluv závisí jejich dobré fungování do značné míry na důvěře, kterou vzbuzují u investorů. Tato důvěra je podmíněna zejména existencí pracovněprávních předpisů, které usilují o zajištění způsobilosti a korektnosti finančních zprostředkovatelů, na nichž jsou závislí zvláště investoři.
43. Ačkoli je pravda, že ochrana spotřebitelů na území jiných členských států nepřísluší nizozemským orgánům, nic to nemění na tom, že povaha a rozsah této ochrany má přímý dopad na dobrou pověst nizozemských finančních služeb.
44. Zachování dobré pověsti vnitrostátního finančního sektoru může tedy představovat naléhavý důvod obecného zájmu, který může odůvodnit omezení volného pohybu finančních služeb.
45. Co se týče přiměřenosti dotyčného omezení, je namístě připomenout, že podle ustálené judikatury musí být požadavky uložené poskytovatelům služeb způsobilé zaručit uskutečnění cíle, o který usilují, a nepřekročení meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné (viz rozsudek ze dne 25. července 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda e.a., C- 288/89. Rec. s. I –4007, bod 15).
46. Jak nizozemská vláda správně poznamenala, v případě „cold callingu“ není obvykle překvapený jednotlivec (fyzická osoba) schopen informovat se o rizicích druhu operací, které jsou mu nabízeny, ani porovnat kvalitu a cenu služeb s nabídkou konkurentů. Jelikož je komoditní termínový trh velmi spekulativní a stěží srozumitelný pro nedostatečně informované investory, bylo nutné, aby tito investoři byli ochráněni před nejagresivnějšími způsoby vyhledávání zakázek.
47. Společnost Alpine Investments nicméně tvrdí, že zákaz „cold callingu“ uložený nizozemskou vládou není nezbytný, neboť členský stát poskytovatele by měl spoléhat na kontrolu prováděnou členským státem příjemce.
48. Tento argument je třeba odmítnout. Členský stát, ze kterého je uskutečňován telefonický hovor, je nejlépe schopen upravit “cold calling”. I kdyby si hostitelský stát přál zakázat „cold calling“ nebo jej podřídit určitým podmínkám, není schopen zabránit telefonickým hovorům přicházejícím z jiného členského státu nebo je kontrolovat bez spolupráce s příslušnými orgány tohoto státu.
49. V důsledku toho zákaz „cold callingu“ uložený členským státem, z něhož je uskutečňován telefonický hovor, jehož cílem je ochránit důvěru investorů ve finanční trhy tohoto státu, nemůže být považován za nezpůsobilý k dosažení cíle zajistit jejich neporušenost.
50. Společnost Alpine Investments mimoto namítá, že obecný zákaz vyhledávání zakázek prostřednictvím telefonického kontaktu s potenciálními zákazníky není nezbytný k uskutečnění cílů sledovaných nizozemskými orgány. Povinné nahrávání nevyžádaných telefonátů těmito zprostředkovatelskými společnostmi by postačovalo k účinné ochraně spotřebitelů. Taková pravidla byla ostatně přijata ve Spojeném království ze strany Securities and Futures Authority (Kontrolní orgán pro cenné papíry a termínové operace).
51 Tento názor je nepřijatelný. Jak generální advokát správně zdůraznil v bodě 88 svého stanoviska, skutečnost, že jeden členský stát stanoví méně přísná pravidla, než jsou pravidla stanovená jiným členským státem, neznamená, že posledně uvedená pravidla jsou nepřiměřená, a tudíž neslučitelná s právem Společenství.
52 Společnost Alpine Investments tvrdí, že jelikož má zákaz „cold callingu“ obecnou povahu, nebere v úvahu jednání jednotlivých podniků a v důsledku toho, aniž by to bylo nezbytné, zatěžuje podniky, na které si spotřebitelé nikdy nestěžovali.
53 Tento argument je třeba rovněž odmítnout. Omezení zákazu „cold callingu“ na určité podniky na základě jejich dřívějšího jednání by nemuselo postačovat k dosažení cíle obnovit a zachovat důvěru investorů na vnitrostátním trhu s cennými papíry obecně.
54 V každém případě mají dotyčné právní předpisy omezenou působnost. Zaprvé zakazují pouze kontaktovat telefonicky nebo osobně potenciální zákazníky bez jejich předběžného písemného souhlasu, ostatní způsoby navazování kontaktu jsou však i nadále povoleny. Dále, toto opatření ovlivňuje vztahy s potenciálními zákazníky, ale nikoli vztahy se stávajícími zákazníky, kteří mají stále možnost dát svůj písemný souhlas k novým telefonátům. Konečně, zákaz nevyžádaných telefonátů je omezen na trh, na kterém byla zjištěna zneužití, v tomto případě na trhu s komoditními termínovými smlouvami.
55 Vzhledem k výše uvedeným důvodům se nejeví zákaz „cold callingu“ nepřiměřený cíli, který tento zákaz sleduje.
56 Na třetí otázku je tedy namístě odpovědět tak, že článek 59 Smlouvy není v rozporu s vnitrostátními právními předpisy, které s cílem chránit důvěru investorů ve vnitrostátní finanční trhy zakazují praktiku spočívající v navazování kontaktů prostřednictvím nevyžádaných telefonátů s potenciálními zákazníky usazenými v jiných členských státech za účelem nabízení služeb spojených s investicemi do komoditních termínových smluv.
Náklady řízení
57 Výdaje vzniklé belgické vládě, nizozemské vládě, řecké vládě a vládě Spojeného království jakož i Komisi Evropských společenství, které předložily Soudnímu dvoru vyjádření, se nenahrazují. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před vnitrostátním soudem, je k rozhodnutí o nákladech příslušný uvedený soud.
Z těchto důvodů,
SOUDNÍ DVR
o otázkách, které mu předložil College van Beroep voor Bedrijfsleven usnesením ze dne 28. dubna 1993, rozhodl takto:
1) Článek 59 Smlouvy o EHS má být vykládán tak, že se týká služeb, které poskytovatel nabízí telefonicky potenciálním příjemcům usazeným v jiných členských státech a které poskytuje, aniž by se přemístil z členského státu, ve kterém je usazen.
2) Právní předpisy jednoho členského státu, které zakazují poskytovatelům služeb usazeným na jeho území navazování kontaktů prostřednictvím nevyžádaných telefonátů s potenciálními zákazníky usazenými v jiných členských státech za účelem nabízení služeb, představují omezení volného pohybu služeb ve smyslu článku 59 Smlouvy.
3) Článek 59 Smlouvy není v rozporu s vnitrostátními právními předpisy, které s cílem chránit důvěru investorů ve vnitrostátní finanční trhy zakazují praktiku spočívající v navazování kontaktů prostřednictvím nevyžádaných telefonátů s potenciálními zákazníky usazenými v jiných členských státech za účelem nabízení služeb spojených s investicemi do komoditních termínových smluv.