Odkaz: Rozsudek Soudního dvora ze dne 18. prosince 1997, Inter-Environnement Wallonie ASBL proti Région wallonne, C-129/96, Recueil 1997, s. I-07411
Klíčová slova: Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, podaná le Conseil d´État de Belgique (Státní radou Belgie)
Předmět: Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, zaslaná soudu le Conseil d´État Belgique (Státní radou Belgie) na základě článku 177 Smlouvy o ES o výkladu článků 5 a 189 Smlouvy o EHS a čl. 1 písm. a) směrnice Rady ze dne 15. července 1975 o odpadech (75/442/EHS) (Úř. věst. L 194, s. 39) ve znění směrnice Rady ze dne 18. března 1991 (91/156/EHS) (Úř. věst. L 78, s. 32)
Skutkové okolnosti:
Právní otázky:
1. Rozsudkem ze dne 29. března 1996, došlým Soudnímu dvoru dne 23. dubna 1996, le Conseil d´État (státní rada) Belgie na základě článku 177 Smlouvy o ES položila dvě předběžné otázky týkající se výkladu článků 5 a 189 Smlouvy o EHS a čl. 1 písm. a) směrnice Rady ze dne 15. července 1975 o odpadech (75/442/EHS) (Úř. věst. L 194, s. 39), která se mění směrnicí Rady ze dne 18. března 1991 (91/156/EHS) (Úř. věst. L, s. 32)
2. Tyto otázky byly položeny v rámci žaloby na neplatnost podané neziskovou organizací Inter-Environnement Wallonie (dále „Inter-Environnement Walonie“) proti rozhodnutí walonské regionální výkonné moci ze dne 9. dubna 1992 o toxických nebo nebezpečných odpadech (dále jen „rozhodnutí“).
4. Směrnice č. 75/442, jež byla změněna směrnicí č. 91/156, definuje pojem odpad v
a) „odpadem“ rozumí jakákoli látka nebo předmět spadající do kategorií uvedených v příloze I, kterých se držitel zbavuje nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil.
6. Ustanovení čl. 9 odst. 1 a článku 10 směrnice č. 75/442, v pozměněném znění, stanoví, že každá organizace nebo podnik, který provádí operace uvedené v příloze II A nebo v příloze II B musí získat povolení od příslušného orgánu. Příloha II A se týká operací odstraňování, zatímco Příloha II B uvádí operace o způsobech využití odpadů.
7. Ustanovení článku 11 směrnice č. 75/442, v pozměněném znění, stanoví výjimku z povinnosti získat povolení:
a) zařízení nebo podniky, které odstraňují vlastní odpad v místě jeho vzniku;
a
– jestliže příslušné orgány přijaly obecná pravidla pro každý typ činnosti, kterými se stanoví druhy a množství odpadů a podmínky, za kterých může být daná činnost vyňata z požadavků povolení,
– jestliže druhy nebo množství odpadů a metody odstraňování nebo využití jsou takové, že jsou splněny podmínky požadované v článku 4.
– bez ohrožení vod, ovzduší, půdy, rostlin a živočichů,
– bez obtěžování hlukem nebo zápachem,
9. Podle čl. 2 odst. 1 prvního pododstavce směrnice č. 91/156 členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí nejpozději do 1. dubna 1993 a neprodleně o nich uvědomí Komisi. V druhé odrážce je upřesněno, že „tato opatření přijatá členskými státy musí obsahovat odkaz na tuto směrnici nebo musí být takový odkaz učiněn při jejich úředním vyhlášení. Způsob odkazu si stanoví členské státy.“
10. Směrnice 91/689/EHS Rady ze dne 12. prosince 1991 o nebezpečných odpadech (Úř. věst. L 377, s. 20) odkazuje v čl. 1 odst. 3 k definici odpadů obsažené ve směrnici č. 75/442 a upřesňuje v čl. 1 odst. 4 definici o nebezpečných odpadech.
11. Ustanovení čl. 3 odst. 1 a 2 směrnice č. 91/689 stanoví:
2. V souladu s čl. 11 odst.1 písm. b) směrnice 75/442/EHS může členský stát stanovit odchylku od článku 10 uvedené směrnice pro zařízení a podniky, které zajišťují odstraňování odpadů, na které se používá uvedená směrnice:
Skutkové okolnosti původního sporu
16. Žalobou podanou dne 21. srpna 1992 se společnost Inter-Environnement Wallonie domáhala na Conseil d´État de Belgique zrušení všech ustanovení vyhlášky nebo některých opatření této vyhlášky.
