Odkaz:
Rozsudek Soudního dvora ze dne 8. dubna 1976 Jean Noël Royer, 48-75, Recueil 1976, s. 497
Klíčová slova:
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce: Tribunal de première instance de Liège – Belgie. Právo pobytu v členském státě a veřejný pořádek
Předmět:
Výklad několika ustanovení práva Společenství týkajících se volného pohybu pracovníků, práva usazování a volného pohybu služeb, zejména článků 48, 53, 56 a 62 Smlouvy o EHS a směrnic Rady č. 64/221 ze dne 25. února 1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijatýcha z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví a č. 68/360 ze dne 15. října 1968 o odstranění omezení pohybu a pobytu pracovníků členských států a jejich rodinných příslušníků uvnitř Společenství
Skutkové okolnosti:
Skutkové okolnosti, průběh soudního řízení a vyjádření předložená na základě článku 20 Protokolu o statutu Soudního dvora EHS mohou být shrnuty takto:
I – Skutkový stav a písemná část řízení
Na základě pokynů generálního prokurátora v Lutychu, jejichž předmětem bylo potírání zločinnosti a přijetí opatření proti mezinárodním zločincům, byl dne 18. ledna 1972 v Grâce-Hollogne na předměstí Lutychu, kde jeho manželka provozuje taneční kavárnu, „odhalen“ Jean Noël Royer, francouzský státní příslušník, obchodník, bytem v Lisieux (Francie).
V průběhu vyšetřování odhalila belgická soudní policie zejména odhalila, že J. N. Royer pobýval v Grâce-Hollogne od listopadu roku 1971, aniž by splnil správní formality zapsání se do evidence obyvatelstva, a že byl ve Francii několikrát stíhán pro různé ozbrojené loupeže spáchané v letech 1959 a 1966 a odsouzen k trestu odnětí svobody na dva roky pro kuplířství.
Dne 24. ledna 1972 belgická soudní policie na základě pokynů administration générale de la sûreté doručila J. N. Royerovi příkaz k opuštění státu, jelikož zde pobýval nedovoleně, a zakázala mu se vrátit se.
V souladu s příkazem opustit zemi odjel J. N. Royer do Aix-la-Chapelle, kde pobýval až do 10. února 1972.
Belgická soudní policie znovu odhalila přítomnost J. N. Royera v Grâce-Hollogne dne 11. března 1972. Místní četnický oddíl jej zadržel dne 27. dubna 1972.
Pan Royer byl zadržen, protože porušil příkaz k opuštění státu a zákaz vrátit se, byl předán prokuratuře a dne 28. dubna 1972 byl vzat do vazby.
Dne 3. května 1972 vydal Chambre du conseil usnesení o propuštění J. N. Royera z vazby.
Dne 10. května 1972 Chambre des Mises en Accusation projednal žádosti generálního prokurátora o zachování zajišťovací vazby a vydal usnesení potvrzující usnesení o propuštění z vazby.
Pan Royer byl k tomuto datu propuštěn, po té, co mu bylo před propuštěním z vazby doručeno rozhodnutí ministerstva o postoupení věci ze dne 5. května 1972 a příkaz k opuštění státu.
Rozhodnutí o postoupení věci přijaté ministrem spravedlnosti podle článku 3 zákona ze dne 28. března 1952 o cizinecké policii bylo založeno na skutečnosti, že „osobní chování J. N. Royera svědčí o tom, že jeho přítomnost je nebezpečná pro veřejný pořádek … a že nedodržel podmínky pro pobyt cizinců a nemá povolení k usazení v království“.
Rozsudkem ze dne 6. listopadu 1972 tribunal correctionnel de première instance de Liège odsoudil J. N. Royera za nedovolený pobyt v Belgii k trestu odnětí svobody na jeden měsíc podmíněně a k pokutě ve výši 3 000 belgických franků.
V roce 1973 byl J. N. Royer znovu obviněn a předvolán k tribunal de première instance de Liège, protože v době mezi 10. únorem a 27. dubnem 1972 vstoupil na území Belgie a pobýval tam, aniž by mu to bylo povoleno ministrem spravedlnosti způsobem, který určuje královský výnos ze dne 21. prosince 1965 o podmínkách vstupu, pobytu a usazování cizinců v Belgii.
Vzhledem k tomu, že tento spor zpochybnil výklad několika ustanovení práva Společenství o volném pohybu pracovníků, o právu usazování a volném pohybu služeb, rozhodl 11. senát tribunal de première instance de Liège (tribunal correctionnel) dlouze odůvodněným rozsudkem ze dne 6. května 1975 v souladu s článkem 177 Smlouvy o EHS přerušit řízení až do předběžného vyjádření Soudního dvora k těmto otázkám:
1) Je zanedbání vnitrostátních právních formalit stanovených pro kontrolu výkonu práva vycházejícího ze Smlouvy samo o sobě ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice č. 64/221, na základě které musí být vykládány vnitrostátní právní předpisy, osobním chováním ohrožujícím veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo veřejné zdraví?
Je příkaz k vyhoštění vykonaný z tohoto důvodu na základě nedovoleného pobytu opatřením všeobecné nebo speciální prevence?
3) Jsou omezení stanovená v článcích 48 a následujících obsažená v koncepci těchto práv nebo jsou pouze vnějšími a nahodilými prvky zpochybňujícími existenci a výkon práva, které je samo o sobě úplné?
4) Směrnice č. 630/68 stanoví v článku 4, že právo pobytu (ve smyslu Smlouvy) je přiznáno členskými státy státním příslušníkům a členům jejich rodin, pokud mohou předložit stanovená povolení a doklady (článek 4).
