ISAP-Cesty do Evropské unie
Informační systém pro aproximaci práva
Portál ISAP > Data pro veřejnost > Cesta do Evropské unie > B. Rozsah závazku k přizpůsobení práva

Databáze Cesta do Evropské unie

Detail


Odbor kompatibility
s právem EU Úřad vlády ČR
Databáze č. 16
Cesta do Evropské unie
 Cesta do Evropské unie
Svazek :6. METODICKÉ ZÁSADY SBLIŽOVÁNÍ PRÁVA PŘIDRUŽENÉHO STÁTU S PRÁVEM EVROPSKÉ UNIE NA PŘÍKLADU ČESKÉ REPUBLIKY
Část :III. PŘIZPŮSOBENÍ ČESKÉHO PRÁVA PRÁVU ES
Kapitola :B. Rozsah závazku k přizpůsobení práva

Text:Podle ustálené judikatury ESD, jejíž analogické respektování státy usilujícími o přístup je žádoucí, obsahuje závazek členských států EU k implementaci směrnic ES zejména tyto zásady:

a) Text komunitárního předpisu nemusí sice být převzat do vnitrostátního práva doslovně, jeho převzatá podoba musí však s požadovanou jasností a přesností odpovídat svým smyslem cíli sledovanému směrnicí. Jak stanovil ESD v řízení o žalobě na porušení Smlouvy proti Dánsku, když tento členský stát ve svém implementačním zákoně ke směrnici Společenství, Směrnice 75/11 EHS ze dne 10.2.1975, ÚL č. l 45, 1975, s. 19 zakotvující zásadu stejné mzdy pro muže a ženy za "stejnou" a "srovnatelnou" práci, uvedl jen za "stejnou" práci, přičemž v řízení u ESD jednoznačně tvrdil, že dánské soudy pod pojmem "stejná" práce rozumějí i "srovnatelná" práce: "Zásady právní jistoty a ochrany práv vyžadují jednoznačnou formulaci, která dotčeným osobám umožní jasnou a přesnou znalost jejich práv a povinností a postaví soudy do situace umožňující jejich dodržování". Rozsudek ze dne 30.1.1985 ve věci 143/83 Komise v. Dánsko, SbSD 1985, s. 427, 434 a násl.

b) Z důvodů právní jistoty musí být vytvořeno obecně závazné vnitrostátní právo, které umožní jednotlivcům, aby znali svá subjektivní práva a mohli je účinně uplatňovat. Pouhá správní praxe, která může být úřady libovolně měněna a navíc má nedostatečnou publicitu, by těmto požadavkům neodpovídala: "Samotné správní praktiky, které jsou ze své povahy změnitelné správními orgány podle jejich uvážení, nelze pokládat za účinné splnění povinnosti, vyplývající ze směrnice." Rozsudky ze dne 25.5.1982 ve věci 96/81 Komise v. Nizozemí, SbSD 1982, s. 1791, 1804 a násl. resp. ve věci 97/81 "Trinkwasser", SbSD 1982, s. 1819, 1833 Z této judikatury lze zejména dovodit, že pouhé interní správní akty nestačí (např. oběžníky státní správy nebo pokyny nadřízených úřadů podřízeným).

c) Nedostatečná je rovněž implementace závazných technických ustanovení směrnic nezávaznými technickými normami. Něco jiného platí jen, pokud sama směrnice připouští odkaz na nezávazné "indikativní" právo, aniž obsahuje závazné výrobní normy, nýbrž prostě zakládá povinnost důkazu bezpečnosti nebo zdravotní nezávadnosti dotyčných výrobků.

d) Směrnice (a pro přidružené státy obdobně také nařízení) musejí být po skutkové i právní stránce plně implementovány do vnitrostátního práva. Ani okrajové skupiny osob nebo výrobků, jimž v praxi nepřipadá významnější úloha, nesmějí být vyloučeny z aplikace implementované úpravy, pokud jejich vyloučení nepřipouští sama směrnice Společenství (např. rozsudky ESD k implementaci směrnic pro bezpečnost práce).