17. V rozsudku o postoupení již Conseil d´État rozhodla o pěti ze šesti (žalobních) důvodů a zrušila některá opatření vyhlášky.
18. Inter-Environnement Wallonie ve zbývajícím (žalobním) důvodu tvrdí, že čl. 5 odst. 1 vyhlášky porušuje zejména článek 11 směrnice č. 75/442 v pozměněném znění a dále článek 3 směrnice č. 91/689, čímž vylučuje z režimu povolení činnosti vedoucí ke zřízení a využívání zvláštního zařízení ke sběru, předúpravě, odstraňování nebo využití toxických nebo nebezpečných odpadů, když jsou „začleněny do výrobního průmyslového procesu“.
19. V první části tohoto (žalobního) důvodu Inter-Environnement Wallonie zdůrazňuje, že článek 11 směrnice č. 75/442 v pozměněném znění umožňuje ve vzájemném spojení s článkem 3 směrnice č. 91/689 zrušit povinné povolení podnikům, které využívají odpad pouze za podmínek, které určují tato ustanovení, a pokud jsou tyto podniky zaregistrovány u příslušných orgánů.
20. V tomto ohledu je Conseil d´État toho názoru, že čl. 5 odst. 1 vyhlášky je skutečně v rozporu s článkem 11 směrnice č. 75/442 v pozměněném znění ve vzájemném spojení s článkem 3 směrnice č. 91/689.
21. Conseil d´État uvádí, že vyhláška byla přijata v době, kdy stanovená lhůta pro její provedení povolená směrnicí ještě neuplynula a táže se, do jaké míry může členský stát přijmout akt odporující směrnici. Dodává, že negativní odpověď, kterou na tuto otázku přineslo Inter-Environnement Wallonie, je ve střetu s pravidlem, podle kterého se posuzuje v okamžiku přijetí legalita aktu.
22. Ve druhé části (žalobního) návrhu společnost Inter-Environnement Wallonie zdůrazňuje, že výjimka stanovená v čl. 5 odst. 1 vyhlášky je v rozporu s dekretem, který podle jejího názoru nestanoví výjimku pro činnosti začleněné do průmyslového procesu.
23. Co se toho týče, Conseil d´État uvádí, že čl. 3 odst. 1 dekretu a příloha, na kterou se dekret odkazuje, požadují věrné provedení směrnice č. 74/442 v pozměněném znění. Pokud totiž vyplývá z judikatury Soudního dvora, že odpadem jsou látky a předměty, kterých se držitel zbavuje nebo má povinnost se zbavit, aniž by měl v úmyslu vyloučit jakékoliv hospodářské opětovné využití odpadu jinými osobami, judikatura neumožňuje určit, zda látka nebo předmět uvedené v článku 1 směrnice č. 75/442 v pozměněném znění, který je přímo nebo nepřímo začleněn do výrobního průmyslového procesu, je odpadem ve smyslu čl. 1 písm. a) uvedené směrnice.
24. Za těchto okolností Conseil d´État položila soudu tyto předběžné otázky:
2) Je látka uvedená v příloze I směrnice Rady 91/156/EHS ze dne 18. března 1991, kterou se mění směrnice 75/442/EHS, odpadem začleněným přímo nebo nepřímo do výrobního průmyslového procesu ve smyslu čl. 1 písm. a) této směrnice ?“
25. Podstatou druhé otázky, kterou je třeba nejprve přezkoumat, předkládajícího soudu je, zda prostá skutečnost, že látka je přímo nebo nepřímo začleněna do výrobního průmyslového procesu, vylučuje tuto látku z pojmu odpad ve smyslu čl. 1 písm. a) směrnice č. 75/442 v pozměněném znění.
26. Ze znění čl. 1 písm. a) směrnice č. 75/442 v pozměněném znění především vyplývá, že rozsah působnosti pojmu odpad závisí na termínu „zbavit se“.
