Odkaz:
Rozsudek Soudního dvora ze dne 28. října 1975 Roland Rutili proti Ministre de l´intérieur, 36-75, Recueil 1975, s. 1219
Klíčová slova:
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce: Tribunal administratif de Paris – Francie. Veřejný pořádek
Předmět:
Výklad článku 48 Smlouvy o EHS
Skutkové okolnosti:
Skutkové okolnosti, průběh soudního řízení a vyjádření předložená podle článku 20 Protokolu o statutu Soudního dvora EHS mohou být shrnuty takto:
I – Skutkový stav a písemná část řízení
R. Rutili, italský státní příslušník, narozený dne 27. dubna 1940 v Loudun (Vienne), bydlící ve Francii od svého narození, ženatý s Francouzskou, byl až do roku 1968 držitelem povolení k pobytu privilegovaného rezidenta a měl trvalé bydliště v Audun-le-Tiche (departement Meurthe-et-Moselle), kde pracoval a vykonával odborovou činnost.
Dne 12. srpna 1968 ministerstvo vnitra rozhodlo o vyhoštění R. Rutiliho.
Dne 10. září 1968 bylo vydáno rozhodnutí o vykázání bydliště v departementu Puy-de-Dôme.
Rozhodnutím ze dne 19. listopadu 1968 zrušil ministr vnitra rozhodnutí o vyhoštění a rozhodnutí o vykázání bydliště, týkající se R. Rutiliho; ve stejný den informoval prefekta departementu Moselle o svém rozhodnutí zakázat R. Rutilimu pobyt v departementech Moselle, Meurthe-et-Moselle, Meuse a Vosges.
Dne 17. ledna 1970 požádal R. Rutili o poskytnutí povolení k pobytu státního příslušníka členského státu EHS.
Dne 9. července 1970 podal žalobu k tribunal administratif de Paris proti závěrům vyplývajícím z rozhodnutí, které mu odepřelo tento doklad.
Dne 23. října 1970 vydal policejní ředitel jednající podle instrukcí ministra vnitra ze dne 17. července R. Rutilimu povolení k pobytu státního příslušníka členského státu EHS, platné do 22. října 1975, avšak doplněné o zákaz pobytu v departementech Moselle, Meurthe-et-Moselle, Meuse a Vosges.
Pan Rutili podal dne 16. prosince 1970 u tribunal administratif de Paris žalobu na neplatnost rozhodnutí omezující územní platnost jeho povolení k pobytu.
V průběhu jednání u tribunal administratif se ukázalo, že ministr vnitra má za to, že přítomnost zúčastněné osoby v lotrinských departementech „může narušit veřejný pořádek“ a že jsou jí vytýkány některé činnosti –jejichž pravdivost je popírána – které měly spočívat zejména v činnostech politického charakteru při parlamentních volbách v březnu roku 1967 a událostech v květnu – červnu roku 1968 a v účasti zúčastněné osoby na manifestaci při oslavách 14. července 1968 v Audun-le-Tiche.
Tribunal administratif de Paris rozsudkem ze dne 16. prosince 1974 rozhodl podle článku 177 Smlouvy o EHS přerušit řízení až do předběžného vyjádření Soudního dvora k těmto otázkám:
1) Týká se výraz „… s výhradou omezení odůvodněných veřejným pořádkem …“ použitý v článku 48 Smlouvy o EHS pouze správních rozhodnutí, která se každý členský stát EHS rozhodl přijmout pro omezení volného pohybu a pobytu příslušníků jiných členských států na svém území, nebo se týká také individuálních rozhodnutí vyplývajících z použití těchto správních rozhodnutí?
2) Jaký je přesný význam, který má být přiřazen ke slovu „odůvodněných“?
Rozsudek tribunal administratif de Paris byl kanceláří Soudního dvora zapsán dne 9. dubna 1975.
Písemná vyjádření podle článku 20 Protokolu o statutu Soudního dvora EHS byla předložena dne 16. června 1975 Komisí Evropských společenství, dne 20.června vládou Francouzské republiky a dne 26. června vládou Italské republiky.
Na základě zprávy soudce zpravodaje a po vyslechnutí generálního advokáta rozhodl Soudní dvůr zahájit ústní část řízení bez dokazování.
Dne 2. září 1975 poskytla vláda Francouzské republiky Soudnímu dvoru na jeho žádost některá upřesnění o základních podmínkách a předepsaných postupech, za kterých může být francouzským státním příslušníkům zakázán pobyt v části území státu.