Za těchto podmínek,
a) má slovo „mohou“ smysl „mohou prokázat, že mohou předložit stanovená povolení a dokumenty“?
b) existuje právo vycházející ze Smlouvy mimo doklad, který ho prokazuje?
c) nemá hostitelský stát proto povinnost, pokud se státní příslušník členského státu nachází na jeho území, vyzvat jej a pomoci mu získat uvedený doklad, a může vést proti této osobě trestní stíhání a vyhostit ji, aniž by sám dodržoval předchozí povinnosti, pokud se jako odpověď na první otázku připustí, že zanedbání formalit není samo o sobě jednáním ohrožujícím veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost a že odsouzení z tohoto důvodu nebo vyhoštění z území by odpovídalo pouze záměrům všeobecné prevence?
6) Pokud připustíme, že v jednom nebo druhém bodě Smlouvy týkajícím se jí vytvořených práv, právní předpisy jednoho členského státu předstihly etapy postupné realizace základních principů Společenství, je návrat k praktikám a ustanovením, které jsou méně liberální, avšak zařazené do směrnice, novým omezením
b) vzhledem k čl. 4 odst. 3 směrnice č. 64/221?
Nemusí být tato dvě ustanovení uvedena v soulad prohlášením, že pokud bylo v některém členském státě dosaženo pokroku, který vychází z forem nebo prostředků nabízejících více záruk, než vyžadují směrnice, zejména výběrem orgánu, který má povinnost rozhodnout, a výběrem závazného charakteru předběžných konzultací, musí být tento pokrok považován za definitivně dosažený?
Podle článku 20 protokolu o Statutu Soudního dvora EHS byla písemná vyjádření předložena dne 29. července 1975 Komisí Evropských společenství.
Na základě zprávy soudce zpravodaje a po vyslechnutí generálního advokáta rozhodl Soudní dvůr zahájit ústní část řízení bez dokazování.
II – Písemná vyjádření předložená Soudnímu dvoru
Komise Evropských společenství považuje za žádoucí pro určení základních bodů práva Společenství vznesených v souvislosti s věcí v původním řízením za žádoucí shrnout a zformulovat položené otázky takto:
1) Je právo pobytu na území jednoho členského státu udělováno státním příslušníkům jiných členských států, kteří využívají volného pohybu pracovníků a práva usazování, udělováno přímo Smlouvou a případně prováděcími akty sekundárního práva nebo pouze vydáním dokladu vyhotoveného orgány tohoto státu?
2) Je toto právo subjektivním právem spojeným s určitou osobou v tom smyslu, že tato osoba svojí existencí a svým výkonem nepatří k organizaci veřejné moci členského státu, ve kterém je usazena, zejména pokud jde o ostrahu území a cizineckou policii?
3) Mají omezení práva pobytu přijatá čl. 48 odst. 3 a článkem 56 Smlouvy za následek omezení samotného obsahu práva s důsledkem, že by státní orgán mohl podřídit jeho výkon preventivní kontrole, pokud jde o neexistenci případného důvodu vycházejícího z těchto ustanovení, nebo naopak jsou tato omezení pouze výjimkou z dřívějšího uceleného práva a odvolání se na ně musí být zdůvodněno případ od případu?
4) a) Je zanedbání správních formalit určených k vydání povolení nebo dokladů osvědčujících právo pobytu samo o sobě osobním chováním ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice č. 64/221, poškozujícím nebo ohrožujícím veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost a odůvodňujícím tak vyhoštění?
b) Vyplývá vyhoštění z tohoto důvodu z obecné prevence zakázané právem Společenství nebo ze speciální prevence vztahující se k osobnímu chování dotyčné osoby?
c) Pokud zanedbání těchto správních formalit není poškozením ani hrozbou veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, je legitimním důvodem k odnětí osobní svobody, základního lidského práva, které je součástí principů práv Společenství?
5) Jsou účinky rozhodnutí o odmítnutí vydat povolení k pobytu nebo rozhodnutí o vyhoštění před vydáním tohoto povolení při odvolání k vnitrostátním soudům odloženy až do vyčerpání těchto prostředků podle článků 7, 8 a 9 směrnice č. 64/221?
6) Otázky č. 6, 7 a 8 položené předkládajícím soudem.
a) Pokud jde o pramen a charakter práva pobytu, je třeba konstatovat, že volný přístup na území každého členského státu a právo zde pobývat jsou neodmyslitelným důsledkem práva přístupu k zaměstnání nebo samostatně výdělečné činnosti v každém členském státě a jejich vykonávání za stejných podmínek jako pro státní příslušníciky tohoto státu. Toto právo vstupu a pobytu výslovně stanovené pro zaměstnance čl. 48 odst. 3 Smlouvy o EHS je zahrnuto, a také určeno, v článku 52 v oblasti usazování. Mimoto je potvrzeno všemi směrnicemi přijatými na základě článků 49, 54 a 63, za účelem zrušení omezení vstupu a pobytu. Právo pobytu je proto právem subjektivním, které zúčastněná osoba odvozuje přímo z práva Společenství.
Právo pobytu zjevně předchází veškerým správním formalitám, zejména vydání dokladu určeného pouze k jeho osvědčení, a je na těchto formalitách nezávislé.
Správní kontrola přítomnosti cizinců prováděná členskými státy na jejich území je zajisté legitimní, a dokonce nutná pro zjednodušení výkonu práva pobytu; předmětem směrnic Společenství je určit způsoby této kontroly a ulehčit její formality.
Současný systém by se dal v oblasti práva usazování shrnout takto:
– vstup na území je oprávněný po pouhém předložení platného občanského průkazu nebo pasu, veškeré vízové formality jsou zakázány; – právo pobytu je podnětem k vydání zvláštního povolení umožňujícího zúčastněné osobě snadno prokázat postavení privilegovaného cizince jakožto státního příslušníka členského státu; – toto povolení musí být platné po dobu nejméně pěti let a automaticky se obnovuje; musí být vydáno (nebo zamítnuto z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví) do šesti měsíců.