e) V žádném případě nemůže být implementace závazného práva ES přenechána samoregulaci jím dotčených hospodářských kruhů nebo partnerů sociálního dialogu. Úprava trhu soukromými osobami může postačovat požadavkům právní jistoty a jasnosti, jen pokud je doprovázena uvozovacím zákonem státu (např. garantování všeobecné závaznosti tarifní smlouvy).
Členské státy mohou tak sice přenechat uskutečnění směrnice na ochranu bezpečnosti práce v prvním stupni sociálním partnerům. "Tato možnost je však nezbavuje povinnosti zabezpečit vhodnými právními a správními předpisy, že všichni pracovníci v rámci společnosti mohou uplatňovat v plném rozsahu ochranu poskytovanou směrnicí." Rozsudek ze dne 30.1.1985 ve věci 143/83 Komise v. Dánsko, tamtéž, s. 434 To zejména platí, pokud dotčení pracovníci nejsou členy žádného odborového svazu nebo daný sektor nepodléhá tarifní smlouvě, popř. tarifní smlouva plně nezajišťuje předepsanou úroveň ochrany.

f) Právní forma implementačního aktu státu (zákon parlamentu, nařízení vlády, apod.), jakož i otázka, na které úrovni vnitrostátního správního uspořádání (ústřední státní moc, země či regiony, okresy, obce, autonomní celky nebo zařízení, apod.) má být vydán implementační akt, se řídí výlučně vnitrostátním ústavním pořádkem. Právo ES je vůči organizační struktuře státu v zásadě indiferentní.

Je třeba si povšimnout, že při bližším zkoumání se ukazuje, že existence komunitárního práva, které má být implementováno, v žádném případě nenahrazuje ústavní požadavek pravomoci k jednání příslušného státního orgánu. Směrnice Společenství může být proto implementována vnitrostátním správním předpisem (např. ministerskou vyhláškou) jen tehdy, je-li právním řádem dáno příslušné zmocnění exekutivního orgánu. Ústavodárce popř. zákonodárce je veden zásadou práva ES "effet utile" ("výsledného účinku") k tomu, aby vytvořil vhodné legislativní struktury.

g) Přizpůsobení vnitrostátního práva evropským předpisům musí proběhnout tak, aby příslušná vnitrostátní místa a hospodářské subjekty měly reálnou možnost tyto předpisy aplikovat, tj. musejí být vytvořeny také kompetence, mechanismy a procedury dohledu nad jejich dodržováním. Např, rozsudek ze dne 28.2.1991 ve věci C-131/88 Komise v. Německo, SbSD 1991, s. I-825, 867 an; rozsudek ze dne 17.10.1991 ve věci C-58/89 Komise v. Německo, SbSD 1991, s. I-4983, 5023 a násl. Tento (objektivní) požadavek účinnosti má svou (subjektivní) složku právní ochrany v tom smyslu, že subjektivní práva založená na komunitárním právním řádu musejí být vynutitelná v účinném soudním řízení. Podle judikatury ESD "nevyžaduje implementace směrnice ve vnitrostátním právu, aby ustanovení směrnice byla formálně a doslovně opakována ve zvláštním zákoně; v závislosti na obsahu směrnice může postačovat obecný právní rámec, pokud zajišťuje plnou aplikaci směrnice dostatečně určitým a jasným způsobem, aby - pokud má směrnice zakládat nároky jednotlivců - byli beneficienti schopni znát všechna svá práva a uplatňovat je u vnitrostátních soudů": rozsudek ze dne 17.10.1991 ve věci C-58/89 Komise v. Německo, tamtéž

Je nutno zajistit možnost soudní ochrany proti porušení práva ES veřejnou mocí (jakož i soukromými osobami), Rozsudek ze dne 15.5.1986 ve věci 222/84 Johnston, SbSD 1986, s. 1651, 1682; rozsudek ze dne 12.3.1987 ve věci 178/84 Komise v. Německo, "jakostní norma piva", SbSD 1987, s. 1227, 1274; rozsudek ze dne 15.10.1987 ve věci 222/86 Heylens, SbSD 1987, s. 4097, 4117 což podle okolností může znamenat i povinnost poskytnout předběžnou právní ochranu (např. pozastavení soudního výkonu rozhodnutí, vydání dočasných příkazů soudem). Rozsudek ze dne 19.6.1990 ve věci C-213/89 Factortame, SbSD 1990, s. I-2433 Členské státy - a status mutanti také přidružené země - musejí dále vytvořit vhodné soudní struktury pro aplikaci komunitárního práva.