27. Dále z ustanovení směrnice č. 75/442 v pozměněném znění vyplývá, zejména pak z článků 4 a 8 až 12 a rovněž z příloh II A a II B, že tento termín zahrnuje odstranění a využití látky nebo předmětu.
28. Generální advokát v bodech 58 až 61 stanoviska uvedl, že seznam kategorií odpadů obsažených v příloze I směrnice č. 75/442 v pozměněném znění a způsoby odstraňování a využití uvedené v přílohách II A a II B téže směrnice ukazují na to, že pojem odpadu v zásadě nevylučuje žádný typ zbytku, průmyslových vedlejších výrobků (by-product) a dalších látek vzešlých z výrobního procesu. Toto zjištění je ještě posíleno seznamem odpadů stanoveným Komisí v rozhodnutí 94/3.
29. V tomto ohledu je třeba upřesnit, jak se zejména jeví z článku 9 až 11 směrnice č. 75/442 v pozměněném znění, že směrnice se nepoužije pouze pro odstranění a využití odpadu v podnicích specializovaných na tuto oblast, ale platí také pro odstraňování a využití odpadů podniky, ve kterých vzniká odpad, na místě jeho vzniku.
30. Dále, pokud v souladu s článkem 4 směrnice č. 75/442 v pozměněném znění musí být odpady využity nebo odstraněny bez ohrožení lidského zdraví a bez použití metod nebo postupů, které by mohly poškodit životní prostředí, směrnice v ničem nenaznačuje, že se netýká způsobů odstraňování nebo využití odpadů, které jsou součástí průmyslové výroby, pokud ovšem nepředstavuje ohrožení lidského zdraví nebo životního prostředí.
31. Nakonec je třeba připomenout, že Soudní dvůr již rozhodl, že pojem odpad ve smyslu článku 1 směrnice č. 75/442 v pozměněném znění nemůže být chápan jako vylučující látky a předměty, které mohou být znovu hospodářsky využity (rozhodnutí ze dne 28. března 1990, Zanetti e.a, C-395/88, Recueil, s. I-1509, body 12 a 13; ze dne 10. května 1995, Komise/Německo, C-422/92, Recueil, s. I-1097, body 22 a 23 a ze dne 25. června 1997, Tombesi e.a., C-304/94, C-330/94, C-342/94 a C/224/95, Recueil, s. I-3561, body 47 a 48).
32. Ze všech úvah vyplývá, že látky, které vstupují do výrobního procesu, mohou představovat odpad ve smyslu čl. 1 písm. a) směrnice č. 75/422 v pozměněném znění.
33. Tento závěr nijak nepoškozuje rozlišení, které je třeba provádět tak, jak to právem uplatňují vlády Belgie, Německa, Nizozemska a Spojeného království, mezi využitím odpadu ve smyslu směrnice č. 75/442 v pozměněném znění a běžnou průmyslovou úpravou výrobků, které nejsou odpadem, i když se jedná o velmi obtížné rozlišení.
34. Odpověď na druhou položenou otázku tedy musí být, že samotná skutečnost, že látka je přímo nebo nepřímo začleněná do výrobního průmyslového procesu ji nevylučuje z pojmu odpadu ve smyslu čl. 1 písm. a) směrnice č. 75/442 v pozměněném znění.
36. Podle Inter-Environnement Wallonie z přednosti práva Společenství a z článku 5 Smlouvy vyplývá, že i když se členský stát rozhodne provést směrnici Společenství před uplynutím stanovené lhůty, musí být toto provedení v souladu se směrnicí. V důsledku toho, že si Région wallone zvolil provést směrnici 91/156 dne 9. dubna 1992, mělo se dosáhnout souladu s touto směrnicí.
37. Komise se připojuje k tomuto postoji a tvrdí, že články 5 a 189 Smlouvy se staví proti tomu, aby členské státy přijaly ustanovení v rozporu se směrnicí 91/156 ve lhůtě k provedení. Upřesňuje, že otázka, zda má určïté opatření za cíl provedení této směrnice, není v tomto ohledu relevantní.
38. Naproti tomu vlády Belgie, Francie a Spojeného království se domnívají, že do uplynutí lhůty stanovené pro provedení směrnice mohou členské státy volně přijmout právní normy, které s ní nejsou v souladu. Vláda Spojeného království však dodává, že články 5 a 189 Smlouvy se staví proti tomu, aby členský stát přijal opatření, která by mu buď znemožnila, nebo neobyčejně ztížila řádné provedení směrnice.
