Klíčová slova: Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Gerechtshof v Haagu (Nizozemsko). Volné poskytování služeb – Přeshraniční šíření televizních programů obsahujících reklamní sdělení prostřednictvím kabelové sítě – Kabelové vysílání programů vysílaných z jiného členského státu – Zákaz reklamních sdělení určených zvláště vnitrostátní veřejnosti a programů s titulky Předmět:
Rozhodnutí o předběžné otázce o výkladu článku 59 a násl. Smlouvy o EHS, pokud jde o zákaz reklamy a zákaz titulků obsažený v Kabelregeling, ministerské vyhlášce ze dne 26. července 1984 (STCRT č. 145 ze dne 27. července 1984), přijaté v Nizozemsku s cílem regulovat kabelové vysílání rozhlasových a televizních programů.
Skutkové okolnosti: I – Skutkový stav a průběh řízení
A – Předmět sporu Ve sporu v původním řízení proti sobě stojí nizozemské sdružení poskytovatelů reklamních služeb („Bond van Adverteerders“), poskytovatelé reklamních služeb usazení v Nizozemsku a v jiných členských státech a provozovatel kabelové sítě na jedné straně a nizozemský stát na straně druhé. Poskytovatelé reklamních služeb předložili návrh na předběžné opatření, které má zrušit nebo alespoň dočasně pozastavit zákaz reklamy a titulků obsažený v Kabelregeling z toho důvodu, že je neslučitelný s článkem 59 a násl. Smlouvy o EHS.
B – Popis úpravy Kabelregeling
Úprava Kabelregeling je obsažena v ministerské vyhlášce ze dne 26. července 1984 (STCRT č. 145 ze dne 27. července 1984) přijaté na základě článku 48 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání (dále jen „Omroepwet“) a na základě článku 3e zákona o telegrafu a telefonu. Jejím cílem je regulovat šíření rozhlasových a televizních programů po kabelové síti (tedy kabelové vysílání).
Ustanovení čl. 4 odst. 1 Kabelregeling ve znění úprav ze dne 4. října 1985 stanoví, že je povoleno užívání anténního systému pro přenos rozhlasových a televizních programů určených pro veřejnost, jestliže se jedná o
a) programy dodávané ze zahraničí pomocí kabelového, bezdrátového nebo satelitního spojení organizací nebo skupinou organizací (nebo jejich jménem) šířící program v zemi, kde sídlí, prostřednictvím vysílače nebo kabelové sítě pod podmínkou:
– že program neobsahuje titulky v nizozemštině, není-li to povoleno ministerstvem,
– …
Zákaz uvedený v první odrážce se týká kabelového vysílání reklamních sdělení vysílaných ze zahraničí a určených zvláště nizozemské veřejnosti (dále jen „zákaz reklamy“). Podle důvodové zprávy Kabelregeling lze na základě různých faktorů vyvodit, že se jedná o sdělení určená zvláště nizozemské veřejnosti. Jsou v nizozemštině, i když pocházejí od vysílatele usazeného v zahraničí; obsahují ceny výrobků vyjádřené v NLG a adresy prodejních míst v Nizozemsku; týkají se výrobků, které se prodávají pouze v Nizozemsku.
Zákaz uvedený ve druhé odrážce se týká kabelového vysílání programů vysílaných ze zahraničí s titulky v nizozemštině (dále jen „zákaz titulků“). Tento zákaz není absolutní. Ministerstvo může povolit kabelové vysílání těchto programů. Podle důvodové zprávy Kabelregeling musí být zákaz titulků považován za nezbytný důsledek zákazu reklamy.
Podle důvodové zprávy Kabelregeling se tyto zákazy netýkají v přísném slova smyslu přenosu („doorgifte“) rozhlasových a televizních programů, jako jsou programy vysílané prostřednictvím satelitního vysílání. Vysílání těchto programů musí být hodnoceno stejně jako vysílání rozhlasových a televizních programů prostřednictvím pozemních vysílačů.
Podle důvodové zprávy Kabelregeling „lze obecně říci, že článek 4 brání v odst. 1 písm. c) nepřímé realizaci, v Nizozemsku, komerčních kabelových nebo předplacených televizních služeb, které by představovaly nekalou konkurenci vnitrostátnímu rozhlasovému a televiznímu vysílání a předplacené nizozemské televizi, která musí být ještě vytvořena.“
C – (Vnitrostátní) systém rozhlasového a televizního vysílání v Nizozemsku
Vnitrostátní systém rozhlasového a televizního vysílání je v Nizozemsku upraven zákonem Omroepwet, který vstoupil v platnost v roce 1969. Tento zákon má zavést pluralitní a nekomerční systém rozhlasového a televizního vysílání. Tento cíl se odráží zejména v těch ustanoveních zákona, která se týkají vysílacího práva a práva vysílat reklamu.
1. Vysílací právo
Nizozemská nadace pro rozhlasové a televizní vysílání („Nederlandse Omroep Stichting“, dále jen „NOS“), veřejnoprávní sdružení pro nizozemské rozhlasové a televizní vysílání, disponuje vysílacím časem pro vysílání společného rozhlasového a televizního programu (například televizního zpravodajství).
Ministerstvo zdravotnictví a kultury („Ministre van Welzijn, Volksgezondheit en Cultuur“, dále jen „příslušné ministerstvo“) může mimo jiné přidělit vysílací čas organizacím pro rozhlasové a televizní vysílání („omroeporganisaties“), které splňují podmínky stanovené Omroepwet. Tyto podmínky se týkají na jedné straně jejich reprezentativnosti a na straně druhé obsahu jejich vysílání. Pokud jde o jejich reprezentativnost, je třeba upřesnit, že Omroepwet rozlišuje pro přidělení vysílacího času tři kategorie organizací pro rozhlasové a televizní vysílání podle počtu členů nebo předplatitelů. Pokud jde o obsah jejich vysílání, každá organizace pro rozhlasové a televizní vysílání musí zejména vysílat úplný program obsahující v přiměřeném poměru pořady kulturní, vzdělávací, zábavné a informační. Článek 11 Omroepwet jim mimo jiné zakazuje vysílat reklamní sdělení třetích stran.
Vysílací čas může být konečně přidělen náboženským sdružením pro vysílání náboženských pořadů, politickým stranám zastoupeným v parlamentu a jiným organizacím majícím právo vysílat („zendgemachtigden“).
Kromě vysílání rozhlasových a televizních programů je díky kabelovým sítím možné nabízet nové televizní formy, které podle Omroepwet nespadají do oblasti rozhlasového a televizního vysílání. Některé z těchto nových televizních forem podléhají ustanovením Kabelregeling. To je případ předplacených televizních programů, například programů vysílaných organizacemi pro rozhlasové a televizní vysílání určené pro nemocné („ziekenomroepinstellingen“). Tyto programy nemohou v zásadě obsahovat reklamu.
2. Právo vysílat reklamu
Článek 50 Omroepwet uděluje nadaci pro rozhlasovou a televizní reklamu („Stichting Etherreclame“, dále jen „STER“) monopol na vysílání reklamních sdělení. STER sama tato reklamní sdělení nevyrábí. Ta jsou dodávána samotnými poskytovateli reklamních služeb. STER ve skutečnosti pouze prodává reklamní vysílací čas.
Zákon stanoví maximální vysílací čas pro reklamu. Podle informací poskytnutých nizozemskou vládou se maximální čas v současné době využívá ze dvou třetin. Vysílání reklamy STER nemůže v žádném případě přerušovat programy společností pro rozhlasové a televizní vysílání. Reklama na tabákové výrobky je zakázána.
Navrhovatelé v původním řízení mají především za to, že možnosti, které jim nabízí STER, nejsou tak široké jako možnosti, které jim nabízí vysílatelé satelitních programů, neboť vysílací čas STER je silně omezen zákonem a frekvence, na níž mohou být reklamní sdělení vysílána prostřednictvím STER, je relativně slabá. Přejí si tedy využívat širších možností vysílání reklamních sdělení, které jim nabízí vysílatelé jako Sky Channel, TV 5 nebo Music Box.
Rada pro reklamu („Reclameraad“) provádí kontrolu reklamního vysílání STER (délku a vysílací čas, použité ceny atd.). Jejím úkolem je kromě toho stanovit pravidla týkající se obsahu reklamního vysílání. Její členové jsou jmenováni příslušným ministerstvem. Její předseda je jmenován královnou. Rada pro reklamu je správním orgánem ve smyslu zákona stanovujícího pravidla odvolání proti rozhodnutím orgánů veřejné moci („Wet Administratieve Rechtspraak Overheidbeslissingen“ nebo „AROB“). Z toho vyplývá, že odvolání proti jejím rozhodnutím učiněným při řešení sporů lze podat ke státní radě.
3. Rozdělování příjmů z reklamy organizacím pro rozhlasové a televizní vysílání
STER je naprosto nezávislá na organizacích pro rozhlasové a televizní vysílání, kterým byl přidělen vysílací čas. Příjmy z reklamy odevzdává státu, který je používá zejména na podporu organizací pro rozhlasové a televizní vysílání, které mají přidělen vysílací čas. Část prostředků je přidělena tisku.
Podle informací poskytnutých nizozemskou vládou pocházejí finanční prostředky organizací pro rozhlasové a televizní vysílání na rok 1987 přibližně ze 70 % z příjmů z poplatků za rozhlasové a televizní vysílání („omroepbijdragen“) zaplacených televizními diváky a přibližně z 30 % z příjmů STER.
D – Průběh řízení před vnitrostátními soudy
Zadavatelé reklamy mají za to, že zákazy obsažené v čl. 4 odst. 1 písm. c) Kabelregeling je zbavují možnosti připravovat reklamní sdělení určená zvláště nizozemské veřejnosti, pokud jde o jejich vysílání na zahraničních komerčních kanálech, jejichž programy přijímají pomocí satelitu provozovatelé kabelových sítí usazení v Nizozemsku.
Podali proto žádost o předběžné opatření předsedovi Arrondissementsrechtbank v Haagu, aby zrušil (úplně nebo částečně) nebo alespoň prozatímně pozastavil (úplně nebo částečně) projednávané zákazy z toho důvodu, že jsou v rozporu s právem Společenství a s článkem 10 Evropské úmluvy o lidských právech (která zaručuje svobodný přenos a příjem myšlenek a informací bez ohledu na hranice).
Ve svém usnesení měl předseda Arrondissementsrechtbank za to, že zákaz reklamy má za úkol zachovat nekomerční nizozemský systém televizního vysílání, který nabízí záruku reprezentativnosti a pluralismu. Došel k závěru, že projednávaný zákaz není v rozporu s právem Společenství. Zdálo se mu zbytečné doplňovat tento zákaz zákazem titulků. Pozastavil tak zákaz titulků.
Zadavatelé reklamy, stejně jako nizozemský stát, podali odvolání proti tomuto usnesení ke Gerechtshof v Haagu.
Ten se předběžně přiklonil ke stanovisku předsedy Arrondissementsrechtbank v Haagu o přípustnosti zákazu reklamy. Dočasně ponechal v platnosti i pozastavení zákazu titulků z toho důvodu, že je neslučitelný s článkem 10 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Nakonec si vyhradil možnost vydat své konečné rozhodnutí po vyjádření Soudního dvora k devíti předběžným otázkám položeným v předkládacím rozhodnutí.
Podstatou otázek je v zásadě to, zda s ohledem na zvláštní organizaci rozhlasového a televizního vysílání v Nizozemsku jsou zákazy Kabelregeling v rozporu s články smlouvy týkajícími se volného pohybu služeb.
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda v případě, jako je tento, jde o volný pohyb služby nebo služeb ve smyslu článků 59 a 60 Smlouvy o EHS.
Podstatou druhé otázky je, zda předpisy typu Kabelregeling představují omezení volného pohybu služeb ve smyslu článku 59 Smlouvy o EHS, pokud se tyto přepisy nepoužijí nebo přinejmenším nepoužijí stejným způsobem na programy vysílané z vnitrostátního území. Podstatou třetí a čtvrté otázky vnitrostátního soudu, které se týkají zákazu reklamy, je, jaký význam má být přisuzován skutečnosti, že v přijímajícím členském státě je šíření reklamních sdělení vyhrazeno veřejnoprávní instituci a že příjmy této instituce z reklamy jsou rozdělovány mezi vnitrostátní organizace pro rozhlasové a televizní vysílání a vnitrostátní tisk. Pátá otázka rovněž upřesňuje druhou otázku, pokud jde konkrétněji o zákaz titulků s ohledem na situaci popsanou ve třetí a čtvrté otázce.
Podstatou šesté otázky předkládajícího soudu je, zda takové vnitrostátní předpisy jako projednávaný předpis musí a mohou být odůvodněny důvody obecného zájmu, a pokud ano, zda tyto předpisy musí být přiměřené sledovanému cíli. Podstatou sedmé otázky je, zda zřetele kulturní politiky, tedy snaha zachovat pluralitní rozhlasové a televizní vysílání a tisk, představují možné odůvodnění. Podstatou osmé otázky je, zda snaha zabránit, aby zahraniční komerční programy konkurovaly nekomerčním programům a programům nizozemské předplacené televize, představuje další možné odůvodnění.
Podstatou deváté otázky předkládajícího soudu je, zda obecné zásady práva Společenství (zejména zásada proporcionality) a základní práva (zejména právo svobodného vyjadřování a získávání informací) ukládají jako taková členským státům povinnosti.
Devět otázek je formulováno následujícím způsobem:
„1) Je možné mluvit o službě nebo o službách, jejichž všechny relevantní prvky se neuskutečňují v jediném členském státě, pokud provozovatelé kabelových sítí v daném členském státě přijímají díky kabelovému, bezdrátovému nebo satelitnímu spojení rozhlasové a televizní programy dodávané ze zahraničí – obsahující či neobsahující reklamní sdělení – a pokud šíří tyto programy po kabelových sítích?
2) V případě kladné odpovědi na první otázku, jde o zakázané omezení poskytování těchto služeb ve smyslu článku 59 Smlouvy o EHS, pokud vnitrostátní předpisy podřizují šíření programů dodávaných uvedeným způsobem ze zahraničí po vnitrostátních kabelových sítích omezujícím ustanovením, která se nepoužijí tímtéž způsobem u obdobných programů dodávaných z vnitrostátního území? 3) Je podstatné, proto aby bylo možno odpovědět na druhou otázku, že programy dodávané uvedeným způsobem ze zahraničí obsahují reklamní sdělení určená zejména veřejnosti dotyčného členského státu, zatímco obdobná reklamní sdělení v programech tohoto členského státu mohou být šířena pouze organizací mající monopolní postavení vycházející ze zákona upravujícího taková vysílání a zatímco příjmy, které má tato organizace z tohoto vysílání jsou (téměř) celé určeny na financování činností vnitrostátních organizací pro rozhlasové a televizní vysílání a vnitrostátní tisk? 4) Pokud jsou ustanovení Smlouvy o EHS týkající se volného pohybu služeb použitelná, představuje skutečnost, že vnitrostátní právní předpis, jako je výše popsaný předpis, zakazuje vysílání programů, které jsou dodávané ze zahraničí uvedeným způsobem a které obsahují reklamní sdělení určená zejména veřejnosti přijímajícího členského státu, zatímco vnitrostátní organizace pro rozhlasové a televizní vysílání tohoto členského státu nemají oprávnění vysílat reklamní sdělení a vysílání těchto sdělení v tomto členském státě je vyhrazeno organizaci mající monopolní postavení vycházející ze zákona o vysílání těchto sdělení a zatímco příjmy pocházející z tohoto vysílání připadají (téměř) úplně vnitrostátním organizacím pro rozhlasové a televizní vysílání a vnitrostátnímu tisku, omezení zakázané ve smyslu článku 59 Smlouvy o EHS? 5) Pokud jsou ustanovení Smlouvy o EHS týkající se volného pohybu služeb použitelná, představuje skutečnost, že vnitrostátní právní předpis, jako je výše popsaný předpis, vyžaduje pro vysílání programů, které jsou dodávány ze zahraničí uvedeným způsobem a které obsahují titulky v jazyce přijímajícího členského státu, povolení orgánů s jediným cílem, totiž vytvořit překážku šíření komerčního vysílání určeného veřejnosti dotyčného státu, zatímco vnitrostátní organizace pro rozhlasové a televizní vysílání jsou podrobeny přísným podmínkám a nemají oprávnění šířit komerční vysílání (v jakékoli formě), a platí kromě toho okolnosti popsané v poslední části čtvrté otázky, omezení zakázané ve smyslu článku 59 Smlouvy o EHS? 6) Pokud jsou ustanovení Smlouvy o EHS týkající se volného pohybu služeb použitelná, musí vnitrostátní právní předpis, jako je výše popsaný předpis, splňovat vedle požadavku nediskriminace i další povinnosti, např. být odůvodněn obecným zájmem a být přiměřený sledovanému cíli? 7) Mohou v případě kladné odpovědi na šestou otázku cíle kulturní politiky, které mají zachovat režim pluralitního a nekomerčního rozhlasového a televizního vysílání a pluralitního a nezávislého tisku, představovat takové odůvodnění, i když se předpisy týkají (téměř) výhradně finančních podmínek realizace těchto cílů? 8) Může takové odůvodnění spočívat ve skutečnosti, že takový vnitrostátní předpis, jaký je popsán v předchozích otázkách, má zabránit tomu, aby komerční programy dodávané uvedeným způsobem ze zahraničí konkurovaly vnitrostátnímu vysílání dotyčného členského státu a novým mediálním formám, které budou v tomto státě ještě vyvinuty? 9) Ukládají obecné zásady platného práva Společenství (zejména zásada proporcionality) a základní práva obsažená v právu Společenství (zejména svoboda vyjadřování a získávání informací) povinnosti přímo členským státům, a musí být vnitrostátní předpisy, jako je výše popsaný předpis, s ohledem na tyto povinnosti posuzovány nezávisle na skutečnosti, zda jsou psaná ustanovení práva Společenství použitelná?“ II – Písemná vyjádření předložená Soudnímu dvoru
A – Obecná vyjádření
Písemná vyjádření předložili navrhovatelé v původním řízení, nizozemská vláda, odpůrce v původním řízení, německá a francouzská vláda a Komise.
Navrhovatelé v původním řízení uvádějí, že jim STER nenabízejí tak velké možnosti, jaké jim nabízejí organizace vysílající ze zahraničí, zejména proto, že vysílací čas STER je ze zákona silně omezen, a dále proto, že frekvence, na níž mohou být vysílána prostřednictvím STER (tatáž) reklamní sdělení zadavatele reklamy, je relativně slabá.
Udávají, že si tedy přejí, vedle využívání možností, které jim nabízí STER, využívat širších možností, co se týče reklamních sdělení – včetně reklamních sdělení určených specificky nizozemské veřejnosti – které jim nabízí televizní vysílání ze zahraničí. Obecně mají za to, že nizozemské předpisy v této oblasti zacházejí odlišně s vysíláním televizních reklamních sdělení, která jsou určena zvláště nizozemské veřejnosti, a s vysíláním televizních programů, které obsahují titulky v nizozemštině, podle toho, zda se vysílání uskutečňuje ze zahraničí nebo z vnitrostátního území. Podle nich nemůže být takový právní předpis odůvodněn veřejným zájmem.
Nizozemská vláda zejména tvrdí, že Kabelregeling v žádném případě neporušuje zásadu zákazu diskriminace obsaženou v článku 59 Smlouvy o EHS. Kabelregeling je v každém případě odůvodněn zřeteli kulturní politiky, jejímž cílem je zachovat pluralitní a nekomerční systém rozhlasového a televizního vysílání a tisku.
Podle německé vlády má právní předpis diskriminační povahu, a je tedy v zásadě zakázán článkem 59 Smlouvy o EHS. S ohledem na jím sledovaný cíl, tedy zajištění plurality názorů v oblasti rozhlasového a televizního vysílání a tisku, může však být odůvodněn důvody veřejného zájmu ve smyslu článku 56 Smlouvy o EHS.
Francouzská vláda je obecně toho názoru, že právo Společenství v žádném případě nezakazuje použít takový vnitrostátní právní předpis, jaký je platný v Nizozemsku, pokud tento předpis sleduje cíl obecného zájmu, jehož zákonnost uznal Soudní dvůr, a pokud se nezdá, že by měl diskriminační povahu ve smyslu Smlouvy o EHS.
Komise má za to, že nizozemský právní předpis je diskriminační. Došla tedy k závěru, že tento právní předpis je zakázán článkem 59 Smlouvy o EHS a nemůže být v žádném případě ničím odůvodněn.
B – Vyjádření k jednotlivým otázkám
1. První otázka (jedná se o službu nebo služby ve smyslu článku 59 a 60 Smlouvy o EHS?)
Podle navrhovatelů v původním řízení se u vysílání televizního programu obsahujícího nebo neobsahujícího reklamní sdělení jedná o tři služby: předně o službu poskytovanou vysílatelem programu provozovateli nizozemské kabelové sítě a jejím předplatitelům; dále o službu poskytovanou tímtéž vysílatelem programu poskytovateli reklamních služeb usazenému v Nizozemsku nebo v jiném členském státě; a konečně o službu poskytovanou provozovatelem nizozemské kabelové sítě jejím předplatitelům, která spočívá v šíření programů vysílaných ze zahraničí v Nizozemsku.
Každá z těchto služeb má přeshraniční charakter a spadá do rozsahu působnosti článku 59 a násl. Smlouvy o EHS.
Nizozemská vláda má za to, že Kabelregeling se týká pouze služby poskytované provozovatelem kabelové sítě předplatitelům.
Všechny podstatné součásti této služby se uskutečňují v jednom členském státě, neboť poskytovatel (provozovatel kabelové sítě) je stejně jako příjemci služby (předplatitelé) usazen v Nizozemsku. Skutečnost, že se přenášený program vysílá ze zahraničí, na věci nic nemění. Myšlenka, že „jedinou“ nebo „déle trvající“ službu poskytuje zadavatel reklamy nebo vysílatel divákovi, je v rozporu s technickou, ekonomickou a právní realitou.
Německá vláda má za to, že šíření programu vysílatelem a rozhlasové a televizní vysílání tohoto programu provozovatelem kabelové sítě jsou dvě různé služby. Nevyjadřuje se k přeshraničnímu charakteru těchto služeb.
Francouzská vláda uvádí, že šíření rozhlasových a televizních programů po kabelové síti spadá do článku 59 Smlouvy o EHS, pokud má tato služba skutečně přeshraniční charakter. Vláda zdůrazňuje, že určit, zda má služba přeshraniční charakter, přísluší vnitrostátním soudům.
Komise zdůrazňuje, že je třeba rozlišovat mezi dvěma službami. První službu poskytuje provozovatel nizozemské kabelové sítě ve prospěch předplatitelů. Všechny určující prvky této služby se uskutečňují v jednom členském státě. Druhá služba, která je předmětem projednávaného případu, spočívá v dodávání programů zahraničním vysílatelem předplatitelům provozovatele nizozemské kabelové sítě. Vzhledem k tomu, že poskytovatel služby a její příjemce jsou usazeni v různých členských státech, má tato služba přeshraniční charakter ve smyslu článku 59 Smlouvy o EHS.
2. Druhá otázka (představuje předpis, jako je tento, pokud se nepoužije nebo se nepoužije tímtéž způsobem u programů dodávaných z vnitrostátního území, omezení volného pohybu služeb ve smyslu článku 59 Smlouvy o EHS?)
Navrhovatelé v původním řízení obecně uvádějí, že vnitrostátní předpisy, které se neuplatní stejným způsobem na všechny služby bez ohledu na jejich původ, jsou v rozporu s článkem 59 Smlouvy o EHS. Podle nich je to i tento případ, neboť vysílání reklamních sdělení a programů s titulky v nizozemštině je povoleno, pokud je uskutečňuje STER a nizozemské organizace pro rozhlasové a televizní vysílání, zatímco je zakázáno, pokud jde o vysílání ze zahraničí.
Nizozemská vláda má za to, že rozdíl v zacházení v neprospěch poskytovatele služby usazeného v jiném státě spadá do působnosti článku 59, není-li odůvodněn podle článku 56 nebo judikaturou Soudního dvora. Zdůrazňuje, že třetí, čtvrtá a pátá otázka jí umožní zaujmout stanovisko k tomu, zda v projednávaném případě jde o rozdílné zacházení.
Německá vláda tvrdí, že vnitrostátní předpisy, které podřizují šíření programů vysílaných ze zahraničí po kabelových sítích omezujícím ustanovením, která se nepoužijí tímtéž způsobem u obdobných programů vysílaných z vnitrostátního území, představují omezení volného pohybu služeb, které je zakázané článkem 59, avšak toto omezení může být odůvodněno za podmínek stanovených v článku 56.
Francouzská vláda ke druhé otázce nepředložila zvláštní vyjádření. K tomuto tématu se vyslovuje ve svém vyjádření ke třetí, čtvrté a páté otázce.
Podle Komise se zákazy uvedené v článku 4 Kabelregeling použijí pouze na programy dodávané ze zahraničí, zatímco na obou nizozemských televizních kanálech mohou být reklamní sdělení i programy s titulky v nizozemštině vysílány. Nejedná se tedy o předpis bez rozdílu použitelný na všechny poskytovatele služeb nehledě na jejich původ, státní příslušnost nebo místo usazení. Z tohoto důvodu je neslučitelný s článkem 59, s výhradou článku 56.
3. Třetí a čtvrtá otázka (představuje zákaz reklamy omezení volného pohybu služeb, pokud v přijímajícím státě má na reklamu monopol státní instituce a pokud jsou téměř všechny příjmy z této reklamy rozdělovány mezi nizozemské organizace pro rozhlasové a televizní vysílání a tisk?)
Navrhovatelé v původním řízení tvrdí, že na rozdíl od situace v Belgii, na jejímž základě byl vynesen rozsudek Soudního dvora ze dne 18. března 1980, Debauve (52/79, Recueil s. 833), zákaz daný nizozemským organizacím pro rozhlasové a televizní vysílání na základě článku 11 Omroepwet, tedy zákaz vysílat reklamní sdělení třetích osob, není absolutní. Omroepwet totiž umožňuje STER, nizozemské organizaci pro rozhlasové a televizní vysílání, to, co Kabelregeling zakazuje organizacím vysílajícím programy ze zahraničí. Skutečnost, že STER je nezávislý na jiných organizacích pro rozhlasové a televizní vysílání, na tom nic nemění, neboť její příjmy jsou vypláceny těmto organizacím (a v mnohem menší míře i tisku). Za těchto podmínek se formální rozlišení mezi nizozemskými organizacemi pro rozhlasové a televizní vysílání na jedné straně a monopolem STER na straně druhé ztrácí. Nizozemské právní předpisy tedy nezacházejí stejným způsobem se všemi dotyčnými službami bez ohledu na jejich původ či na státní příslušnost nebo místo usazení poskytovatelů.
Nizozemská vláda uplatňuje, že článek 4 Kabelregeling nemá diskriminační charakter.
Za prvé, tento zákaz reklamy se použije rovněž na komerční programy Europa TV vysílané z Nizozemska prostřednictvím satelitu, na nichž se podílí kromě nizozemských organizací pro rozhlasové a televizní vysílání i celá řada zahraničních veřejnoprávních organizací pro rozhlasové a televizní vysílání.
Dále, zákaz reklamy použitelný na nizozemské organizace pro rozhlasové a televizní vysílání podle článku 11 Omroepwet je přísnější, neboť se týká veškerých reklamních sdělení, i těch, která nejsou určena zvláště nizozemské veřejnosti.
Konečně, situace, v níž se nacházejí nizozemské organizace pro rozhlasové a televizní vysílání na jedné straně a zahraniční vysílatelé programů pomocí satelitu na straně druhé, není totožná. Tito vysílatelé nejsou závislí na veřejných dotacích. Mohou mít zisk z reklam na svém vlastním vnitrostátním trhu a na dalších zahraničních trzích, aniž by byli podrobeni jakýmkoli omezením. Naopak nizozemské organizace pro rozhlasové a televizní vysílání mají podle zákona nekomerční charakter, což jim brání svobodně získávat příjmy z reklamy. Právě platby z veřejných fondů pocházející z příjmů STER jim umožňují zachovat si svůj nekomerční charakter.
Pokud by byl zákaz reklamy uvedený v Kabelregeling zrušen, zahraniční vysílatelé, jejichž přežití nezávisí v první řadě na nizozemském trhu, by pak mohli volně vysílat reklamu na nizozemských kabelových sítích a zcela volně nakládat s příjmy z reklamy na nizozemském trhu. Naopak nizozemské organizace pro rozhlasové a televizní vysílání by i nadále, stejně jako dnes, byly odsouzeny vysílat v přísně regulovaném a nekomerčním systému.
Německá vláda má za to, že skutečnosti popisované ve třetí otázce (tedy monopol STER a vyplácení příjmů STER nizozemským organizacím pro rozhlasové a televizní vysílání a tisku) nemění nic na jejích závěrech, pokud jde o diskriminační charakter nizozemských předpisů. Na čtvrtou otázku neodpovídá, neboť ta se týká výkladu článku 59 ve vztahu k některým nizozemským ustanovením.
Podle francouzské vlády má zákaz vysílat reklamní sdělení uložený nizozemským organizacím pro rozhlasové a televizní vysílání a zákaz uvedený v článku 4 Kabelregeling vztahující se na zahraniční vysílatele komerčních programů tentýž rozsah, neboť oba mají za cíl zakázat veškerou reklamu, která neprochází přes STER, určenou zejména nizozemské veřejnosti.
Vláda dochází k závěru, že nizozemské předpisy mají pouze přizpůsobit omezení uvalená na služby určené zejména nizozemské veřejnosti, pocházející z jiných členských států omezením, která se týkají nizozemských služeb téže povahy.
Komise se domnívá, že jde o diskriminaci, neboť je možné vysílat reklamu na dvou nizozemských kanálech, zatímco podobné vysílání je vyloučeno v případě takových zahraničních programů, jejichž přenos pomocí kabelové sítě Kabelregeling povoluje.
Je zbytečné zabývat se hlouběji finanční stránkou, kterou připomněl vnitrostátní soud, tedy skutečností, že příjmy z reklamního vysílání šířeného prostřednictvím STER jsou téměř všechny určeny na financování činnosti nizozemských organizací pro rozhlasové a televizní vysílání a tisku. Tato situace pouze podporuje stanovisko Komise. Skutečnost, že STER má monopol na reklamní sdělení, se týká jen podrobností fungování dotyčného režimu. Nicméně, ve skutečnosti všechny programy vysílané ve vnitrostátních sítích, jsou spolufinancovány z příjmů z reklamních sdělení vysílaných v těchto sítích.
4. Pátá otázka (představuje zákaz titulků omezení volného pohybu služeb?)
Navrhovatelé v původním řízení nejprve připomínají, že tento zákaz je diskriminační, neboť omezuje výhradně služby poskytované z jiného členského státu, aniž by se vztahoval na podobné služby poskytované z Nizozemska.
Mají dále za to, že zákaz titulků nepřispívá k realizaci sledovaného cíle, tedy ochrany monopolu STER, a tím k ochraně nekomerční povahy nizozemských organizací pro rozhlasové a televizní vysílání. Na jedné straně se zákaz nepoužije ani na programy vysílané ze zahraničí v nizozemštině, ani na programy s titulky v nizozemštině vysílané v Nizozemsku. Na straně druhé se zákaz titulků použije na programy, které samy neobsahují reklamní sdělení.
Nizozemská vláda uvádí, že je nepřesné tvrdit, že vnitrostátní kanály mohou svobodně vysílat programy s titulky v nizozemštině na nizozemských kabelových sítích, zatímco zahraniční vysílatelé nemohou. I vnitrostátní kanály tak mohou činit pouze v případě, že tyto programy nemají komerční charakter. Pravidla, kterými se řídí přístup k rozhlasovému a televiznímu vysílání v Nizozemsku a kontrola kanálů, jsou toho zárukou.
Ostatně zákaz titulků je doplňkem zákazu reklamy. Nedostatek zákazu reklamy se projevuje zejména v případech skryté reklamy a v případech reklamních sdělení, jejichž titulky prokazují, že se zaměřují zvláště na nizozemskou veřejnost.
Německá vláda a francouzská vláda nepředložily k páté otázce zvláštní vyjádření.
Komise má za to, že zákaz titulků nepřispívá k realizaci sledovaného cíle. Tento zákaz zejména nezabraňuje dabování komerčních programů vysílaných ze zahraničí. Kromě toho se zákaz vztahuje na všechny zahraniční vysílatele, včetně těch, kteří nejsou „komerční“.
V každém případě, stejně jako u zákazu reklamy, zde existuje rozdílné zacházení s programy zahraničními a vnitrostátními, což je v rozporu s článkem 59 Smlouvy o EHS.
5. Šestá otázka (mají být vnitrostátní předpisy, jako je tento, nejen prosty jakékoli diskriminační povahy, ale mají být rovněž odůvodněny důvody veřejného zájmu a přiměřené sledovanému cíli?)
Navrhovatelé v původním řízení odpovídají na tuto otázku kladně. Podle jejich názoru lze na taková pravidla pohlížet tak, že nepředstavují omezení volného pohybu služeb, pouze pokud byla přijata ve veřejném zájmu a nediskriminují některé služby nebo poskytovatele služeb. Kromě toho musí být přiměřená sledovanému cíli veřejného zájmu.
Nizozemská vláda má za to, že Kabelregeling nemusí splňovat jiné požadavky, než požadavek nediskriminace. I kdyby existovaly další požadavky, nebyl by Kabelregeling neslučitelný s článkem 59. Tento právní předpis je odůvodněn kulturní politikou, která má zachovat systém pluralitního a nekomerčního rozhlasového a televizního vysílání a pluralitního a nezávislého tisku, tedy veřejným zájmem. Skutečnost, že se toto odůvodnění týká i finančních aspektů rozhlasového a televizního vysílání a tisku, není relevantní a nestaví Kabelregeling do rozporu se zásadou proporcionality.
Německá a francouzská vláda odpovídají na šestou otázku kladně: i když předpisy nejsou diskriminační, mají být odůvodněny veřejným zájmem a mají odpovídat sledovanému cíli.
Podle Komise otázka směřuje k tomu, zda judikatura „Cassis de Dijon“ (rozsudek ze dne 20. února 1979, Rewe-Zentral, 120/78, Recueil s. 649) týkající se „kategorických požadavků“ má být analogicky použita v oblasti služeb. Upřesňuje, že tyto kategorické požadavky nemohou v žádném případě nikdy odůvodnit překážky vyplývající z předpisu, který není „bez rozdílu použitelný“ na vnitrostátní a na zahraniční programy.
6. Sedmá otázka (představují ohledy týkající se kulturní politiky odůvodnění?)
Navrhovatelé v původním řízení nejprve uvádějí, že důvody veřejného zájmu nemohou nikdy odůvodnit skutečnost, že se uvedená omezení použijí pouze na služby pocházející ze zahraničí.
Dále uvádějí, že v tomto případě důvody týkající se veřejného zájmu neexistují. Cílem zákazu reklamy a titulků je zabránit tomu, aby zahraniční vysílatelé připravili nizozemské organizace pro rozhlasové a televizní vysílání o příjmy z reklamních sdělení, bez ohledu na to, zda jsou určena zvláště nizozemské veřejnosti. Podle koncepce, na níž je založen Kabelregeling, představují tyto příjmy nezbytnou finanční podmínku pro realizaci cílů dotyčné kulturní politiky. Tyto cíle jsou tedy zejména ekonomicko-finanční, a proto nemohou být součástí veřejného zájmu tak, aby odůvodňovaly omezení volného pohybu služeb.
Stát může ostatně zaručit dostatečnou úroveň příjmů pro vnitrostátní rozhlasové a televizní vysílání pomocí prostředků, které méně omezují volný pohyb služeb. Může například zvýšit poplatky za rozhlasové a televizní vysílání vybírané dotyčnými organizacemi pro rozhlasové a televizní vysílání.
Podle nizozemské vlády vyplývá z rozsudku ze dne 11. července 1985 (Cinéthèque a další, 60 a 61/84, Recueil s. 2605), že cíl týkající se kulturní politiky může odůvodňovat omezující opatření a že je tomu tak i v případě, kdy jde o ekonomické a finanční aspekty tohoto cíle (konkrétně přežití kinosálů). Kulturní politika sledovaná v tomto případě ostatně nezahrnuje pouze aspekty čistě finanční. Jsou zde i jiné zájmy, jako například nabízet programy, kterým nedominuje komerční pojetí.
Dotyčné předpisy neporušují zásadu proporcionality. Zvýšení rozhlasových a televizních licenčních poplatků by způsobilo poplatníkům dodatečné výdaje, které jsou v Nizozemsku politicky nepřijatelné.
Německá vláda má za to, že omezení volného pohybu služeb vyplývající z předpisů, jejichž cílem je zajistit pluralitu názorů v oblasti rozhlasového a televizního vysílání a tisku, je odůvodněné. Je tomu tak, i pokud jde o způsoby finanční realizace těchto cílů, pokud jsou tyto způsoby financování nezbytné pro fungování rozhlasového a televizního vysílání a tisku.
Ostatně v žádném z členských států není rozhlasové a televizní vysílání vystaveno riziku volné hry hospodářských a společenských sil. Ve Spolkové republice Německo by takovýto vývoj ani nebyl slučitelný s ústavním pořádkem.
Francouzská vláda připomíná, že Soudní dvůr připustil ve svém rozsudku ze dne 18. března 1980 (výše uvedený rozsudek Debauve), že důvody veřejného zájmu mohou odůvodnit omezení, dokonce i úplný zákaz televizní reklamy na vnitrostátním území. Navíc předpis, jehož cílem není zakázat reklamu, ale ve skutečnosti organizovat vysílání reklamních sdělení na kabelové síti v rámci monopolu, který má státní agentura, nemůže být považován za neslučitelný s ustanoveními Smlouvy týkajícími se poskytování služeb. Takový předpis, jako je projednávaný předpis, má zamezit tomu, aby zahraniční vysílatelé měli výhodnější přístup na nizozemský reklamní trh než vnitrostátní organizace pro rozhlasové a televizní vysílání, a zabránit tomu, aby tak byl systém nizozemského rozhlasového a televizního vysílání zbaven své účinnosti. Francouzská vláda zakládá svou argumentaci na rozsudku ze dne 11. července 1985 (výše uvedený rozsudek Cinéthèque a další), jímž Soudní dvůr uznal slučitelnost cíle v zájmu kulturní politiky s právem Společenství.
Upřesňuje, že svým vyjádřením nechce předem rozhodovat otázky, zda je na jedné straně monopol STER slučitelný s článkem 90 Smlouvy o EHS a na straně druhé, zda je takovýto systém finanční pomoci slučitelný s článkem 92 Smlouvy o EHS.
Komise uvádí, že v souladu se stanoviskem, které přijala, problém nastolený otázkou nevzniká, neboť vnitrostátní předpis, který není bez rozdílu použitelný na vnitrostátní a zahraniční programy, nemůže být odůvodněný. Dodává, že dotyčné zákazy jsou v každém případě přehnané ve vztahu ke sledovanému cíli. Zákaz reklamy a titulků se tedy použije na všechny zahraniční programy bez ohledu na jejich kulturní hodnotu nebo na jejich přínos k pluralitnímu a nekomerčnímu charakteru systému rozhlasového a televizního vysílání.
7. Osmá otázka (je odůvodněním snaha zabránit, aby zahraniční komerční programy konkurovaly vnitrostátním nekomerčním programům a programům nových médií (předplacené televize)?)
Navrhovatelé v původním řízení nejprve zdůrazňují, že omezení, která se nepoužijí bez rozdílu na vnitrostátní a zahraniční programy, nemohou být odůvodněna žádnými ohledy, zejména ne ohledy týkajícími se konkurence. To platí tím spíše v tomto případě, kdy samotné vnitrostátní programy mají komerční charakter, neboť jsou z velké části financovány z příjmů STER.
Kromě toho uvádějí, že dotyční zahraniční vysílatelé vyhovují vnitrostátním předpisům na svém území. Vzhledem k existenci společného trhu nemusí tito vysílatelé mimo jiné vyhovovat, za účelem poskytování služeb, na níž se Kabelregeling vztahuje, vnitrostátním předpisům přijímajícího členského státu. Existence rozdílů mezi vnitrostátními právními předpisy členských států v oblasti rozhlasového a televizního vysílání reklamních sdělení neznamená, že by soutěžení, které je předmětem otázky, mělo „nekalý“ charakter, jak je uvedeno v důvodové zprávě Kabelregeling.
Pro případ, že by Soudní dvůr měl nicméně za to, že uvedený cíl (ochrana vnitrostátního systému rozhlasového a televizního vysílání před konkurencí ze strany jiných členských států) představuje možné odůvodnění dotyčných zákazů, tvrdí navrhovatelé v původním řízení, že tyto zákazy v každém případě přesahují to, co je nezbytné pro realizaci tohoto cíle. Kromě toho uvádějí, že upravený Kabelregeling umožňuje konkurenci systému nizozemského rozhlasového a televizního vysílání, pokud je poskytuje Europa TV, a vylučuje ji, pokud je poskytují ostatní zahraniční komerční vysílatelé.
Podle nizozemské vlády má Kabelregeling zavést pouze určitou rovnost podmínek soutěže. Tato rovnost by byla porušena, pokud by provozovatelé televizního vysílání byli oprávněni vysílat bez omezení na svých kabelových sítích programy dodávané ze zahraničí prostřednictvím telekomunikačního spojení, aniž by byli podrobeni jakýmkoli pravidlům použitelným na vnitrostátní rozhlasové a televizní vysílání.
Německá vláda na osmou otázku neodpovídá, neboť se týká vnitrostátních předpisů.
Francouzská vláda předložila zároveň společné vyjádření k sedmé a osmé otázce.
Stejně jako v odpovědi na sedmou otázku Komise nejprve uvádí, že v případě právních předpisů, které nejsou „bez rozdílu použitelné“, je vyloučeno jakékoli odůvodnění. Dále uvádí, že dotyčná omezení jsou v každém případě nepřiměřená sledovanému cíli. S odvoláním na čl. 85 odst. 3 má za to, že analogicky restriktivní právní předpis nemůže být odůvodněný, pokud způsobuje odstranění jakékoli konkurence.
8. Devátá otázka (ukládají obecné zásady práva Společenství (zásada proporcionality) a základní práva (svoboda vyjadřování a získávání informací) samy o sobě povinnosti členským státům?)
Navrhovatelé v původním řízení mají za to, že dovolávaná obecná zásada práva Společenství je vyjádřena v článku 59 a násl. Smlouvy o EHS. Dovolávaná základní práva jsou naopak samostatná v tom smyslu, že zejména ve spojení s článkem 59 dávají vzniknout povinnosti, o níž se zmiňuje otázka.
Nizozemská vláda je toho názoru, že z rozsudku ze dne 11. července 1985 (výše uvedený rozsudek Cinéthèque a další) vyplývá, že není potřeba přezkoumávat slučitelnost těch vnitrostátních předpisů, které nejsou součástí právního řádu Společenství, tedy těch, které přijme stát nikoli jako prodloužená instituce Společenství, se zásadami práva Společenství.
Podle německé vlády má být judikatura Soudního dvora v dané oblasti vykládána v tom smyslu, že základní zásady a základní práva zavazují pouze orgány Společenství při výkonu jejich pravomocí.
Podle francouzské vlády jsou členské státy povinny dodržovat obecnou zásadu proporcionality, jejíž dodržování má zajistit Soudní dvůr. Jsou rovněž povinny dodržovat základní zásadu svobody vyjadřování. Nicméně, Soudnímu dvoru nepřísluší bdít nad shodou vnitrostátních právních předpisů s touto zásadou.
Komise tuto otázku nezkoumá, neboť má za to, že odpovědi, které navrhuje Soudnímu dvoru v souvislosti s ostatními otázkami poskytnou vnitrostátnímu soudu dostatek údajů, aby mohl rozhodnout ve sporu, který mu byl předložen.
III – Odpovědi na otázky položené Soudním dvorem
Jako odpověď na otázky položené Soudním dvorem vysvětlila nizozemská vláda organizaci nizozemského systému rozhlasového a televizního vysílání (zejména roli, kterou hraje STER a Rada pro reklamu, stejně jako financování nizozemských organizací pro rozhlasové a televizní vysílání).
Kromě toho upřesnila rozsah působnosti čl. 4 odst. 1 písm. c) Kabelregeling. Zákaz reklamy a titulků se zejména použije pouze na programy vysílané vysílatelem ze zahraničí pomocí satelitního přenosu („point to point“), přijímané provozovatelem kabelové sítě a přenášené („overgebracht“) tímto provozovatelem jeho předplatitelům. Prvními televizními programy nabízenými prostřednictvím těchto satelitů byly programy kanálů Horizont, TV 5 a Satellite TV (nyní Sky Channel). Později se připojily Super Channel, Music Box a Europa TV. Všichni tito vysílatelé, kromě Europa TV, vysílají pouze ze zahraničí.
Tyto programy se formálně liší od programů rozhlasového a televizního vysílání šířeného vysílatelem bezdrátově, přijímaného provozovatelem kabelové sítě a přenášeného („doorgegeven“) zároveň tímto provozovatelem jeho předplatitelům. Pokud totiž provozovatel kabelové sítě přenáší tyto programy, plní pouze pasivní funkci společné antény přijímající programy, které jsou již přístupné televizním divákům při bezdrátovém šíření. Pokud naopak přenáší svým předplatitelům zahraniční programy, které získá prostřednictvím satelitu, plní ve skutečnosti aktivnější funkci organizace pro rozhlasové a televizní vysílání („omroepzender“) v Nizozemsku, neboť zpřístupňuje divákům tyto programy poprvé.
Za těchto podmínek byly zákazy reklamy a titulků stanovené v článku 4 Kabelregeling považovány za nezbytné, aby bylo toto nizozemské „skryté“ rozhlasové a televizní vysílání, tedy vysílání uskutečňované provozovateli kabelových sítí usazenými v Nizozemsku, podrobeno takovému režimu reklamy, který se uplatňuje na nizozemské organizace pro rozhlasové a televizní vysílání a na vysílatele předplacených televizních programů usazených v Nizozemsku.
Ve své odpovědi nizozemská vláda rovněž uvedla, že Omroepwet bude v krátké době nahrazen Mediawet (zákonem o médiích). Tento nový zákon ponechá beze změny hlavní linie nizozemského systému rozhlasového a televizního vysílání.
Tento zákon nicméně zruší zákaz titulků a zákaz reklam přerušujících vysílání stanovený článkem 4 Kabelregeling a odstraní absolutní charakter zákazu reklamy stanoveného tímtéž článkem. Zahraniční vysílatelé komerčních programů budou mít napříště možnost volby: buď se podřídit hlavním požadavkům na vnitrostátní rozhlasové a televizní vysílání, pokud jde o vysílání reklamních sdělení (například omezení maximální doby pro vysílání reklamy), nebo, pokud si nepřejí se podřídit, nevysílat reklamy určené zvláště nizozemské veřejnosti.
1 Rozhodnutím ze dne 30. října 1985, došlým Soudnímu dvoru dne 18. listopadu 1985, položil Gerechtshof v Haagu devět předběžných otázek o výkladu ustanovení Smlouvy o EHS týkajících se volného pohybu služeb a o rozsahu některých obecných zásad práva Společenství. Cílem bylo posoudit slučitelnost vnitrostátního předpisu, jehož předmětem je zákaz šíření rozhlasových a televizních programů vysílaných z jiných členských států v kabelové síti, pokud tyto programy obsahují reklamní sdělení určená zvláště nizozemské veřejnosti nebo titulky v nizozemštině, s právem Společenství. 2 Tyto otázky byly položeny v rámci sporu mezi nizozemským sdružením poskytovatelů reklamních služeb, čtrnácti reklamními agenturami a provozovatelem kabelové sítě (dále jen „poskytovatelé reklamních služeb“) na jedné straně a nizozemským státem na straně druhé. Předmětem sporu byl zákaz reklamy a zákaz titulků obsažený v Kabelregeling, ministerské vyhlášce ze dne 26. července 1984 (STCRT č. 145 ze dne 27. července 1984), které jsou podle poskytovatelů reklamních služeb v rozporu s článkem 59 a násl. Smlouvy o EHS, stejně jako se svobodou vyjadřování zaručenou článkem 10 Evropské úmluvy o lidských právech. 3 Zákaz reklamy a titulků vyplývá z čl. 4 odst. 1 Kabelregeling, podle něhož „je povoleno užívání anténního systému pro přenos rozhlasových a televizních programů určených pro veřejnost, jestliže se jedná o c) programy dodávané ze zahraničí pomocí kabelového, bezdrátového nebo satelitního spojení organizací nebo skupinou organizací (nebo jejich jménem) šířící program v zemi, kde sídlí, prostřednictvím vysílače nebo kabelové sítě pod podmínkou:
– že program neobsahuje titulky v nizozemštině, není-li to povoleno ministerstvem.“
2) V případě kladné odpovědi na první otázku, jde o zakázané omezení poskytování těchto služeb ve smyslu článku 59 Smlouvy o EHS, pokud vnitrostátní předpisy podřizují šíření programů dodávaných uvedeným způsobem ze zahraničí po vnitrostátních kabelových sítích omezujícím ustanovením, která se nepoužijí tímtéž způsobem u obdobných programů dodávaných z vnitrostátního území? 3) Je podstatné proto, aby bylo možno odpovědět na druhou otázku, že programy dodávané uvedeným způsobem ze zahraničí obsahují reklamní sdělení určená zejména veřejnosti dotyčného členského státu, zatímco obdobná reklamní sdělení v programech tohoto členského státu mohou být šířena pouze organizací mající monopolní postavení vycházející ze zákona upravujícího taková vysílání a zatímco příjmy, které má tato organizace z tohoto vysílání, jsou (téměř) celé určeny na financování činností vnitrostátních organizací pro rozhlasové a televizní vysílání a vnitrostátní tisk? 4) Pokud jsou ustanovení Smlouvy o EHS týkající se volného pohybu služeb použitelná, představuje skutečnost, že vnitrostátní právní předpis, jako je výše popsaný předpis, zakazuje vysílání programů, které jsou dodávané ze zahraničí uvedeným způsobem a které obsahují reklamní sdělení určená zejména veřejnosti přijímajícího členského státu, zatímco vnitrostátní organizace pro rozhlasové a televizní vysílání tohoto členského státu nemají oprávnění vysílat reklamní sdělení a vysílání těchto sdělení v tomto členském státě je vyhrazeno organizaci mající monopolní postavení vycházející ze zákona o vysílání těchto sdělení a zatímco příjmy pocházející z tohoto vysílání připadají (téměř) úplně vnitrostátním organizacím pro rozhlasové a televizní vysílání a vnitrostátnímu tisku, omezení zakázané ve smyslu článku 59 Smlouvy o EHS? 5) Pokud jsou ustanovení Smlouvy o EHS týkající se volného pohybu služeb použitelná, představuje skutečnost, že vnitrostátní právní předpis, jako je výše popsaný předpis, vyžaduje pro vysílání programů, které jsou dodávány ze zahraničí uvedeným způsobem a které obsahují titulky v jazyce přijímajícího členského státu, povolení orgánů s jediným cílem, totiž vytvořit překážku šíření komerčního vysílání určeného veřejnosti dotyčného státu, zatímco vnitrostátní organizace pro rozhlasové a televizní vysílání jsou podrobeny přísným podmínkám a nemají oprávnění šířit komerční vysílání (v jakékoli formě), a platí kromě toho okolnosti popsané v poslední části čtvrté otázky, omezení zakázané ve smyslu článku 59 Smlouvy o EHS? 6) Pokud jsou ustanovení Smlouvy o EHS týkající se volného pohybu služeb použitelná, musí vnitrostátní právní předpis, jako je výše popsaný předpis, splňovat vedle požadavku nediskriminace i další povinnosti, např. být odůvodněn obecným zájmem a být přiměřený sledovanému cíli? 7) V případě kladné odpovědi na šestou otázku, mohou cíle kulturní politiky, které mají zachovat režim pluralitního a nekomerčního rozhlasového a televizního vysílání a pluralitního a nezávislého tisku představovat takové odůvodnění, i když se předpisy týkají (téměř) výhradně finančních podmínek realizace těchto cílů? 8) Může takové odůvodnění spočívat ve skutečnosti, že vnitrostátní předpis, jaký je popsán v předchozích otázkách, má zabránit tomu, aby komerční programy dodávané uvedeným způsobem ze zahraničí konkurovaly vnitrostátnímu vysílání dotyčného členského státu a novým mediálním formám, které budou v tomto státě ještě vyvinuty? 9) Ukládají obecné zásady platného práva Společenství (zejména zásada proporcionality) a základní práva obsažená v právu Společenství (zejména svoboda vyjadřování a získávání informací) povinnosti přímo členským státům, a musí být vnitrostátní předpisy, jako je výše popsaný předpis, s ohledem na tyto povinnosti posuzovány nezávisle na skutečnosti, zda jsou psaná ustanovení práva Společenství použitelná?“ 11 Pro podrobnější výklad skutkových okolností věci, průběhu řízení, jakož i vyjádření účastníků řízení se odkazuje na zprávu k jednání. Tyto části soudního spisu jsou dále uvedeny jen v rozsahu nezbytném pro úvahy Soudního dvora. a) K existenci služeb ve smyslu článku 59 a 60 Smlouvy
12 Podstatou první otázky vnitrostátního soudu je, zda šíření, prostřednictvím provozovatelů kabelových sítí usazených v jednom členském státě, televizních programů nabízených vysílateli usazenými v jiných členských státech a obsahujících reklamní sdělení určená zvláště veřejnosti přijímajícího státu, představuje službu nebo služby ve smyslu článku 59 a 60 Smlouvy. 13 Aby bylo možno na tuto otázku odpovědět, je třeba nejdříve určit dotyčné služby, dále přezkoumat, zda tyto služby mají přeshraniční charakter ve smyslu článku 59 Smlouvy, a nakonec ověřit, zda jde o služby poskytované obvykle za úplatu ve smyslu článku 60 Smlouvy. 14 Je třeba konstatovat, že vysílání dotčených programů zahrnuje nejméně dvě různé služby. První služba je ta, kterou poskytují provozovatelé kabelových sítí usídlení v členském státě vysílatelům usídleným v jiných členských státech tím, že přenášejí pro své předplatitele televizní programy, které jim tito vysílatelé poslali. Druhá služba je služba, kterou poskytují vysílatelé usazení v určitých členských státech poskytovatelům reklamních služeb usazených zejména v přijímající zemi tím, že vysílají reklamní sdělení, která tito poskytovatelé reklamních služeb připravili zvláště pro veřejnost v přijímající zemi. 15 Obě tyto služby mají přeshraniční charakter ve smyslu článku 59 Smlouvy. V obou případech jsou totiž ti, kdo poskytují službu, usazeni v jiném členském státě než někteří z těch, kteří službu využívají. 16 Obě dotyčné služby jsou rovněž poskytovány za úplatu ve smyslu článku 60 Smlouvy. Na jedné straně jsou provozovatelé kabelových sítí odměňováni za službu, kterou poskytují vysílatelům, ve formě poplatků, které vybírají od svých předplatitelů. Není důležité, že tito vysílatelé sami obvykle neplatí provozovatelům kabelových sítí za tento přenos. Článek 60 totiž nevyžaduje, aby službu platili ti, kdo ji využívají. Na druhé straně jsou vysílatelé placeni poskytovateli reklamních služeb za službu, kterou jim poskytují tím, že zařazují do programu jejich reklamní sdělení. 17 Za těchto podmínek je třeba na první otázku položenou vnitrostátním soudem odpovědět, že šíření, prostřednictvím provozovatelů kabelových sítí usazených v jednom členském státě, televizních programů nabízených vysílateli usazenými v jiných členských státech a obsahujících reklamní sdělení určená zvláště veřejnosti přijímajícího státu, představuje službu nebo služby ve smyslu článku 59 a 60 Smlouvy.
b) K existenci omezení volného pohybu služeb zakázaných článkem 59 Smlouvy
18 Podstatou druhé, třetí, čtvrté a páté otázky vnitrostátního soudu je, zda zákaz reklamy a zákaz titulků tak, jak jsou obsaženy v Kabelregeling, představují omezení volného pohybu služeb zakázané článkem 59 Smlouvy s ohledem na to, že vnitrostátní zákon o rozhlasovém a televizním vysílání zakazuje vysílatelům vnitrostátních programů vysílat reklamní sdělení, s ohledem na to, že tento zákon vyhrazuje právo vysílat tato sdělení nadaci, a s ohledem na to, že tato nadace má statutární povinnost postupovat své příjmy státu, který je používá pro dotování vysílatelů vnitrostátních programů a psaného tisku. 19 Na tyto otázky je třeba souhrnně odpovědět nejprve z hlediska zákazu reklamy a poté z hlediska zákazu titulků. 20 Ze zvláštních okolností uvedených vnitrostátním soudem vyplývá, že zákaz reklamy a zákaz titulků uvedený v Kabelregeling musí být přezkoumán v kontextu vnitrostátních ustanovení, která upravují systém rozhlasového a televizního vysílání. – K zákazu reklamy
21 V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle článku 59 Smlouvy musí být omezení volného pohybu služeb uvnitř Společenství odstraněna po uplynutí přechodného období pro státní příslušníky členských států, kteří jsou usazeni v jiném státě Společenství než příjemce služeb. 22 Zákaz reklamy tak, jak je obsažen v Kabelregeling, obsahuje dvojí omezení volného pohybu služeb. Za prvé brání provozovatelům kabelových sítí v členském státě přenášet televizní programy nabízené vysílateli usazenými v jiných členských státech. Za druhé brání tomu, aby tito vysílatelé zařazovali poskytovatelům reklamních služeb usazeným konkrétně ve přijímajícím státě do programu sdělení určená zvláště veřejnosti tohoto státu. 23 Nizozemská vláda tvrdí, že zákaz reklamy obsažený v Kabelregeling se týká vysílatelů usazených v jiných členských státech stejně, jako se zákaz reklamy v Omroepwet týká „omroeporganisaties“, a že je dokonce méně přísný než zákaz v Omroepwet do té míry, že se netýká všech reklamních sdělení, ale pouze těch, která jsou určena zvláště nizozemské veřejnosti. Nizozemská vláda z toho vyvozuje, že pokud existuje omezení volného pohybu služeb, nemá diskriminační charakter a není tedy zakázáno článkem 59 Smlouvy. 24 Tuto argumentaci nelze přijmout. Nejde o srovnání situace „omroeporganisaties“ se situací vysílatelů usazených v jiných členských státech, ale o srovnání situace všech nizozemských kanálů se situací zahraničních vysílatelů. 25 V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že posláním STER je pouze zajišťovat technickou a finanční správu vysílání reklamy na nizozemských kanálech způsobem předepsaným v Omroepwet a že sama nemůže být považována za vysílatele programů. STER totiž pouze organizuje vysílání reklamních sdělení vyrobených třetími osobami, jimž prodává vysílací čas. 26 Je tedy třeba konstatovat, že zde existuje diskriminace z toho důvodu, že zákaz reklamy obsažený v Kabelregeling zbavuje vysílatele usazené v jiných členských státech jakékoli možnosti vysílat na svých kanálech reklamní sdělení určená zvláště nizozemské veřejnosti, zatímco vnitrostátní zákon o rozhlasovém a televizním vysílání umožňuje vysílání těchto sdělení na vnitrostátních kanálech ve prospěch všech „omroeporganisaties“. 27 Za těchto podmínek zahrnuje takový zákaz reklamy, jako je zákaz uvedený v Kabelregeling, omezení volného pohybu služeb, která jsou zakázána článkem 59 Smlouvy. -–K zákazu titulků
28 Nizozemská vláda zejména uplatňuje, jak uvádí důvodová zpráva Kabelregeling, že jediným cílem zákazu titulků je zabránit tomu, aby byl obcházen zákaz reklamy. To se stává zejména v případě, že zahraniční pořad s titulky obsahuje – jak je to obvyklé v případě komerčního programu – reklamu. Podle důvodové zprávy Kabelregeling je třeba tuto reklamu považovat za reklamu určenou zvláště nizozemské veřejnosti, neboť dotyčný program má titulky. Nizozemská vláda připouští, že Omroepwet neobsahuje zákaz titulků, pokud jde o „omroeporganisaties“, ale zdůrazňuje, že ve skutečnosti mohou tyto organizace podle pravidel upravujících přístup do nizozemského systému rozhlasového a televizního vysílání titulkovat programy, které vysílají, pouze pokud neobsahují reklamní sdělení. 29 V tomto ohledu stačí konstatovat, že cílem zákazu titulků, který se vztahuje na vysílatele usazené v jiných členských státech, je pouze doplnit zákaz reklamy, který, jak vyplývá z výše uvedených úvah, obsahuje omezení volného pohybu služeb zakázaná článkem 59 Smlouvy. 30 Zákaz titulků tak, jak je obsažen v Kabelregeling, obsahuje tedy omezení volného pohybu služeb, které je zakázáno článkem 59 Smlouvy. c) K možnosti odůvodnit omezení volného pohybu služeb existující v tomto případě
31 Vycházíme-li z předpokladu, že vnitrostátní právní předpis jako v tomto případě nemá diskriminační charakter, je podstatou šesté otázky vnitrostátního soudu, zda takový právní předpis musí být odůvodněn ohledy obecného zájmu a musí představovat prostředek přiměřený cílům, které má uskutečnit. Podstatou sedmé a osmé otázky je, kromě jiného, zda se tyto ohledy mohou týkat kulturní politiky nebo politiky, která má bojovat proti určité formě nekalé konkurence. 32 Nejdříve je třeba zdůraznit, že vnitrostátní předpisy, které nejsou použitelné bez rozdílu na poskytování služeb bez ohledu na jejich původ, tedy diskriminační předpisy, jsou slučitelné s právem Společenství, pouze pokud spadají pod výslovné odchylné ustanovení. 33 Jediné odchylné ustanovení, které může být vzato v úvahu v takovémto případě, je ustanovení článku 56 Smlouvy, na něž se odvolává článek 66. Jedná se o ustanovení, z něhož vyplývá, že vnitrostátní právní předpisy stanovící zvláštní režim pro státní příslušníky třetích zemí nepodléhají článku 59 Smlouvy, pokud jsou odůvodněna veřejným zájmem. 34 Je třeba zdůraznit, že ekonomické cíle, jako je zajištění, ve prospěch vnitrostátní veřejné nadace, získání veškerých příjmů pocházejících z reklamních sdělení určených zvláště veřejnosti dotyčného státu, nemohou představovat důvody veřejného zájmu ve smyslu článku 56 Smlouvy. 35 Nizozemská vláda nicméně uvedla, že zákazy reklamy a titulků nesledují podle poslední analýzy ekonomické cíle, ale zachování nekomerčního charakteru a tudíž plurality systému vnitrostátního rozhlasového a televizního vysílání. Příjmy od STER totiž financují dotace, které stát poskytuje „omroeporganisaties“, aby si zachovaly nekomerční charakter. Podle nizozemské vlády je totiž systém pluralitního televizního vysílání možný pouze v případě, že „omroeporganisaties“ mají nekomerční charakter. 36 V tomto ohledu stačí poznamenat, že opatření přijatá ve smyslu tohoto článku nesmějí být nepřiměřená sledovanému cíli. Jako výjimka ze základní zásady musí být tedy článek 56 Smlouvy vykládán tak, aby jeho účinky byly omezené na to, co je nezbytné pro ochranu zájmů, které má zaručovat. 37 Nizozemská vláda sama uznává, že existují méně omezující a nediskriminační prostředky pro realizaci sledovaného cíle. Vysílatelé komerčních programů usazení v jiných členských státech by mohli mít možnost volby podřídit se objektivním omezením vysílání reklamních sdělení, jako je zákaz reklamy na některé výrobky nebo zákaz reklamy některé dny, omezení délky nebo frekvence vysílání sdělení, tedy omezení, která se týkají i vnitrostátního rozhlasového a televizního vysílání, nebo, pokud si nepřejí se podřídit, nevysílat reklamy určené zvláště nizozemské veřejnosti. 38 V tomto ohledu je třeba připomenout, že jak rozhodl Soudní dvůr v rozsudku ze dne 18. května 1980 (Debauve, 52/79, Recueil s. 833), nejsou-li harmonizována vnitrostátní pravidla použitelná v oblasti rozhlasového a televizního vysílání, je každý členský stát oprávněn upravit, omezit nebo úplně zakázat na svém území z důvodů obecného zájmu televizní reklamu za předpokladu, že zachází stejným způsobem se všemi službami v této oblasti bez ohledu na jejich původ a bez ohledu na státní příslušnost nebo místo usazení jejich poskytovatele. 39 Za těchto podmínek je na místě dojít k závěru, že zákazy reklamy a titulků tak, jak jsou uvedeny v Kabelregeling, nemohou být odůvodněny veřejným zájmem ve smyslu článku 56 Smlouvy. d) K obecným zásadám práva Společenství a k základním právům uznávým právem Společenství
40 Podstatou deváté otázky vnitrostátního soudu je, zda zásada proporcionality a svoboda vyjadřování zaručené článkem 10 Evropské úmluvy o lidských právech ukládají jako takové povinnosti členským státům bez ohledu na použitelnost ustanovení práva Společenství. 41 Z odpovědí na předcházející otázky vyplývá, že zákazy reklamy a titulků tak, jak jsou uvedeny v Kabelregeling, jsou neslučitelné s ustanoveními článku 59 a násl. Smlouvy. Vzhledem k tomu, že tyto odpovědi samy umožňují vnitrostátnímu Soudu rozhodnout spor, který mu byl předložen, je devátá otázka bezpředmětná. K nákladům řízení
42 Výdaje vzniklé německé a francouzské vládě, jakož i Komisi, které předložily Soudnímu dvoru vyjádření, se nenahrazují; vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před vnitrostátním soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Z těchto důvodů
SOUDNÍ DVŮR
rozhodující o otázkách položených Gerechtshof v Haagu rozhodnutím ze dne 18. listopadu 1985, rozhodl takto:
1) Šíření, prostřednictvím provozovatelů kabelových sítí usazených v jednom členském státě, televizních programů nabízených vysílateli usazenými v jiných členských státech a obsahujících reklamní sdělení určená zvláště veřejnosti přijímajícího státu, představuje službu nebo služby ve smyslu článku 59 a 60 Smlouvy. 2) Takové zákazy reklamy a titulků, jako jsou zákazy uvedené v Kabelregeling, představují omezení volného pohybu služeb, která jsou zakázána článkem 59 Smlouvy. 3) Tyto zákazy reklamy a titulků nemohou být odůvodněny veřejným zájmem ve smyslu článku 56 Smlouvy.