Takto vydané dokumenty nemají žádný konstitutivní účinek: právo usazování je oprávněné osobě poskytnuto okamžitě bez formalit nebo předchozí žádosti, které nejsou vyžadovány ani na vlastních státních příslušnících.
Přítomnost státního příslušníka jednoho členského státu , který se usadil na území jiného členského státu za účelem vykonávání hospodářské činnosti, zaměstnání nebo jako osoba samostatně výdělečně činná, proto nemůže být kvalifikována jako nedovolený pobyt na základě toho, že zúčastněná osoba není držitelem dokumentu, potvrzení nebo jiného povolení vydaného správním orgánem země usazení. Její pobyt je nezbytně dovolený na základě právního řádu Společenství, proti kterému nemohou být uplatněna neslučitelná ustanovení vnitrostátního práva.
b) Pokud jde o účinek na charakter práva pobytu, je třeba vzít v úvahu, že omezení přijatá čl. 48 odst. 3 a článkem 56 Smlouvy o EHS jsou výjimkou ze základního principu volného pohybu a že pojmy veřejný pořádek a veřejná bezpečnost, jakožto odůvodnění této výjimky, musí být vykládány přesně. Kromě toho směrnice Rady č. 64/221 ze dne 25. února 1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijatýcha z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví (Úř. věst., s. 850) omezuje odvolání se na tuto výhradu na případ, kdy příčinu zadává osobní chování zúčastněné osoby.
Právo pobytu proto ve své podstatě nemůže být ovlivněno touto výhradou. Je ucelené; jeho výkon nemůže záviset na odkladné podmínce, že orgány hostitelského státu jsou předběžně ujištěny o tom, že neexistuje žádný výjimečný důvod, ale může být pouze přerušen nebo mu může být zabráněno při odvolání se na konkrétní a odůvodněnou existenci výjimečného důvodu.
c) Pokud jde o hodnocení zanedbání správních formalit ve vztahu k požadavku osobního chování odůvodňujícího opatření veřejného pořádku, zejména vyhoštění z území a ztrátu svobody, není pochyb, že na výhradu veřejného pořádku, která je výjimkou omezenou a s přesným výkladem, se lze odvolat pouze tehdy, pokud je vytýkané chování je zvlášť závažné a pokud Soudní dvůr prohlásí, že na skutková zjištění vytýkaná J. N. Royerovi, se členský stát může právem odvolávat na základě této výhrady.
Pouhý přestupek nedostavení se na obecní úřad v místě pobytu za účelem zapsání a vydání povolení k pobytu, nemůže odůvodnit vyhoštění, aniž by byla výhradě veřejného pořádku dána působnost překračující účel, pro který bylo výjimečné ustanovení vloženo. Veřejný pořádek nemohl být vážně ohrožen nebo narušen takovýmto chováním tak, aby se přítomnost dotyčné osoby na území hostitelské země stala neúnosnou.
Klasická koncepce práva cizinecké policie, podle které právo pobytu závisí výhradně na rozhodnutí příslušného vnitrostátního orgánu, byla překonána zásahem práva Společenství, na základě kterého je právo pobytu státním příslušníkům členských států dáno na základě samotné Smlouvy, která je nadřazena případně protikladnému vnitrostátnímu právu.
Pouhé zanedbání správních formalit nemůže být tedy právoplatně uplatňováno jako důvod veřejného pořádku ospravedlňující omezení práva pobytu státního příslušníka členského státu, vykonávajícího hospodářskou činnost na území jiného členského státu.
Mimoto předmětem vyhoštění z důvodů zanedbání některých správních formalit je zajistit dodržování obecně používaného správního předpisu; lze se tedy domnívat, že důvodem tohoto opatření je obecná prevence nebo přesněji dobrá správa.
V tomto ohledu však stačí konstatovat, že porušení právních předpisů, kterými se řídí kontrola přítomnosti cizinců na území, je pouze přestupkem a podléhá méně přísnějším sankcím a donucovacím prostředkům, než je zákaz pobytu.
Vnitrostátní orgány jsou v oblasti vstupu, pobytu a vyhoštění státních příslušníků Společenství vázány k dodržování právních předpisů Společenství, které omezují jejich diskreční pravomoc. Tyto právní předpisy zahrnují základní lidská práva, včetně osobní svobody. Státní příslušník členského státu tedy nemůže být legálně zbaven svobody v jiném členském státě, třeba dočasně, pouze z důvodu, že využívá svého práva pobytu vyplývajícího ze Smlouvy, pokud žádný důvod veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti neumožňuje odejmout nebo omezit mu toto právo.
d) Na otázku, zda odvolání proti vyhoštění z území má odkladný charakter, najdeme odpověď v článcích 7, 8 a 9 směrnice č. 64/221. Článek 7 ukládá příslušnému orgánu, s výjimkou naléhavých případů, poskytnout pro opuštění území určitou lhůtu; z článků 8 a 9 vyplývá, že charakter a účinky opravných prostředků proti správním aktům, zejména otázka odkladného účinku, závisí na vnitrostátním právu, a nikoli, za současného stavu předpisů, na právu Společenství.
Směrnice č. 64/221 nemůže samozřejmě omezovat práva vyplývající pro zúčastněné osoby přímo z článků 48 a 52 Smlouvy. Tato ustanovení však nepředpokládají, že, pokud se lze dovolávat výjimky veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti, výkon práva pobytu si musí udržet absolutní přednost správního využití výjimky do doby, než jsou v případě sporu vyčerpány všechny možné opravné prostředky. Soulad mezi použitím opatření odůvodněných ochranou veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti na jedné straně a základním principem volného pohybu osob na straně druhé nedovoluje nutit státního příslušníka členského státu, proti kterému byla oprávněně použita ze závažných důvodů výjimka veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, k přítomnosti na území státu pobytu během doby celého přezkumného řízení.