39. Holandská vláda je názoru, že přijetí směrnice znamená, že členské státy nemohou učinit nic, co by více ztěžovalo dosažení výsledku, který směrnice stanoví. Domnívá se však, že členský stát nemůže porušit články 5 a 189 Smlouvy v projednávané věci tím, že si není jistý, zda vnitrostátní ustanovení jsou či nejsou v rozporu s dotyčnou směrnicí.
40. Úvodem je třeba připomenout, že povinnost členského státu přijmout všechna opatření nezbytná k dosažení výsledku stanoveného směrnicí je závaznou povinností uloženou čl. 189 třetím pododstavcem Smlouvy a dotyčnou směrnicí (rozsudek ze dne 1. února 1977, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, 51/76, Recueil, s. 113, bod 22; ze dne 26. února 1986 Marshall, 152/84, Recueil, s. 723, bod 48 a ze dne 24. října 1996, Kraaijeveld e.a., C-72/95, Recueil, s. I-5403, bod 55). Povinnost přijmout všechna obecná a zvláštní opatření je uložena všem orgánům členských států, včetně soudních orgánů v rámci jejich pravomocí (rozsudek ze dne 13. listopadu 1990, Marleasing, C-106/89, |Recueil, s. I-4135, bod. 8, a Kraaijeveld e.a., výše uvedený, bod 55).
41. Je třeba uvést, že podle čl. 191 druhého pododstavce Smlouvy o EHS použitelného v rozhodné době z hlediska skutečností v původním řízení „Směrnice a rozhodnutí se oznamují těm, jimž jsou určeny, a nabývají účinku tímto oznámením“. Z tohoto ustanovení vyplývá, že směrnice má právní účinky vůči členskému státu, kterému je určena od okamžiku oznámení.
44. Nic to nemění na tom, že během této lhůty pro převedení přísluší členským státům přijmout opatření nezbytná pro to, aby se dosáhlo před uplynutím lhůty výsledku, který je stanoven směrnicí.
45. Co se toho týče, jestliže členské státy nemusí přijmout opatření před uplynutím lhůty pro převedení, z čl. 5 druhého pododstavce ve spojení s čl. 189 druhým pododstavcem Smlouvy a ze samotné směrnice vyplývá, že během této lhůty se členské státy zdrží přijímání opatření takové povahy, která by vážně ohrozila výsledek stanovený směrnicí.
46. Vnitrostátnímu soudu náleží, aby posoudil, zda toto je ten případ vnitrostátních ustanovení, jejichž legalitu je pověřen přezkoumat.
47. Při posouzení by vnitrostátní soud měl zejména přezkoumat, zda jsou dotyčná ustanovení konečným a úplným provedením směrnice, a přezkoumat konkrétní účinky používání těchto ustanovení, která nejsou v souladu se směrnicí, a jejich trvání.
48. Pokud jsou například dotyčná nařízení konečným a úplným provedením směrnice, pak by jejich nesoulad se směrnicí mohl vést k předpokladu, že nebude dosaženo stanoveného výsledku v povolené lhůtě, je-li nemožné je včas změnit.
49. V opačném případě by vnitrostátní soud mohl brát v úvahu možnost členského státu přijmout přechodná ustanovení nebo provádět směrnici postupně. Za těchto předpokladů by nesoulad přechodných ustanovenách vnitrostátního práva se směrnicí nebo absence provedení některých ustanoveních směrnice nutně neohrozily stanovený výsledek směrnice.
50. Je tedy třeba na první otázku odpovědět, že čl. 5 druhý pododstavec a čl. 189 třetí pododstavec Smlouvy o EHS a stejně tak i směrnice č. 91/156 ukládají, že během lhůty stanovené směrnicí pro provedení směrnice se členský stát, jemuž je určena, zdrží přijmout ustanovení takové povahy, která by vážně ohrozila dosažení výsledku stanoveného touto směrnicí.
SOUDNÍ DVŮR
o otázkách, které mu předložila Conseil d´État de Belgique (Státní rada Belgie) rozsudkem ze dne 29. března 1996, rozhodl takto: