Odkaz:
Rozsudek Soudního dvora ze dne 23. května 1996, High Court of Justice, Queen´s Bench Division, věc C-5/94
Klíčová slova:
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná High Court of Justice, Queen´s Bench Division. Volný pohyb zboží ― Ochrana zvířat ― Harmonizační směrnice ― Článek 36 Smlouvy o ES ― Mimosmluvní odpovědnost členského státu za porušení práva Společenství
Předmět:
Rozhodnutí o předběžné otázce o výkladu článků 34 a 36 Smlouvy o ES a zásady mimosmluvní odpovědnosti státu za porušení práva Společenství
Právní otázky:
1 Usnesením ze dne 6. prosince 1993, došlým kanceláři Soudního dvora dne 10. ledna 1993, položil High Court of Justice, Queen´s Bench Division na základě článku 177 Smlouvy o ES několik předběžných otázek o výkladu článků 34 a 36 téže smlouvy a zásady mimosmluvní odpovědnosti státu za porušení práva Společenství.
2 Tyto otázky byly vzneseny v rámci řízení ve sporu mezi Hedley Lomas (Ireland) Ltd (dále jen „Hedley Lomas“) a Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (Ministerstvo zemědělství, rybolovu a potravinářství) Anglie a Walesu, který vznikl po odmítnutí tohoto ministerstva vydat licenci pro vývoz živých ovcí do Španělska, požadovanou společností Hedley Lomas dne 7. října 1992.
3 V období mezi dubnem 1990 a 1. lednem 1993 Ministerstvo zemědělství, rybolovu a potravinářství Anglie a Walesu systematicky odmítalo vydat licence pro vývoz živých jatečních zvířat do Španělska, z důvodu, že zacházení s těmito zvířaty na jatkách tohoto státu je v rozporu se směrnicí Rady 74/577/EHS ze dne 18. listopadu 1974 o omračování zvířat před jejich porážkou (Úř. věst. L 316, s. 10, dále jen „směrnice“).
4 Cílem měrnice založené na článcích 43 a 100 Smlouvy o EHS, je, jak vyplývá z její preambule, odstranění rozdílů mezi právními úpravami členských států v oblasti ochrany zvířat, které mohou přímo ovlivnit fungování společného trhu; obecně je jejím cílem rovněž dosáhnout toho, aby zvířata byla ušetřena všech forem krutého zacházení, a především aby se předešlo veškerému utrpení způsobovanému zvířatům během jejich porážky, jež není naprosto nevyhnutelné. Články 1 a 2 směrnice ukládají členským státům povinnost omračovat zvířata za pomoci prostředků uznaných za vhodné pro porážku těchto zvířat: skotu, ovcí, prasat, koz a lichokopytníků. Směrnice neharmonizuje kontrolní postup týkající se dodržování těchto ustanovení.
5 Španělské království mělo dosáhnout souladu s touto směrnicí k datu svého přistoupení ke Společenství, tedy dne 1. ledna 1986.
6 Směrnice byla ve Španělsku provedena královským nařízením ze dne 18. prosince 1987 (Boletin Oficial del Estado č. 312 ze dne 30. prosince 1987), jež přejímá zejména ustanovení článků 1 a 2 směrnice, a stanoví jako povolené postupy omračování používání jateční pistole, elektrického šoku nebo oxidu uhličitého. Nestanoví sankce v případě porušení těchto ustanovení.
7 Navzdory přijetí tohoto nařízení Ministerstvo zemědělství, rybolovu a potravinářství Anglie a Walesu nabylo přesvědčení, zejména na základě informací získaných od Španělské společnosti na ochranu zvířat, že některá španělská jatka nedodržují pravidla směrnice, buď proto, že nevlastní vybavení nezbytné pro omračování zvířat, nebo proto, že toto vybavení nebylo správně používáno. Ačkoli ministerstvo nemělo dostatečné důkazy o celkové situaci španělských jatek, mělo za to, že informace, jež získalo, svědčí o takovém stupni nedodržování směrnice, že hrozí nezanedbatelné riziko, že se zvířaty, jež jsou vyvážena do Španělska za účelem porážky, je zde zacházeno způsobem, jenž je v rozporu se směrnicí.
8 Na základě stížností podaných v roce 1990 sdruženími, která bojují za dobré životní podmínky zvířat ve Spojeném království a ve Španělsku, navázala Komise kontakt se španělskými orgány a uskutečnila s nimi několik schůzí za účelem prošetření situace v tomto státě, zejména pokud jde o neexistenci donucovacích opatření při nedodržování španělských ustanovení, jež provádějí směrnici. Vzhledem k zárukám poskytnutým španělskými vnitrostátními a regionálními orgány ohledně uplatňování této směrnice se Komise v roce 1992 rozhodla, že nepřijme žádná opatření na základě článku 169 Smlouvy o EHS. V červenci roku 1992 informovala britské orgány, že považuje obecný zákaz týkající se vývozu živých zvířat do Španělska, uplatňovaný Spojeným královstvím, za odporující článku 34 Smlouvy o EHS a za neodůvodnitelný na základě článku 36 téže smlouvy.
9 Tento obecný zákaz byl zrušen s účinkem od 1. ledna 1993 po setkání Chief Veterinary Officer ze Spojeného království s jeho španělským protějškem, jehož cílem bylo přezkoumat pokrok učiněný Španělskem v provádění směrnice a prostředky, které do budoucna zajistí, aby se všemi zvířaty, jež pocházejí ze Spojeného království, bylo zacházeno v souladu se směrnicí. Na základě těchto výměn názorů přijaly obě vlády opatření, jejichž cílem bylo, aby zvířata vyvážená ze Spojeného království za účelem okamžité porážky ve Španělsku byla posílána pouze na jatka, která získala potvrzení od španělských orgánů o dodržování požadavků Společenství na ochranu zvířat.
10 Dne 7. října 1992 Hedley Lomas požádal o vydání vývozní licence pro určitý počet živých ovcí určených na porážku na jmenovitě uvedených španělských jatkách. Licence nebyla vydána, ačkoli podle informací, jež získal Hedley Lomas, byla daná jatka schválena již v roce 1986 a vyhovovala směrnicím Společenství o ochraně zvířat, a ačkoli orgány Spojeného království neměly důkaz o opaku.
11 Hedley Lomas podal žalobu k High Court of Justice, jíž se domáhá toho, aby odmítnutí ministerstva zemědělství, rybolovu a potravinářství bylo prohlášeno za odporující článku 34 Smlouvy, a získání náhrady škody.
12 Ministerstvo nepopírá, že nevydání vývozní licence představuje množstevní omezení vývozu, ale tvrdí, že bylo odůvodněno s ohledem na článek 36 Smlouvy a bylo tudíž slučitelné s právem Společenství.
13 Jelikož měl High Court of Justice za to, že pro spor před ním probíhající je nezbytný výklad práva Společenství, rozhodl se přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Brání existence harmonizační směrnice (směrnice 74/577/EHS), jež nestanoví žádné sankce ani pravidla při nedodržování jejích ustanovení, tomu, aby se členský stát (členský stát A) dovolával článku 36 Smlouvy o EHS za účelem odůvodnění opatření omezujích vývoz, je-li ohrožen zájem, jehož ochranu upravuje tento článek, z důvodu, že členský stát (členský stát B) opomíjí zajistit výsledky, jež vyžaduje směrnice?
V případě záporné odpovědi na první otázku:
2) Povoluje článek 36 za okolností popsaných v první otázce, aby členský stát A zakázal vývoz ovcí do členského státu B za účelem jejich porážky
V případě kladné odpovědi na první otázku či záporné odpovědi na druhou otázku, a za okolností projednávaného případu:
K první a druhé otázce
14 První otázku je třeba chápat v tom smyslu, že se vnitrostátní soud táže, zda právo Společenství brání tomu, aby se členský stát dovolával článku 36 Smlouvy za účelem odůvodnění omezení vývozu zboží do jiného členského státu pouze na základě toho, že podle prvního státu druhý stát nedodržuje ustanovení harmonizační směrnice Společenství, která sleduje cíl, jenž má článek 36 bránit, aniž by však stanovila kontrolní postup Společenství týkající se dodržování těchto ustanovení nebo sankce v případě jejich porušení.
15 Před tím, než bude přezkoumána podstata věci, je namístě konstatovat, že jak vyplývá z předkládacího usnesení, obecná strategie spočívající v odmítnutí poskytnutí vývozních licencí do Španělska, která byla přijata orgány Spojeného království v projednávaném případě, se zakládala pouze na přesvědčení, že určitá španělská jatka nedodržují pravidla samotné směrnice a že existuje přinejmenším nezanedbatelné riziko, že se zvířaty, jež jsou vyvážena do Španělska, je zde při jejich porážce zacházeno způsobem, jenž je v rozporu se směrnicí.
16 Na první otázku položenou předkládajícím soudem je třeba odpovědět s ohledem na tyto skutkové souvislosti.
17 Nejprve je namístě poznamenat, že odmítnutí členského státu vydat vývozní licence představuje množstevní omezení vývozu, jež je v rozporu se článkem 34 Smlouvy.