II – Písemná vyjádření předložená Soudnímu dvoru
A – První otázka
Vláda Francouzské republiky se domnívá, že odpověď na tuto otázku je dána směrnicí Rady č. 64/221 ze dne 25. února 1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví (Úř. věst. 1964, s. 850), jež stanoví podmínky, za nichž mohou být přijata jednotlivá opatření založená na těchto důvodech; zejména čl. 3 odst. 1 stanoví, že „opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být založena výlučně na osobním chování příslušné osoby“. Na tuto směrnici ve třetím bodě odůvodnění výslovně odkazuje směrnice Rady č. 68/360 ze dne 15. října 1968 o odstranění omezení pohybu a pobytu pracovníků členských států a jejich rodinných příslušníků uvnitř Společenství (Úř. věst. č. L 257, s. 13), citovaná v rozsudku tribunal administratif de Paris.
Vláda Italské republiky považuje za žádoucí, aby v členských státech EHS předpisy všeobecného a abstraktního charakteru upřesňovaly, na základě jednotných kritérií Společenství, důvody veřejného pořádku, které mohou omezovat práva vyplývající z článku 48 Smlouvy o EHS; tím by byl značně snížen diskreční charakter individuálních správních rozhodnutí, která používají abstraktní právní předpisy v konkrétním případě. Za současného stavu práva Společenství by omezení volného pohybu mohla vyplývat z individuálních správních opatření, avšak důvody veřejného pořádku by v každém konkrétním případě muselo být posouzeny na základě právních předpisů Společenství stanovených právě za účelem omezení této posuzovací pravomoci s ohledem na cíle uvedené v článku 48.
Pokud jde o otázku, zda může být individuálním správním opatřením rozhodnuto o zákazu pobytu pouze v některých oblastech jednoho státu, je třeba uvést, že i když čl. 6 odst. 1 písm. a) směrnice č. 68/360 stanoví, že povolení k pobytu musí být platné na celém území členského státu, který je vydal, článek 10 téže směrnice umožňuje členským státům odchýlit se od této směrnice z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Zdálo by se tedy, že důvody veřejného pořádku mohou odůvodnit rozhodnutí o zákazu pobytu v některých částech území.
Avšak z rozsudku Soudního dvora ze dne 26. února 1975 ve věci 67-74 (Bonsignore/Oberstadtdirektor der Stadt Köln; žádost Verwaltungsgericht Köln o rozhodnutí o předběžné otázce; Recueil 1975, s. 297) vyplývá, že odchylky od předpisů týkajících se volného pohybu osob jsou výjimkami, které mají být přesně vykládány; jednání osob, které může odůvodnit tyto odchylky musí být zvláště závažného charakteru. Za těchto podmínek se lze domnívat, že právo Společenství neumožňuje odstupňovat závažnost jednání postihovaného policejními opatřeními, a lze také zpochybnit možnost použít přechodné opatření, jakým je zákaz pobytu pouze v některých oblastech území. Kromě toho skutečnost, že uložené opatření nespočívá ve vyhoštění, ale v částečném zákazu pobytu, umožňuje konstatovat, že jednání, vůči kterému byly uplatněny sankce, není zvláště závažného charakteru, jenž vyžadují právní předpisy Společenství.
Komise Evropských společenství je toho názoru, že otázka, zda-li se výhrada veřejného pořádku v čl. 48 odst. 3 Smlouvy o EHS týká také individuálních rozhodnutí vyplývajících z použití správních rozhodnutí vydaných členským státem za účelem omezení volného pohybu a pobytu příslušníků členských států na jejich území, vyžaduje kladnou odpověď, která je však doplněna o některá upřesnění.
a) Značná diskreční pravomoc, kterou tradičně disponují orgány cizinecké policie, je omezena směrnicí č. 64/221, jež omezuje jednání vnitrostátních orgánů hmotnými ustanoveními (články 2, 3 a 4) a procesními ustanoveními (články 5 až 9). Některá ustanovení práva Společenství, která se týkají výhrady veřejného pořádku, zejména článek 48 Smlouvy a čl. 3 odst. 1 směrnice č. 64/221, jsou přímo použitelná v právním řádu členských států. Diskreční pravomoc vnitrostátních policejních orgánů je tudíž ohraničena nejen omezeními stanovenými předpisy vnitrostátního práva, doplněnými v případě potřeby transpozicí předpisů obsažených ve směrnici do vnitrostátního práva, ale také omezeními stanovenými přímo použitelnými ustanoveními směrnice Společenství.
b) Tato omezení mají rozhodující význam právě v okamžiku přijetí individuálních rozhodnutí: směrnice vyžaduje přezkoumání případ od případu.
c) Výraz „s výhradou omezení odůvodněných veřejným pořádkem a veřejnou bezpečností“ použitý v čl. 48 odst. 3 Smlouvy o EHS se tedy týká především individuálních rozhodnutí přijatých vůči cizincům, kteří jsou státními příslušníky členského státu EHS.