Ustanovení práva Společenství jsou chápána pouze jako minimální záruky; vnitrostátní právní předpisy mohou jít nad tento rámec. Otázka, zda-li tomu tak je i v belgickém právu vzhledem k tomu, že subjektivní práva zaručovaná Smlouvou zakládají občanská práva, je otázkou příslušející pouze vnitrostátnímu právu.
e) Předmětem tří posledních otázek položených Soudnímu dvoru je stanovit, zda členský stát, jehož právní předpisy dosáhly nezávisle na požadavcích směrnic Společenství širšího stupně ochrany práv státních příslušníků ostatních členských států, než to vyžadují tyto požadavky, může své právní předpisy změnit tak, že je přizpůsobí minimální úrovni vyžadované právem Společenství.
Teoreticky je odpověď jednoduchá: pokud příznivější situace existovala již při vstupu Smlouvy v platnost, pak by každý návrat zpět byl novým omezením ve smyslu článku 53 Smlouvy o EHS. Pokud byly příznivější výhody nebo záruky zavedeny až po tomto datu, je článek 53 neúčinný, aniž jsou dotčeny předpisy o stabilizaci obsažené v sekundárním právu jako čl. 4 odst. 3 směrnice 64/221.
S ohledem na belgické právo vztahující se na původní spor lze konstatovat, že sekundární právo Společenství, které v tomto bodě mlčí, ponechává na členských státech výběr orgánu příslušného k rozhodnutí o vyhoštění, a že směrnice č. 64/221 výslovně povoluje jiná řízení o rozhodnutí podle toho, zda bylo povolení k pobytu vydáno či nikoli.
Možnosti svěřené členským státům směrnicí č. 64/221 zjevně nemohou převážit nad článkem 53 Smlouvy. Není však správné se domnívat, že Smlouva automaticky nahradila povolení k usazení podle vnitrostátního práva „povolením k usazení“ vycházejícím „ipso jure“ ze Smlouvy, a že lze proto lze použít pouze příznivější ustanovení zajištěná belgickými právními předpisy pro držitele povolení k usazení. Ve skutečnosti odkazuje článek 53 Smlouvy na stav existující k 1. lednu 1958; týká se práva vstupu a pobytu nikoli jako autonomního práva, ale pouze jako práva, které je součástí práva usazování. Avšak vstup Smlouvy v platnost automaticky nezakládá právo usazování; během přechodného období bylo toto právo součástí směrnic, které přijala Rada. Proto právo pobytu vzniklo až po vzniku práva usazování. Právní předpisy, jež vznikly po 1. lednu 1958 a které pro státní příslušníky ostatních členských států ponechávají rozdílné záruky ochrany, jenž existovaly k 1. lednu 1958, zcela oprávněně nejsou v rozporu s článkem 53. Stejně je tomu i pokud jde o předpis o stabilizaci obsažený v čl. 4 odst. 3 směrnice č. 64/221.
V každém případě měl článek 53 význam pouze v přechodném období. Avšak skutkové okolnosti, které jsou předmětem původního sporu se staly až po skončení přechodného období a od té doby jsou právo usazování a jeho neodmyslitelný důsledek, právo pobytu, ve skutečnosti právy, které zúčastněná osoba odvozuje přímo ze Smlouvy. Z toho vyplývá, že příkaz opustit zemi před vydáním povolení k pobytu je z hlediska práva Společenství platným, pouze je-li náležitě odůvodněn důvody veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti vycházejícími z osobního chování zúčastněné osoby. Vnitrostátní soud není vázán k tomu, aby uznal jakýkoliv účinek prvního příkazu k opuštění země doručený osobě, která využívá práva pobytu, pokud tento příkaz spočívá v jejím nezapsání se u obecního úřadu v místě pobytu.
f) V důsledku toho se Komise domnívá, že na položené otázky lze odpovědět takto:
1. Právo pobytu státních příslušníků členských států v každém členském státu za účelem vykonávání hospodářské činnosti vyplývá přímo z článků 48 a 52, přinejmenším od konce přechodného období.
2. Jde o subjektivní právo, jehož výkon není podmíněn vydáním povolení k pobytu vnitrostátními orgány a které není dotčeno jinou výhradou než výjimkami odůvodněnými veřejným pořádkem, veřejnou bezpečností a veřejným zdravím.
3. Opodstatněnost těchto výjimek musí být stanovena a odůvodněna příslušným orgánem v každém jednotlivém případě.
4. Pro odůvodnění vyhoštění musí být osobní chování ve smyslu článku 3 směrnice č. 64/221 závažným narušením nebo ohrožením veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti; pouhý přestupek jako je zanedbání správních formalit týkajících se zapsání do evidence obyvatelstva neodpovídá této podmínce.
6. Článek 53 se odvolává na stav existující před 1. lednem 1958 (respektive 1. lednem 1973 pro nové členské státy). Členský stát, který v této době rozlišoval mezi formami a zárukami týkajícími se vyhoštění, podle toho, zda povolení k usazení bylo, nebo nebylo poskytnuto, může toto rozlišení zachovat zvláštním právním předpisem, aniž by porušil článek 53, v každém případě pro osoby, které před přijetím tohoto právního předpisu nevyužívaly právo usazování a právo pobytu přímo na základě Smlouvy.
Ustanovení čl. 4 odst. 3 směrnice č. 64/221 se týká pouze omezení odůvodněných veřejným zdravím.