18 Dále použití článku 36 Smlouvy umožňuje zachovat omezení volného pohybu zboží, která jsou odůvodněna ochranou zdraví a života zvířat, jež představuje základní požadavek uznaný právem Společenství. Použití tohoto článku však již není možné, pokud směrnice Společenství stanoví harmonizaci opatření, jež jsou nezbytná pro uskutečnění zvláštního cíle, jehož by bylo dosaženo za použití článku 36.
19 Tento zákaz použití článku 36 nemůže být dotčen okolností, že v projednávaném případě směrnice nestanoví kontrolní postup Společenství týkající se jejího dodržování, ani nestanoví sankce v případě porušení daných ustanovení. Skutečnost, že směrnice nestanoví kontrolní postup ani sankce, vede pouze k tomu, že členské táty musí přijmout, v souladu s čl. 5 prvním pododstavcem a čl. 189 třetím pododstavcem Smlouvy veškerá vhodná opatření, jež zaručí působnost a účinnost práva Společenství (viz zejména rozsudek ze dne 21. září 1989, Komise v. Řecko, 68/88, Recueil, s. 2965, bod 23). V tomto ohledu si musí členské státy vzájemně důvěřovat, pokud jde o kontroly prováděné na jejich územích (viz rovněž rozsudek ze dne 25. ledna 1977, Bauhuis, 46/76, Recueil, s. 5, bod 22).
20 V této souvislosti členský stát nesmí jednostranně přijmout nápravná nebo obranná opatření, jejichž cílem je zabránit případnému nedodržování pravidel práva Společenství druhým členským státem (rozsudky ze dne 13. listopadu 1964, Komise v. Lucembursko a Belgie, 90/63 a 91/63, Recueil, s. 1217, a ze dne 25. září 1979, Komise v. Francie, 232/78, Recueil, s. 2729, bod 9).
21 V důsledku toho je namístě odpovědět na první otázku, že právo Společenství brání tomu, aby se členský stát dovolával článku 36 Smlouvy za účelem odůvodnění omezení vývozu zboží do jiného členského státu, pouze na základě toho, že podle názoru prvního státu druhý členský stát nedodržuje ustanovení harmonizační směrnice Společenství, která sleduje cíl, jenž má článek 36 bránit, aniž by však stanovila kontrolní postup Společenství týkající se dodržování těchto ustanovení ani sankce v případě jejich porušení.
22 Vzhledem k odpovědi na první otázku není namístě odpovídat na druhou otázku.
Ke třetí otázce
23 Svou třetí otázkou vnitrostátní soud žádá Soudní dvůr o upřesnění podmínek, za kterých je členský stát povinen nahradit škody způsobené jednotlivci jeho odmítnutím vydání vývozní licence, jež je v rozporu se článkem 34 Smlouvy.
24 Úvodem je namístě připomenout, že zásada odpovědnosti státu za škody způsobené jednotlivcům porušením práva Společenství, jež je tomuto státu přičítáno, je inherentní systému Smlouvy (rozsudky ze dne 19. listopadu 1991, Francovich a další, C-6/90 a C-9/90, Recueil, s. I-5357, bod 35, a ze dne 5. března 1996, Brasserie du pêcheur a Factortame, C-46/93 a C-48/93, Recueil, s. I-1029, bod 31). Kromě toho podmínky, za kterých odpovědnost státu zakládá nárok na náhradu škody, závisí na povaze porušení práva Společenství, jež je základem způsobené škody (výše uvedený rozsudek Francovich a další, bod 38; výše uvedený rozsudek Brasserie du pêcheur a Factortame, bod 38).
25 Pokud jde o porušení práva Společenství přičitatelné členskému státu, jenž jedná v oblasti, v níž má široký prostor pro volné uvážení za účelem zvolení legislativních možností, Soudní dvůr v bodě 51 výše uvedeného rozsudku Brasserie du pêcheur a Factortame rozhodl, že takové právo na náhradu škody musí být uznáno, pokud jsou splněny tři podmínky, totiž pokud je cílem porušené právní normy Společenství přiznání práv jednotlivcům, pokud je porušení dostatečně závažné a pokud existuje přímá příčinná souvislost mezi porušením povinnosti ze strany státu a škodou způsobenou poškozeným.
26 Tyto tři podmínky jsou rovněž použitelné za okolností projednávaného případu.
27 Pokud jde o první podmínku, je třeba uvést, že jak vyplývá z odpovědi na první položenou otázku, odmítnutí Spojeného království vydat vývozní licenci společnosti Hedley Lomas představovalo množstevní omezení vývozu, jež je v rozporu se článkem 34 Smlouvy a jež nemohlo být odůvodněno použitím článku 36. Ačkoli článek 34 ukládá členským státům zákaz, zakládá také práva jednotlivců, která musí vnitrostátní soudy chránit (rozsudek ze dne 29. listopadu 1978, Pigs Marketing Board, 83/78, Recueil, s. 2347, body 66 a 67).
28 Pokud jde o druhou podmínku, je namístě zastávat názor, že v případě, že dotyčný členský stát nebyl v okamžiku, kdy se dopustil protiprávního jednání, seznámen s legislativními možnostmi, a měl značně zúžený nebo dokonce žádný prostor pro volné uvážení, pouhé porušení práva Společenství může postačit k tomu, aby mohla být určena existence dostatečně závažného porušení.
29 V této souvislosti je namístě mimo jiné konstatovat, že v projednávaném případě Spojené království nebylo ani s to předložit důkaz in concreto, že jatka, na která měla být dopravena zvířata, jež byla předmětem žádosti o vydání vývozní licence, nedodržují směrnici.
30 Pokud jde o třetí podmínku, přísluší předkládajícímu soudu, aby ověřil, zda existuje přímá příčinná souvislost mezi porušením povinnosti ze strany státu a škodou způsobenou žalobci v původním řízení.
31 Jak vyplývá z bodů 41 až 43 výše uvedeného rozsudku Francovich a další, s výhradou práva na náhradu škody, jež má svůj základ přímo v právu Společenství, pokud jsou splněny tři podmínky uvedené výše, přísluší členskému státu v rámci vnitrostátní právní úpravy odpovědnosti, aby nahradil následky škody, přičemž podmínky stanovené použitelnou vnitrostátní úpravou nesmí být méně příznivé než podmínky, které se týkají obdobných stížností na základě vnitrostátního práva, a nesmí v praxi znemožnit nebo nadměrně ztížit získání náhrady škody (viz zejména výše uvedený rozsudek Brasserie du pêcheur a Factortame, bod 67).
32 Je tedy namístě odpovědět na třetí otázku, že povinnost členského státu nahradit škody způsobené jednotlivci z důvodu odmítnutí vydání vývozní licence, jež je v rozporu se článkem 34 Smlouvy, existuje, pokud je cílem porušené právní normy Společenství přiznání práv jednotlivcům, pokud je porušení dostatečně závažné a pokud existuje přímá příčinná souvislost mezi tímto porušením a škodou způsobenou jednotlivcům. S touto výhradou přísluší členskému státu v rámci vnitrostátní právní úpravy odpovědnosti, aby nahradil následky škody způsobené porušením práva Společenství, které je mu přičítáno, přičemž podmínky stanovené použitelnou vnitrostátní právní úpravou nesmí být méně příznivé než podmínky, které se týkají obdobných stížností na základě vnitrostátního práva, a nesmí v praxi znemožnit nebo nadměrně ztížit získání náhrady škody.
K nákladům řízení
33 Výdaje vzniklé vládě Spojeného království a Komisíi Evropských společenství, které předložily Soudnímu dvoru vyjádření, se nenahrazují. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před vnitrostátním soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud.
Z těchto důvodů
SOUDNÍ DVŮR
rozhodl o otázkách položených usnesením High Court of Justice, Queen´s Bench Division ze dne 6. prosince 1993 takto:
1) Právo Společenství brání tomu, aby se členský stát dovolával článku 36 Smlouvy o ES za účelem odůvodnění omezení vývozu zboží do jiného členského státu pouze na základě toho, že podle prvního státu druhý stát nedodržuje ustanovení harmonizační směrnice Společenství, která sleduje cíl, jenž má článek 36 bránit, aniž by však stanovila kontrolní postup Společenství týkající se dodržování těchto ustanovení nebo sankce v případě jejich porušení.
2) Povinnost členského státu nahradit škody způsobené jednotlivci z důvodu odmítnutí vydání vývozní licence, jež je v rozporu s článkem 34 Smlouvy, existuje, pokud je cílem porušené právní normy Společenství přiznání práv jednotlivcům, pokud je porušení dostatečně závažné a pokud existuje přímá příčinná souvislost mezi tímto porušením a škodou způsobenou jednotlivcům. S touto výhradou přísluší členskému státu v rámci vnitrostátní právní úpravy odpovědnosti, aby nahradil následky škody způsobené porušením práva Společenství, které je mu přičítáno, přičemž podmínky stanovené použitelnou vnitrostátní právní úpravou nesmí být méně příznivé než podmínky, které se týkají obdobných stížností na základě vnitrostátního práva, a nesmí v praxi znemožnit nebo nadměrně ztížit získání náhrady škody.
_____________________________________________________________________________