B – Druhá otázka
Vláda Francouzské republiky se domnívá, že přesný význam slova „odůvodněných“ ve výrazu „s výhradou omezení odůvodněných veřejným pořádkem …“ v článku 48 Smlouvy o EHS vyplývá z rozsudku Soudního dvora ze dne 4. prosince 1974, ve věci 41-74 (van Duyn/Home Office; žádost Chancery Division High Court of Justice o rozhodnutí o předběžné otázce; Recueil 1974, s. 1337). V tomto rozsudku Soudní dvůr zejména rozhodl, že
„pojem veřejný pořádek v kontextu Společenství, a zejména jako odůvodnění výjimky ze základního principu volného pohybu pracovníků, musí být chápán přesně tak, aby jeho působnost nemohla být stanovena jednostranně každým členským státem bez kontroly orgánů Společenství;
… nicméně, zvláštní okolnosti, které by mohly odůvodnit použití pojmu veřejný pořádek, se mohou lišit stát od státu a období od období a … z tohoto hlediska je třeba příslušným vnitrostátním orgánům přiznat určitý prostor pro uvážení v mezích stanovených Smlouvou“
a
„… z toho vyplývá, že členský stát může z důvodů veřejného pořádku v případě potřeby odmítnout státnímu příslušníkovi jiného členského státu využít princip volného pohybu pracovníků pro výkon určitého zaměstnání, přestože se podobná omezení nevztahují na jeho vlastní státní příslušníky.“
Vláda Italské republiky se domnívá, že zejména z hlediska článku 6 směrnice č. 64/221 znamená výraz „odůvodněných“ především, že opatření, která z důvodů veřejného pořádku omezují práva zaručená článkem 48 Smlouvy, musí být odůvodněna vyčerpávajícím způsobem; to zjevně není případ rozhodnutí napadaného v původním řízení.
Odůvodnění tohoto rozhodnutí rovněž neumožňuje ověřit, zda byl v konkrétním případě respektován princip uvedený v čl. 3 odst. 1 směrnice č. 64/221, zejména, zda-li se inkriminované opatření týká pouze ohrožení veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti v případě osoby, na kterou se vztahuje, nebo zda bylo přijato, aby – protiprávně – odradilo jiné cizince.
Kromě toho omezení volného pohybu nemohou být podle práva Společenství považována za odůvodněná, pokud jsou uložena, aniž by bylo zaručeno právo zúčastněných osob na odvolání za podmínek stanovených v článcích 8 a 9 směrnice č. 64/221.
V důsledku toho mohou být omezení volného pohybu pracovníků, která byla zavedena z důvodů veřejného pořádku a která výjimečně připouští čl. 48 odst. 3 Smlouvy, považována za odůvodněná, pokud odpovídají základním ustanovením a formě stanovené směrnicí č. 64/221, jež musí být v souladu s judikaturou Soudního dvora vykládána v restriktivním smyslu.
Podle Komise Evropských společenství může být otázka přesného významu slova „odůvodněných“ hodnocena ze tří hledisek.
a) Opatření musí být především odůvodněno tak, že rozhodnutí, na základě kterého je přijato vůči zúčastněné osobě, musí být opodstatněné.
Opatření může být založeno pouze na dostatečných důvodech a může se vztahovat jen k osobnímu chování zúčastněné osoby, tyto důvody musí být zúčastněné osobě vysvětleny, aby jí bylo zejména umožněno použít opravné prostředky, které jí musí členský stát podle článků 8 a 9 směrnice č. 64/221 poskytnout . Podle článku 6 této směrnice „je zúčastněná osoba informována o důvodech týkajících se veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, na nichž je v jejím případě založeno rozhodnutí, pokud to není v rozporu s bezpečností daného státu“. V projednávaném případě je na soudci rozhodujícím ve věci samé, aby posoudil, zda byly důvody v tomto smyslu skutečně „odůvodněny”.
b) Pokud jde o působnost pojmu veřejný pořádek, který může odůvodnit přijatá opatření vůči cizímu státnímu příslušníkovi, je třeba vzít v úvahu, zejména vzhledem ke směrnici č. 64/221, k judikatuře Soudního dvora a koncepci francouzského ministra vnitra, tyto důvody:
─ Právo vstupu a pobytu na území členských států je nezbytným prvkem volného pohybu osob, jednoho ze základů Společenství. Výkon tohoto práva vstupu a pobytu zakotveného v článku 48 Smlouvy o EHS může být dotčen pouze výhradou taxativně stanovenou v odstavci 3, která se týká veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví; výjimka musí být vykládána restriktivně.
─ Pojem veřejného pořádku má být tedy používán pouze ve zvláště závažných případech.
─ V členských státech Společenství jsou základní lidská práva, „veřejné svobody“, zakotvena a uznávána státem.
Vnitrostátní pozitivní právo stanoví statut každé z těchto svobod a vymezuje je, aby umožnilo současný výkon těchto svobod nebo aby zajistilo ochranu společnosti. Tato omezení jsou základním kritériem pro stanovení, od kterého okamžiku může být určitá činnost považována za „společensky nebezpečnou“. Činnost, která je oprávněným výkonem veřejné svobody a která je takto uznávaná vnitrostátním právem, tedy nemůže být považována za činnost, která škodí veřejnému pořádku tohoto státu, pokud je jejím původcem cizí státní příslušník.
─ V oblastech, které se týkají výkonu veřejných svobod, musí být posouzení porušení veřejného pořádku cizím státním příslušníkem učiněno s odkazem nikoli pouze na vnitrostátní předpisy hostitelského státu přiznávající tyto svobody občanům tohoto státu, ale také na mezinárodní závazky převzaté v této oblasti.
─ Výkon odborových práv cizím státním příslušníkem za stejných podmínek jako státním příslušníkem nemůže být považován sám o sobě za narušení veřejného pořádku. Výkon odborových práv je přiznán článkem 8 nařízení Rady č. 1612/68 ze dne 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství (Úř. věst. č. L 257, s. 2) a zakotven v několika mezinárodních nástrojích. Přiznání těchto práv umožňuje cizincům využívat účelně, bez diskriminace na základě předků nebo původu, právo kolektivního vyjednávání zahrnující zejména kolektivní činnosti v případě střetu zájmů, včetně práva na stávku. Výkon odborových práv podléhá některým omezením stanoveným zákonem, která jsou v demokratické společnosti nezbytná pro zajištění dodržování práv a svobod ostatních a pro ochranu veřejného pořádku, národní bezpečnosti, veřejného zdraví nebo dobrých mravů. V tomto ohledu je třeba vzít v úvahu, že pojem politická neutralita, která je vyžadována zejména od cizích státních příslušníků, musí být v rámci Společenství používán obezřetně, jelikož Společenství usiluje o stále užší integraci migrujícího pracovníka v hostitelské zemi a rádo zdůrazňuje své politické cíle. Hostitelský stát by mohl bezpochyby omezit politickou činnost cizinců; je však třeba vyloučit, že pod rouškou politické neutrality nedochází k omezování běžného výkonu legitimních hospodářských a sociálních práv zakotvených v právu Společenství.
c) Pokud jde o otázku, zda je přijaté opatření odůvodněno v projednávaném případě, lze učinit tyto připomínky:
─ Směrnice č. 64/221 výslovně zmiňuje odmítnutí vstupu na území nebo vyhoštění z území jako zvláštní opatření, které může být přijato vůči státnímu příslušníkovi členského státu; na druhé straně nestanoví, že by zákaz pobytu v části území mohl být odůvodněn veřejným pořádkem.
─ Na první pohled bychom si mohli myslet, že policejní orgány, které jsou oprávněny vyhostit cizího státního příslušníka, mohou tím spíše přijmout méně přísné opatření a že jsou v každém případě podněcovány k tomu, aby se rozhodly pro vyhoštění, pokud jim bylo zakázáno méně přísné opatření.
─ Avšak právo svobodně se pohybovat uvnitř státu a pobývat zde je základním lidským právem; rovněž podle čl. 6 odst. 1 písm. a) směrnice č. 68/360 povolení k pobytu – oprávnění k pobytu konkretizující ze správního hlediska právo na pobyt uznané směrnicí – musí být platné na celém území členského státu, který je vydal. Lze se ptát, zda měly francouzské orgány právo omezit působnost tohoto ustanovení práva Společenství, když v nařízení ze dne 5. ledna 1970 stanovily, že „povolení k pobytu státního příslušníka členského státu EHS je platné pro celé francouzském území kromě individuálních rozhodnutí přijatých ministrem vnitra z důvodů veřejného pořádku“.
─ O vykázání bydliště cizího státního příslušníka může být rozhodnuto za předpokladu, že zvláštní omezení cizích státních příslušníků mohou být účinně odůvodněna důvody veřejného pořádku. Avšak použití obecného pravidla uvedeného v nařízení ze dne 5. ledna 1970 na cizí státní příslušníky musí být možné odůvodnit v každém jednotlivém případě. V projednávaném případě se však opatření napadené v původním řízení jeví jako diskriminační nebo neopodstatněné.
─ Konečně, zákaz pobytu může mít velmi závažné následky pro toho, koho se týká, a také pro jeho rodinu.
d) Z toho vyplývá, že z toho důvodu, aby bylo individuální opatření „odůvodněné“ ve smyslu čl. 48 odst. 3 Smlouvy o EHS, musí být
– odůvodněné v souladu s ustanoveními článků 8 a 9 směrnice č. 64/221; – založeno na velmi závažných důvodech, zejména pokud činnost, která je státnímu příslušníkovi členského státu vytýkána, vyplývá z výkonu svobody výslovně přiznané státem pobytu nebo pokud vyplývá ze základního práva zakotveného mezinárodním nástrojem; výkon odborových práv nemůže být ohrožením veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti ve smyslu čl. 48 odst. 3, pokud má formu, jež je přípustná pro vlastní státní příslušníky; – takového druhu, s ohledem na omezení volného pohybu, že jeho důsledky pro zúčastněnou osobu a její rodinu odpovídají v každém jednotlivém případě hrozbě, kterou ten, na koho se opatření vztahuje, představuje pro veřejný pořádek.
III – Ústní část řízení
Žalobce v původním řízení R. Rutili, zastoupený M. Manvillem, členem advokátní komory v Paříži, a Komise Evropských společenství, zastoupená právním poradcem J.-C. Séché, byli vyslechnuti při jednání konaném dne 1. října 1975.
V průběhu tohoto jednání žalobce v původním řízení uvedl, že rozhodnutí, které omezuje územní platnost jeho povolení k pobytu, nemá právní základ jak z hlediska francouzského práva, tak práva Společenství; z hlediska práva Společenství porušuje zejména základní svobodu volného pohybu a princip nediskriminace.
Generální advokát předložil své stanovisko na jednání konaném dne 14. října 1975.
Právní otázky:
1 S ohledem na to, že rozsudkem ze dne 16. prosince 1974, došlým kanceláři Soudního dvora dne 9. dubna 1975, položil tribunal administratif de Paris podle článku 177 Smlouvy o EHS dvě otázky ohledně výkladu výhrady veřejného pořádku v článku 48 Smlouvy o EHS, s přihlédnutím k opatřením přijatým k provádění tohoto článku, zejména k nařízení č. 1612/68 a směrnici Rady č. 68/360 ze dne 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků (Úř. věst. č. L 257, s. 2 a 13);
2 tyto otázky vyvstaly v rámci žaloby, již podal italský státní příslušník s bydlištěm ve Francouzské republice proti rozhodnutí, kterým bylo zúčastněné osobě uděleno povolení k pobytu příslušníka členského státu EHS s přiloženým zákazem pobytu v některých francouzských departementech;
3 ze spisu tribunal administratif de Paris a z jednání u Soudním dvorem vyplývá, že na žalobce v původním řízení se v roce 1968 nejprve vztahovalo rozhodnutí o vyhoštění a poté rozhodnutí o vykázání bydliště ve stanoveném departementu;
4 dne 23. října 1970 bylo toto opatření nahrazeno zákazem pobytu ve čtyřech departementech, přičemž v jednom z těchto departementů měla zúčastněná osoba své bydliště a nadále zde bydlí jeho rodina;
5 ze spisu a informací poskytnutých Soudnímu dvoru rovněž vyplývá, že důvody opatření přijatých vůči žalobci v původním řízení byly dotyčné osobě sděleny v průběhu řízení u tribunal administratif, to znamená později než při podání žaloby dne 16. prosince 1970;
6 z informací, které ministerstvo vnitra poskytlo tribunal administratif, které však žalobce v původním řízení popírá, vyplývá, že zúčastněné osobě jsou vytýkány činnosti politického a odborového charakteru v průběhu let 1967 a 1968 a že přítomnost zúčastněné osoby v departementech uvedených v rozhodnutí je z tohoto důvodu považována „za narušení veřejného pořádku“;