Komise Evropských společenství, zastoupená právním poradcem P. Leleux, předložila svá ústní vyjádření a odpovědi na otázky položené Soudním dvorem na jednání konaném dne 23. října 1975. Pokud jde o otázku týkající se odnětí svobody, Komise zdůraznila, že tato otázka spadá nejen do oblasti práva pobytu zaručeného Smlouvou, ale také do oblasti ochrany základních lidských práv. Podle judikatury Soudního dvora musí být dodržování základních práv zaručeno právním řádem Společenství; jedná se přirozeně o ochranu proti zásahům ze strany orgánů Společenství, ale také proti jednání členských států a jejich orgánů. V původním sporu se jedná o odvolávání se členskéýmho státemu na ustanovení práva Společenství umožňující postavit výjimku veřejného pořádku proti principu volného pohybu. Odvolání se na výhradu veřejného pořádku podléhá kontrole Soudního dvora; ten musí pro stanovení mezí, které mají členské státy dodržovat v oblasti zásahů do základního práva volného pohybu, brát také v úvahu Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod ze dne 4. listopadu 1950, ratifikovanou všemi členskými státy EHS, která je nedílnou součástí práva Společenství. Zejména čl. 5 odst. 1 písm. f) této úmluvy zakazuje odnětí svobody osobě, pokud řádně vstoupila na území dotyčného státu.
IV – Průběh řízení
Ministère public se odvolalo proti rozsudku tribunal de première instance (tribunal correctionnel ) de Liège ze dne 6. května 1975, čtvrtý senát cour d´appel de Liège vydal dne 22. prosince 1975 rozsudek, který „v zájmu spravedlnosti“ potvrzuje napadený rozsudek „v rozsahu, v němž podává žádost o rozhodnutí o předběžné otázce k Soudnímu dvoru Evropských společenství“.
Generální advokát předložil své stanovisko na jednání konaném dne 10. března 1976.
Odůvodnění:
1 Rozsudkem ze dne 6. května 1975, došlým kanceláři Soudního dvorua dne 29. května 1975, potvrzeným rozsudkem cour d´appel de Liège ze dne 22. prosince 1975, došlým kanceláři Soudního dvorua dne 30. prosince 1975, položil tribunal de première instance de Liège na základě článku 177 Smlouvy o EHS řadu otázek ohledně výkladu článků 48, 53, 56, 62 a 189 Smlouvy o EHS a směrnic Rady č. 64/221 ze dne 25. února 1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví (Úř. věst. 1964, s. 850) a č. 68/360 ze dne 15. října 1968 o odstranění omezení pohybu a pobytu pracovníků členských států a jejich rodinných příslušníků uvnitř Společenství (Úř. věst. 1968 č. L 257, s. 13);.
2 Otázky vyvstaly v rámci trestního stíhání vedeného proti francouzskému státnímu příslušníkovi obviněnému z nedovoleného vstupu na belgické území a z nedovoleného pobytu na belgickém území;.
3 Ze spisů vyplývá, že obviněný byl ve svém domovském státě odsouzen za kuplířství a stíhán pro různé ozbrojené loupeže, aniž by však byl podle dostupných informací z tohoto důvodu odsouzen;.
4 Manželka obviněného, také francouzské státní příslušnosti, provozuje taneční kavárnu v regionu Lutych jakožto zaměstnankyně společnosti vlastnící podnik, kde se s ní obviněný setkal, nesplnil však správní formality zapsání se do evidence obyvatelstva.
5 Příslušné orgány odhalily jeho pobyt, přijaly v této věcíi opatření o vyhoštění z území a zahájily proti němu stíhání z důvodu nedovoleného pobytu, které vedlo v prvnímu odsouzení;.
6 Po krátkém pobytu v Německu se obviněný vrátil na belgické území, aby se zde setkal se svou manželkou, čímž opět nesplnil právní formality v oblasti kontroly cizinců;.
7 Byl znovu zadržen policií a byl vzat do vazby, což však nebylo potvrzeno soudním orgánem;.
8 Před propuštěním z vazby bylo obviněnému doručeno rozhodnutí ministerstva o postoupení věci na základě toho, že „osobní chování J. N. Royera svědčí o tom, že jeho přítomnost je pro veřejný pořádek nebezpečná a že zúčastněná osoba „nedodržela podmínky pro pobyt cizinců a nemá povolení k usazení v království“;.
9 Po tomto příkazu k vyhoštění obviněný pravděpodobně skutečně opustil belgické území, přičemž stíhání z důvodů nedovoleného vstupu a pobytu pokračovalo u tribunal de première instance;.
11 Skutková zjištění vnitrostátního soudu a výběr předpisů práva Společenství, jejichž výklad soud požadoval, umožňují uvažovat v této věci o různých domněnkách, podle kterých obviněný spadá pod ustanovení práva Společenství na základě pracovní činnosti, kterou sám vykonával, nebo zaměstnání, které sám hledal, nebo dále jako manžel osoby, na kterou se vztahují ustanovení práv Společenství z důvodu její pracovní činnosti, takže postavení obviněného mohou spadat buď
b) pod kapitoly týkající se práva usazování a služeb, zejména články 52, 53, 56, 62 a 66 prováděných směrnicí Rady č. 73/148 ze dne 21. května 1973 o odstranění omezení pohybu a pobytu státních příslušníků členských států uvnitř Společenství v oblasti usazování a pohybu služeb (Úř. věst. 1973 č. L 172, s. 14).;
13 Zvláště článek 10 nařízení č. 1612/68, článek 1 směrnice č. 68/360 a článek 1 směrnice č. 73/148 ve stejném znění rozšiřují použití práva Společenství v oblasti vstupu a pobytu na území členských států na manžela nebo manželku každé osoby, na kterou se vztahují tato ustanovení;.
14 Naopak směrnice č. 64/221 se podle článku 1 vztahuje na státní příslušníky jednoho členského státu, kteří pobývají v jiném členském státu Společenství nebo do něj cestují buď za účelem výkonu zaměstnání, nebo samostatně výdělečné činnosti, nebo jako příjemci služeb, včetně manžela nebo manželky a rodinných příslušníků;.
15 Z předcházejícího vyplývá, že věcně stejná ustanovení práva Společenství se používají v případě, jako je projednávaný případ, pokud existuje buď přímo u zúčastněné osoby, nebo jejího manžela či manželky vazba s právem Společenství na základě jakéhokoliv z výše uvedených ustanovení;.