h) Závazek k implementaci práva ES je objektivní povinností státu, nepodmíněnou prvky zavinění. Možnost exkulpačního odvolávání se na postupy a okolnosti vnitrostátního právního řádu (např. nedostatek organizačních struktur, předpisů o pravomoci nebo příslušnosti) s cílem vyhnout se komunitárněprávním povinnostem, je přísně vyloučena: "Podle ustálené judikatury ESD se nemůže členský stát dovolávat ustanovení, dannosti nebo okolnosti svého vnitřního právního řádu, aby tím zdůvodnil nerespektování povinností, které vyplývají ze směrnic Společenství." Rozsudky ze dne 2.2.1982 ve spojených věcech 68-73/91 Komise v. Belgie, SbSD 1982, s. 153, 157 a násl., ustálená judikatura

i) Jak už shora uvedeno, jsou členské státy při implementaci směrnic potud svobodny ve volbě znění svého vnitrostátního zákona, pokud použitá terminologie obsahově odpovídá směrnici. Toto konstatování je důležité, neboť právní akty Společenství obsahují často v různých jazykových verzích právní pojmy, které buď nejsou některým právním řádům vůbec známy nebo mají jiný význam.

Členské státy jsou přirozeně povinny přizpůsobit své vnitrostátní právo jen tehdy, pokud neopovídá požadavkům kladeným směrnicí. Je-li národní právo již v souladu se směrnicí, je přizpůsobení nadbytečné. Vice versa, rozpor s právem ES je dán tehdy, pokud členský stát

· buď nově přijme nebo zachová v platnosti právní předpis nebo praxi odporující směrnici

    · neimplementuje směrnici buď vůbec anebo neúplně či opožděně.

    j) Nehledě na shora zmíněná kritéria jsou členské státy - a obdobně i státy přidružené - zcela volné ve "volbě formy a prostředků" implementace komunitárního práva. Pro ČR to znamená zejména, že pouze podle českého ústavního a právního řádu rozhodne,

    · zda implementace má být provedena zákonem parlamentu nebo nařízením výkonné moci popř. kombinací obou. Podle zkušenosti se hodí (formální) zákony převážně na zásadní úpravy s určitou dlouhodobostí trvání, zatímco nařízení se zdají být vhodná spíše k prováděcím úpravám, k jejichž vydání nebo změně je žádoucí větší flexibilita;
      · zda implementační předpis je třeba vydat na úrovni ústřední státní moci nebo decentralizované jednotky popř. ve vzájemné součinnosti obou: "Členský stát je sice svobodný v rozdělení vnitrostátních pravomocí tak, jak to pokládá za účelné, a může provést směrnici opatřeními, která přijímají regionální nebo místní úřady. To jej však neosvobozuje od závazku převést ustanovení směrnice do závazného vnitrostátního práva." Rozsudky ze dne 25.5.1982 ve věci 96/81 Komise v. Nizozemí, SbSD 1982, s. 1791, 1804 resp. ve věci 97/81 "Trinkwasser", SbSD 1982, s. 1819, 1833

      k) To dále znamená, že pouze český zákonodárce/ústavodárce rozhoduje o právní technice implementace. Pokud vůbec musí být české právo změněno, rozhoduje o tom, zda určitý komunitární právní akt bude implementovat jediným zákonem/nařízením nebo více akty popř. jej bude integrovat do vlastního právního řádu:

      · tak komunitární úpravy zahrnující více výrobků popř. mající nadodvětvovou (horizontální) působnost (např. směrnice pro kontrolu únosnosti z hlediska dopadů na životní prostředí) mohou být rozděleny v národní implementační úpravě do několika výrobkově popř. odvětvově orientovaných (vertikálních) úprav;
        · naopak, několik komunitárních právních aktů (např. vertikální úpravy pro potravinářské výrobky, směrnice na ochranu bezpečnosti práce, úpravy životního prostředí, směrnice v oblasti veřejných zakázek) může být shrnuto do jediné souborné vnitrostátní úpravy (např. rozsáhlý zákon, kodex);
          · případně se může ukázat z praktických důvodů účelné rozšířit působnost vnitrostátní úpravy nad rámec závazné úpravy ES.
            l) Konečně je ponecháno na vůli českého zákonodárce/vydavatele nařízení, aby v rámci úkolů podle ED a Bílé knihy Evropské komise provedl postupné přizpůsobení tak, aby kontinuita národního právního řádu nebyla ohrožena. To je výslovně uvedeno v Bílé knize pro oblast práva usazování a volného pohybu služeb, kde v prvním stupni je třeba převzít koordinační úpravy, v druhém pak předpisy o vzájemném uznávání diplomů. Plné převzetí "acquis communautaire" je ovšem třeba považovat vždy za vzdálenější cíl.
            2011 Úřad vlády ČR | O přístupnosti