7 pro vyřešení otázky práva Společenství v tomto sporu s ohledem na principy volného pohybu a rovného zacházení s pracovníky členských států, položil tribunal administratif Soudnímu dvoru dvě otázky pro upřesnění působnosti výhrady veřejného pořádku zakotvené v článku 48 Smlouvy;
9 podle čl. 48 odst. 1 je volný pohyb pracovníků ve Společenství zajištěn;
10 podle odstavce 2 téhož článku zahrnuje volný pohyb odstranění jakékoli diskriminace na základě státní příslušnosti, pokud jde o zaměstnávání, odměnu za práci a jiné pracovní podmínky;
11 podle odstavce 3 zahrnuje právo pracovníků pohybovat se volně na území členských států, pobývat v některém z členských států za účelem výkonu zaměstnání a zůstat na území členského státu po skončení zaměstnání;
12 podle článku 7 Smlouvy je s výhradou zvláštních ustanovení stanovených Smlouvou v oblasti použití této smlouvy obecně zakázána jakákoli diskriminace na základě státní příslušnosti;
13 nicméně podle čl. 48 odst. 3 může být volný pohyb pracovníků, zejména svoboda jejich pohybu na území členských států, omezen z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví;
14 byla přijata různá prováděcí opatření za účelem provádění citovaných ustanovení, zejména nařízení č. 1612/68 a směrnice Rady č. 68/360 o volném pohybu pracovníků;
15 výhrada veřejného pořádku byla přesně určena ve směrnici Rady č. 64/221 ze dne 25. února 1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví (Úř. věst. 1964, s. 850);
16 následkem všech těchto ustanovení bez výjimky je uložit členským státům povinnost a pověřit soudy, pokud právní a správní akty přijaté členským státem pro omezení volného pohybu a pobytu státních příslušníků jiných členských států na jeho území nejsou v souladu s některou povinností, aby prosadily do ustanovení vnitrostátního práva předpisy práva Společenství, kterých se lze dovolávat před soudem;
17 pokud je předmětem ustanovení Smlouvy a sekundárního právního předpisu upravit situaci jednotlivců nebo zajistit jejich ochranu, vnitrostátní soudy přezkoumají soulad individuálních rozhodnutí s relevantními ustanoveními práva Společenství;
18 to nastává v případě předpisů o nediskriminaci a volném pohybu zakotvených články 7 a 48 Smlouvy a nařízením č. 1612/68 a ustanovením směrnice č. 64/221 určených ke stanovení působnosti výhrady veřejného pořádku a k zajištění určitých minimálních záruk procedurálního charakteru pro osoby postižené omezujícími opatřeními volného pohybu nebo práva pobytu;
19 tento závěr vyplývá stejně tak z řádného dodržování práv státních příslušníků členských států zakotvených přímo Smlouvou a nařízením č. 1612/68, a výslovně z ustanovení článku 3 směrnice č. 64/221, podle které musí být opatření veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti „založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby“;
20 je nezbytné přijmout tento názor, jelikož vnitrostátní právní předpisy týkající se ochrany veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti ponechávají obecně na vnitrostátních orgánech posouzení, které by nemuselo být podrobeno soudní kontrole, pokud by soudce nemohl přezkoumat individuální rozhodnutí přijatá v rámci výhrady formulované čl. 48 odst. 3 Smlouvy;
21 na položenou otázku je třeba odpovědět tak, že výraz „s výhradou omezení odůvodněných veřejným pořádkem“ v článku 48 Smlouvy se týká nejen právních a správních předpisů, které přijal každý členský stát pro omezení volného pohybu a pobytu státních příslušníků ostatních členských států na svém území, ale týká se také individuálních rozhodnutí vyplývajících z použití těchto právních a správních předpisů;
23 v tomto ustanovení výraz „omezení odůvodněných“ znamená, že přijatelná jsou, zejména pokud jde o právo volného pohybu a právo pobytu státních příslušníků členských států, pouze omezení v souladu s požadavky práva, včetně požadavků práva Společenství;
24 v tomto ohledu je třeba vzít v úvahu předpisy hmotného práva a předpisy formálního nebo procedurálního charakteru, které upravují výkon pravomocí uložených čl. 48 odst. 3 v oblasti veřejného pořádku a bezpečnosti členskými státy;
25 kromě toho je třeba přezkoumat jednotlivé problémy způsobené z hlediska práva Společenství charakterem opatření, které bylo předmětem žaloby u tribunal administratif, pokud opatření spočívá v zákazu pobytu omezeném na část území;
27 avšak v kontextu Společenství, a zejména jako odůvodnění výjimky ze základních zásad rovného zacházení a volného pohybu pracovníků musí být pojem veřejného pořádku chápán přesně tak, aby jeho působnost nemohla být stanovena jednostranně každým členským státem bez kontroly orgánů Společenství;
28 práva státních příslušníků členských států vstoupit na území jiného členského státu, pobývat zde a pohybovat se mohou být omezena, pouze pokud jejich přítomnost nebo chování představuje skutečné a dostatečně závažné ohrožení veřejného pořádku;
29 v tomto ohledu ukládá článek 3 směrnice č. 64/221 členským státům povinnost opírat své závěry s ohledem k individuální situaci každé osoby chráněné právem Společenství a nikoli na základě obecných úvah;
30 kromě toho článek 2 téže směrnice stanoví, že na důvody veřejného pořádku se není možné „odvolávat pro hospodářské účely“;
31 ustanovení článku 8 nařízení č. 1612/68, který zaručuje rovné zacházení v oblasti členství v odborových organizacích a výkonu práv spojených s odborovou činností, uznává, že na výhradu veřejného pořádku se také nelze odvolávat z důvodů výkonu těchto práv;
32 tato omezení pravomocí členských států v oblasti cizinecké policie společně tvoří zvláštní projev obecnějšího principu zakotveného v článcích 8, 9, 10 a 11 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950, ratifikované všemi členskými státy, a v článku 2 protokolu č. 4 uvedené úmluvy, podepsaného ve Štrasburku dne 16. září 1963, který uvádí ve stejném znění, že ohrožení z důvodu potřeb veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti zasahující práva zaručená citovanými články by neměla překračovat rámec nezbytné ochrany těchto potřeb „v demokratické společnosti“.
34 podle článku 8 téže směrnice může zúčastněná osoba proti rozhodnutí opatření namířených proti ní použít „opravné prostředky poskytované státním příslušníkům dotyčného státu proti správním aktům“;
35 při nedodržení výše uvedeného musí mít zúčastněná osoba podle článku 9 alespoň možnost uplatnit své právo na obhajobu u příslušného orgánu, jiného než orgán, který přijal opatření omezující její svobodu;
36 kromě toho článek 6 směrnice uvádí, že zúčastněná osoba je informována o důvodech, na nichž je v jejím případě založeno rozhodnutí, pokud to není v rozporu se zájmy týkajícími se bezpečností daného státu;
37 podle těchto ustanovení se zdá, že každá osoba chráněná uvedenými ustanoveními musí mít nárok na dvojí záruku spočívající v oznámení důvodů omezujících opatření vůči ní a v poskytnutí opravného prostředku;
38 je třeba upřesnit, že členskými státy musí být učiněny veškeré kroky pro zajištění toho, že tuto dvojí ochranu účinně použije každá osoba dotčená omezujícím opatřením.
39 tento požadavek zejména předpokládá, že dotyčný stát sdělí dotyčné osobě v okamžiku, kdy je jí oznámeno omezující opatření přijaté proti ní, přesné a úplné důvody rozhodnutí, aby si dotyčná osoba byla schopna vhodně zajistit svou obhajobu.
41 V odpovědi na otázku položenou Soudním dvorem oznámila vláda Francouzské republiky, že takováto opatření mohou být přijata vůči vlastním státním příslušníkům buď na základě vedlejších trestů v případě některých odsouzení v trestní věci, nebo v důsledku vyhlášení výjimečného stavu.
42 Naproti tomu předpisy umožňující, aby byly některé správní obvody území státu zakázány cizím státním příslušníkům, vycházejí z právních a správních předpisů, které se jich zvlášť týkají.
43 V tomto ohledu vláda Francouzské republiky upozorňuje na článek 4 směrnice Rady č. 64/220 ze dne 25. února 1964 o odstranění omezení pohybu a pobytu státních příslušníků členských států ve Společenství v oblasti usazování a poskytování služeb (Úř. věst. 1964, s. 845), podle kterého „právo pobytu platí na celém území členského státu, s výjimkou individuálních opatření odůvodněných veřejným pořádkem a veřejnou bezpečností“.
44 Zdá se, že toto ustanovení je charakteristické pro uvedenou směrnici a že je použitelné, pouze pokud jde o usazování a poskytování služeb, a že nebylo přejato směrnicemi o volném pohybu pracovníků – zejména směrnicí Rady č. 68/360, která je stále platná – ani směrnicí Rady č. 73/148 ze dne 21. května 1973 týkající se usazování a poskytování služeb (Úř. věst. L 172, s. 14), která mezitím nahradila směrnici 64/220.
45 Podle názoru Komise vyjádřeného v průběhu ústní části řízení však skutečnost, že toto ustanovení chybí ve směrnicích, které se v současné době vztahují na zaměstnance a na oblast usazování a poskytování služeb, neznamená, že členské státy jsou naprosto zbaveny pravomoci rozhodnout o zákazu pobytu omezeném na část území vůči cizincům, kteří jsou státními příslušníky jiných členských států.
46 Právo vstupu na území členských států a právo pobytu a volného pohybu je stanoveno Smlouvou ve vztahu k celému území těchto států a nikoli ve vztahu k dalšímu vnitřnímu dělení.
47 Výhrada vyjádřená v čl. 48 odst. 3, týkající se ochrany veřejného pořádku má stejnou působnost jako práva, jejichž výkon může být omezen.
48 Z toho vyplývá, že zákaz pobytu na základě výhrady uvedené za tímto účelem v čl. 48 odst. 3 může být uložen pouze pro celé území státu.
49 Naproti tomu, pokud jde o částečné zákazy pobytu omezené na některé správní obvody území, musí být s osobami chráněnými právem Společenství podle článku 7 Smlouvy a v rámci použití tohoto ustanovení zacházeno stejně jako se státními příslušníky dotyčného členského státu.
50 Z toho vyplývá, že členský stát může státnímu příslušníkovi jiného členského státu, na kterého se vztahují ustanovení Smlouvy, uložit územně omezený zákaz pobytu pouze v případě, může-li být tento zákaz uložen i pro jeho vlastní státní příslušníky.
51 Na druhou otázku je tedy třeba odpovědět tak, že odůvodnění opatření na ochranu veřejného pořádku musí být posuzováno z hlediska všech předpisů práva Společenství, jejichž předmětem je omezit posuzovací pravomoc členských států v této oblasti a zaručit ochranu práv osob, na něž se vztahují omezující opatření.
52 Tato omezení a záruky vyplývají zejména z povinnosti uložené členským státům, aby přijatá opatření vycházela výlučně z osobního chování dotyčných osob, aby se zdržely veškerých opatření, která by mohla být použita k účelům, které se netýkají veřejného pořádku nebo které ohrožují výkon odborových práv, aby každé osobě zasažené omezujícími opatřeními – s výhradou případu, kdy by to narušovalo bezpečnost státu – neprodleně sdělily důvody, které jsou podkladem pro přijaté rozhodnutí, a konečně aby zajistily účinný výkon opravných prostředků.
53 Omezující opatření týkající se práva pobytu, která jsou omezená na část území státu, mohou být vydána členským státem vůči příslušníkům jiných členských států, na které se vztahují ustanovení Smlouvy pouze v případech a za podmínek, kdy tato opatření mohou být použita i na příslušníky dotyčného státu.
Náklady řízení:
54 Výdaje vzniklé vládě Francouzské republiky, vládě Italské republiky, jakož i Komisi Evropských společenství, které předložily Soudnímu dvoru vyjádření, se nenahrazují.
55 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před tribunal administratif de Paris, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud.
Z těchto důvodů,
SOUDNÍ DVŮR
o otázkách, které mu předložil tribunal administratif de Paris rozsudkem ze dne 16. prosince 1974, rozhodl takto:
1) Výraz „s výhradou omezení odůvodněných veřejným pořádkem“ v článku 48 se týká nejen právních a správních předpisů, které přijal každý členský stát pro omezení volného pohybu a pobytu příslušníků ostatních členských států na svém území, ale také individuálních rozhodnutí vyplývajících z použití těchto právních a správních předpisů.
2) Odůvodnění opatření určených k ochraně veřejného pořádku musí být hodnocena z hlediska všech předpisů práva Společenství, které omezují posuzovací pravomoc členských států v této oblasti a které zaručují ochranu práv osob, na něž se v této oblasti vztahují omezující opatření.
Omezující opatření týkající se práva pobytu, která jsou omezená na část území státu, mohou být vydaná členským státem vůči příslušníkům jiných členských států, na které se vztahují ustanovení Smlouvy pouze v případech a za podmínek, kdy tato opatření mohou být použita i na příslušníky dotyčného státu.