16 Na otázky položené tribunal de première instance bude odpovězeno na základě těchto důvodů a aniž je dotčeno právo vnitrostátního soudu kvalifikovat vzhledem k ustanovením práva Společenství situaci předloženou k posouzení;.
18 Přesněji je v tomto ohledu požadováno upřesnění
b) zda je třeba z čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice č. 68/360 vyvodit pro členské státy povinnost vydat povolení k pobytu, pokud je zúčastněná osoba schopna prokázat, že se na ni vztahují ustanovení práva Společenství,
c) zda zanedbání ze strany státního příslušníka členského státu, pokud jde o splnění právní formality týkající se kontroly cizinců, není samo o sobě jednáním ohrožujícím veřejný pořádek a bezpečnost, a zda takové jednání proto nemůže odůvodňovat rozhodnutí o vyhoštění nebo o dočasném odnětí svobody,
d) zda příkaz k vyhoštění přijatý následkem tohoto zanedbání spadá pod „všeobecnou prevenci“ nebo pod úvahy o „speciální prevenci“ související s chováním příslušné osoby.
20 Ustanovení čl. 48 odst. 3 zahrnuje právo vstupu na území členských států, právo volně se zde pohybovat, pobývat zde za účelem výkonu zaměstnání a zůstat zde po jeho skončení;.
21 Podle článku 52 se postupně odstraní omezení svobody usazování pro státní příslušníky jednoho členského státu na území státu druhého, toto odstraňování musí být dokončeno do konce přechodného období;.
22 Podle článku 59 se za stejných podmínek odstraní omezení volného pohybu služeb uvnitř Společenství;.
23 Následkem těchto ustanovení, která se posuzují jako zakazující členským státům zavádět omezení nebo překážky vstupu a pobytu státních příslušníků ostatních členských států na jejich území, je udělení práv přímo každé osobě spadající do oblasti přímé osobní působnosti uvedených článků tak, jak byly později upřesněny nařízeními nebo směrnicemi přijatými v souladu se Smlouvou,;.
24 Tento výklad byl uznán všemi akty sekundárního práva přijatými za účelem provádění uvedených ustanovení Smlouvy;.
25 Ustanovení článku 1 nařízení č. 1612/68 uvádí, že jakýkoliv státní příslušník členského státu, bez ohledu na místo jesvého bydliště, „má právo na přístup k zaměstnání a na jeho výkon na území jiného členského státu“, a článek 10 tohoto nařízení rozšiřuje „právo usadit se“ na příslušníky jeho rodiny;.
26 Ustanovení článku 4 směrnice č. 68/360 uvádí, že členské státy přiznávají „právo pobytu na svém území“ uvedeným osobám, a dodává, že toto právo „se osvědčuje“ vydáním povolení k pobytu;.
27 Směrnice 73/148 ve své preambuli uvádí, že svobody usazování může být plně dosaženo jen tehdy, „je-li osobám, které mají této svobody využívat, přiznáno právo trvalého pobytu; že volný pohyb služeb vyžaduje, aby osoby poskytující a přijímající služby měly zajištěno právo pobytu po dobu poskytování služby“;.
28 Tato ustanovení ukazují, že si legislativní orgány Společenství jsou vědomy, že dotyčné nařízení a směrnice, aniž by vytvářely nová práva pro osoby chráněné právem Společenství, upřesnily působnost a způsob výkonu práv vyplývajících přímo ze Smlouvy.;
29 Zdá se tedy, že výhrada čl. 48 odst. 3 a čl. 56 odst. 1 Smlouvy týkající se ochrany veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví musí být chápána nikoli jako předpoklad pro nabytí práva vstupu a pobytu, ale jako poskytující možnost přijmout, v jednotlivých případech při vhodném odůvodnění, omezení výkonu práva přímo odvozeného ze Smlouvy;.
30 Tyto důvody umožňují na otázky položené vnitrostátním soudem odpovědět takto:
31 a) Z předcházejícího vyplývá, že právo státních příslušníků jednoho členského státu vstoupit na území jiného členského státu a pobývat tam za účely stanovenými Smlouvou – zejména, aby zde hledali nebo vykonávali pracovní činnost, zaměstnání nebo samostatně výdělečnou činnost, nebo aby se tam setkali s manželem nebo manželkou nebo rodinou – je právem přímo vyplývajícím ze Smlouvy nebo případně z jejich prováděcích právních předpisů ;.
32 Z toho je třeba vyvodit, že toto právo sje nabýváno nezávisle na vydání povolení k pobytu příslušným orgánem určitého členského státu;.
33 Udělení tohoto povolení je tedy považováno nikoli za konstitutivní právní akt, ale za opatření členského státu, které slouží k osvědčení individuální situace příslušníka jiného členského státu s ohledem na ustanovení práva Společenství;.
34 b) Podle čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice č. 68/360 a aniž je dotčen článek 10 uvedené směrnice „přiznávají“ členské státy „přiznávají“ právo pobytu na svém území osobám, které mohou předložit doklady uvedené touto směrnicí, a toto právo „se osvědčuje“ vydáním zvláštního povolení k pobytu;.
35 Uvedená ustanovení směrnice mají stanovit konkrétní podmínky, které upravují výkon práv vyplývajících přímo ze Smlouvy;.
36 Z toho vyplývá, že právo pobytu musí být přiznáno orgány členského státu každé osobě patřící do kategorií uvedených v článku 1 této směrnice, která může předložením dokladů uvedených v čl. 4 odst. 3 prokázat, že patří do jedné z těchto kategorií;.
37 Na položenou otázku je tedy třeba odpovědět, že článek 4 směrnice č. 68/360 ukládá členským státům povinnost vydat povolení k pobytu každé osobě, která příslušnými doklady prokáže, že patří do jedné z kategorií uvedených v článku 1 této směrnice;.
38 c) vVzhledem k tomu, že z předcházejícího je třeba ještě vyvodit, že pouhé zanedbání právních formalit týkajících se přístupu, pohybu a pobytu cizinců ze strany státního příslušníka členského státu nemůže odůvodnit rozhodnutí vyhoštění;.
39 Pokud jde o výkon práva nabytého na základě samotné Smlouvy, nemůže být takovéto jednání samo o sobě považováno za poškození veřejného pořádku nebo bezpečnosti;.
40 V důsledku toho by každé rozhodnutí o vyhoštění přijaté orgány členského státu vůči státnímu příslušníku jiného členského státu, na kterého se vztahuje Smlouva, odporovalo ustanovením Smlouvy, pokud by bylo založeno výhradně na skutečnosti, že zúčastněná osoba zanedbala právní formality týkající se kontroly cizinců, nebo na skutečnosti, že zúčastněná osoba nemá povolení k pobytu;.
41 V tomto ohledu je však třeba upřesnit, že členské státy mohou ze svého území vyhostit státního příslušníka jiného členského státu, pokud jsou veřejný pořádek a bezpečnost ohroženy z jiných důvodů, než je zanedbání právních formalit týkajících se kontroly cizinců, aniž jsou dotčena omezení jejich posuzovací pravomoci stanovená právem Společenství upřesněná Soudním dvorem v rozsudku ze dne 26. října 1975 (věc 36-75, Rutili);.
42 Na druhé straně právo Společenství nebrání členským státům stanovit při porušení vnitrostátních předpisů týkajících se kontroly cizinců všechny vhodné sankce – jiné než vyhoštění z území – které jsou nezbytné pro zajištění účinnosti těchto ustanovení;.
43 Pokud jde o otázku, zda může členský stát přijmout opatření k dočasnému odnětí svobody cizinci, na kterého se vztahuje Smlouva, aby ho vyhostil z území, je třeba především stanovit, že žádné opatření tohoto charakteru není přípustné, pokud by rozhodnutí o vyhoštění z území odporovalo Smlouvě;.
44 Na druhé straně zákonnost dočasného odnětí svobody cizinci, který neprokázal, že se na něj vztahuje Smlouva, nebo který může být vyhoštěn z území z jiných důvodů, než je zanedbání formalit týkajících se kontroly cizinců, závisí na ustanoveních vnitrostátního práva a mezinárodních závazcích převzatých dotyčným členským státem, právo Společenství jako takové v této fázi nestanoví v této věci zvláštní povinnosti pro členské státy;.
45 d) Podle čl. 3 odst. 1 směrnice 64/221 „se opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí zakládat výlučně na osobním chování dotyčné osoby“.;
46 Toto ustanovení ukládá členským státům povinnost hodnotit, pokud jde o požadavky veřejného pořádku a bezpečnosti, individuální situaci každé osoby chráněné právem Společenství a nikoli hodnotit obecně;.
47 Z předcházejícího však vyplývá, že zanedbání právních formalit týkající se přístupu, pohybu a pobytu cizinců nemůže být samao o sobě porušením veřejného pořádku a bezpečnosti ve smyslu Smlouvy;.
48 Takovéto jednání nemůže tedy samo o sobě zapříčinit použití opatření uvedených v článku 3 uvedené směrnice;.
49 Zdá se tedy, že tato část položených otázek je na základě předcházejícího bezpředmětná;.
50 Na položené otázky je tedy třeba odpovědět, že právo státních příslušníků jednoho členského státu vstoupit na území jiného členského státu a pobývat zde je každé osobě spadající do působnosti práva Společenství přímo zaručeno Smlouvou – zejména články 48, 52 a 59 – nebo jejími prováděcími předpisy, bez ohledu na povolení k pobytu vydané hostitelským státem.
51 Pouhé zanedbání formalit týkajících se přístupu, pohybu nebo pobytu cizinců ze strany státního příslušníka členského státu není samo o sobě jednáním ohrožujícím veřejný pořádek a veřejnou bezpečnost a nemůže samo o sobě odůvodňovat vyhoštění ani dočasné odnětí svobody z důvodu tohoto opatření.
53 Podle článku 8 směrnice č. 64/221 každá osoba dotčená rozhodnutím o vyhoštění z území může proti tomuto rozhodnutí použít opravné prostředky poskytované státním příslušníkům dotyčného státu proti správním aktům;.
54 Pokud zúčastněná osoba nemůže použít výše uvedené opravné prostředky, musí mít podle článku 9 přinejmenším možnost podat opravný prostředek u příslušného orgánu, odlišného od orgánu, který přijal opatření omezující její svobodu;.
55 V tomto ohledu je třeba upřesnit, že členské státy musí podniknout veškeré kroky, aby zaručily, že každá osoba dotčená omezujícím opatřením může účinně použít ochranu, kterou je právo na odvolání;.
56 Tato záruka by však byla pouze zdánlivá, kdyby členské státy mohly okamžitým vykonáním rozhodnutí o vyhoštění zbavit zúčastněnou osobu možnosti účinně využít opravných prostředků zaručených směrnicí č. 64/221;.
57 V případě opravného prostředku uvedeného v článku 8 směrnice č. 64/221 musí mít zúčastněná osoba alespoň možnost se před výkonem rozhodnutí o vyhoštění odvolat a odložit tak výkon přijatého opatření;
58 Tento závěr vyvolává také vztah, který vytvořila směrnice mezi článkem 8 a článkem 9 s ohledem na to, že postup uvedený posledním ustanovením je povinný mimo jiné, pokud opravné prostředky uvedené v článku 8 nemají „odkladný účinek“;.
59 Podle článku 9 musí přezkumné řízení u příslušného orgánu, s výjimkou naléhavých případů, předcházet rozhodnutí o vyhoštění;.
60 Z předcházejícího vyplývá, že v případech, kdy lze použít opravný prostředek ve smyslu článku 8, nemůže být rozhodnutí o vyhoštění vykonáno dříve, než může zúčastněná osoba použít tento opravný prostředek;.
61 V případě, kdy nelze použít opravný prostředek nebo když byl použit, ale nemá odkladný účinek, nemůže být přijato rozhodnutí – s výjimkou náležitě odůvodněných naléhavých případů – pokud zúčastněná osoba neměla příležitost se odvolat k orgánu uvedenému v článku 9 směrnice č. 64/221 a pokud se tento orgán nevyjádřil;.
62 Na položenou otázku je tedy třeba odpovědět, že rozhodnutí o vyhoštění osoby chráněné právem Společenství nemůže být vykonáno, s výjimkou náležitě odůvodněných naléhavých případů, dříve, než je zúčastněná osoba schopna vyčerpat opravné prostředky zaručené články 8 a 9 směrnice č. 64/22.;
64 V tomto ohledu se žádá zejména o upřesnění
b) zda se zákaz nových omezení vztahuje také na ustanovení formálního a procedurálního charakteru i přesto, že článek 189 Smlouvy o EHS ponechává pro provádění směrnic na členských státech „volbu formy a prostředků“;.
66 V tomto ohledu mohou být opatření, zejména ve formě směrnic, přijatá Společenstvím k provádění ustanovení Smlouvy, být ukazatelem, pokud jde o dosah povinností, které převzaly členské státy;.
67 Tak je tomu zejména v případě směrnice č. 64/221, která upřesňuje několik omezení správního uvážení členských států a povinností v oblasti veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví;.
68 Na druhé straně na články 53 a 62 se nelze odvolávat v případech, kdy je stanoveno, že výhody poskytnuté členským státem státním příslušníkům jiných členských států nejsou výkonem určité povinnosti definované právem Společenství;.
69 b) Mezi zákazem nových omezení uvedeným v článcích 53 a 62 a ustanovením z článku 189, které pro provádění směrnic ponechává na členských státech „volbu formy a prostředků“, není rozpor;.
70 Volba forem a prostředků může být totiž provedena pouze v souladu s předpisy a zákazy vyplývajícími ze Smlouvy;.
71 Pokud jde o směrnice určené k provádění volného pohybu osob, je příslušnými orgány Společenství připisován zvláštní význam souboru předpisů formálního a procedurálního charakteru, určených k zaručení praktického fungování režimu zavedeného Smlouvou;.
72 Tak je tomu zejména, pokud jde o směrnici č. 64/221 týkající se zvláštních opatření přijatých z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví v tom smyslu, že některé ze záruk stanovených touto směrnicií ve prospěch osob chráněných právem Společenství -– tj. povinnost sdělit každé osobě dotčené omezujícím opatřením důvody rozhodnutí a umožnit jí přístup k opravnému prostředku – jsou právě procedurálního charakteru;.
73 Z toho vyplývá pro členské státy povinnost vybrat v rámci volnosti, která jim je ponechána článkem 189, nejvhodnější formy a prostředky pro zajištění účinnosti směrnic, s přihlédnutím k jejich cílům;.
74 Na položené otázky je tedy třeba odpovědět tak, že články 53 a 62 Smlouvy zakazují členským státům zavedení nových omezení usazování státních příslušníků jiných členských států a omezení skutečně dosaženého volného pohybu služeb a brání členským státům v návratu k méně liberálním ustanovením nebo praktikám za předpokladu, že přijatá liberalizační opatření představují výkon povinností vyplývajících z ustanovení a cílů Smlouvy;.
75 Volnost ponechaná článkem 189 členským státům, pokud jde o volbu forem a prostředků při provádění směrnic, zachovává zcela povinnost zvolit si nejvhodnější formy a prostředky pro zajištění účinnosti směrnic;.
Náklady řízení
77 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před tribunal de première instance de Liège, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud.
zZ těchto důvodů,
SOUDNÍ DVŮR
o otázkách, které mu předložil tribunal de première instance de Liège, rozhodl takto:
1) Právo státních příslušníků jednoho členského státu vstoupit na území jiného členského státu a pobývat zde je každé osobě spadající do působnosti práva Společenství uděleno přímo Smlouvou – zejména články 48, 52 a 59 – nebo, popřípadě, jejími prováděcími právními předpisy, bez ohledu na povolení k pobytu vydané hostitelským státem.
2) Článek 4 směrnice č. 68/360 zahrnuje povinnost členských států vydat povolení k pobytu každému, kdo prokáže příslušnými doklady, že patří do jedné z kategorií uvedených v článku 1 uvedené směrnice.
3) Pouhé zanedbání formalit týkajících se přístupu, pohybu nebo pobytu cizinců ze strany státního příslušníka členského státu není samo o sobě jednáním ohrožujícím veřejný pořádek a bezpečnost a nemůže samo o sobě odůvodňovat vyhoštění ani dočasné odnětí svobody pro účely tohoto opatření.
4) Rozhodnutí o vyhoštění nemůže být vykonáno, kromě náležitě odůvodněných naléhavých případů, na osobě chráněné právem Společenství dříve, než může zúčastněná osoba vyčerpat opravné prostředky zaručené články 8 a 9 směrnice č. 64/221.
5) Články 53 a 62 Smlouvy zakazují jakémukoliv členskému státu zavést nová omezení usazování státních příslušníků jiných členských států a omezení skutečně dosaženého volného pohybu služeb a brání členským státům vrátit se k méně liberálním ustanovením nebo praktikám za předpokladu, že liberalizační opatření představují výkon povinností vyplývajících z ustanovení a cílů Smlouvy.
6) Volnost ponechaná článkem 189 členským státům, pokud jde o volbu forem a prostředků při provádění směrnic, zachovává zcela povinnost zvolit si nejvhodnější formy a prostředky pro zajištění účinnosti směrnic.
_____________________________________________________________________________