ISAP-Cesty do Evropské unie
Informační systém pro aproximaci práva
Portál ISAP > Data pro veřejnost > Cesta do Evropské unie > AB. Neziskový nájemní sektor - sociální bydlení

Databáze Cesta do Evropské unie

Detail


Odbor kompatibility
s právem EU Úřad vlády ČR
Databáze č. 16
Cesta do Evropské unie
 Cesta do Evropské unie
Svazek :10. BYDLENÍ A BYTOVÁ POLITIKA V EVROPSKÉ UNII
Část :II. VYBRANÁ TÉMATA Z BYTOVÝCH POLITIK ČLENSKÝCH ZEMÍ EU
Kapitola :AB. Neziskový nájemní sektor - sociální bydlení

Text:Tato kapitola vychází, pokud není uvedeno jinak, ze studie “Sociální bydlení - zahraniční zkušenosti”, která byla vydána v roce 1994 (autoři: B. Valentová, M. Barvík, P. Zajícová)

Jak již bylo uvedeno, existuje ve většině evropských zemí kromě soukromého (ziskového) nájemního sektoru také tzv. sektor neziskový (veřejný), označovaný často jako sociální bydlení.

Výraz “neziskový” v této souvislosti znamená, že cílem provozování tohoto nájemního bydlení není dosažení zisku, nýbrž uspokojení bytových potřeb určité části populace.

Výraz “veřejný” znamená, že nájemní bydlení je často vlastněno a poskytováno veřejnoprávním subjektem, tj. nejčastěji obcí; toto označení však je, jak ukáže další výklad, poněkud nepřesné, protože nezahrnuje např. neziskové organizace, které do této oblasti také nepochybně patří, ač jsou soukromoprávními subjekty.

Konečně výraz “sociální”, který je významově nejširší, vyjadřuje funkci určitého typu bydlení, tj. fakt, že toto bydlení je určeno především sociálně slabším příjmovým vrstvám populace, které by si nemohly dovolit obstarat bydlení na volném trhu; také toto označení je do určité míry zavádějící, především proto, že svou šíří překračuje hranice nájemního sektoru, jemuž je věnována tato část studie.

Podoba takto označovaného typu bydlení je v praxi velmi různorodá, což následně komplikuje možnost podat jasnější definici neziskového bydlení; problematický je v tomto směru, jak již bylo naznačeno, především široký výraz sociální bydlení. Na tuto skutečnost upozorňuje např. jeden z předních teoretiků, M. Lujanen, který z mnoha rozdílných názorů a realizovaných konceptů vyvozuje tři základní pojetí sociálního bydlení, s nimiž se můžeme v Evropě setkat, vycházející především z typu vlastníka a ze způsobu financování: Lujanen: 1993.

- V nejužším slova smyslu je sociální bydlení ztotožňováno s veřejným nájemním sektorem, jímž se rozumí nájemní bytový fond, který je ve vlastnictví obcí či jiných veřejnoprávních subjektů.

- V širším slova smyslu zahrnuje sociální bydlení i nájemní bytový fond, vlastněný neziskovými organizacemi (tj. soukromoprávními subjekty) a různé formy družstevního bydlení.

- Konečně široce pojatá definice sociálního bydlení, odvíjející se od způsobu financování, chápe sociální bydlení jako jakékoli bydlení, k jehož výstavbě či provozu bylo v nějaké míře použito veřejných prostředků (patří sem tedy i vlastnické a soukromé nájemní bydlení, využívající za stanovených podmínek podporu z veřejných prostředků). Viz pojetí sociálního bydlení, uvedené na setkání ministrů pro bydlení v roce 1993.

V následujícím textu se budeme soustředit především na ty formy sociálního bydlení, které mají podobu neziskového nájemního bydlení, vlastněného a provozovaného veřejnoprávními subjekty či neziskovými organizacemi Problematice neziskových organizací, působících v nájemním sektoru, je věnována samostatná subkapitola, nicméně charakteristiky, které jsou uvedeny v této části studie, platí i pro ně.; pokud bude zmíněno sociální bydlení v nejširším slova smyslu, charakterizované subvencováním z veřejných prostředků, bude to jen okrajově, na dokreslení problematiky.

Výklad a reálná podoba neziskového nájemního bydlení, tj. sociálního bydlení ve výše definovaném slova smyslu, s nímž se můžeme v jednotlivých členských zemích EU setkat, závisí do značné míry na tom:

- jak je vymezena role státu ve sféře bydlení, tj. do jaké míry se stát v této oblasti angažuje,

- jaké jsou tradice bydlení na daném území,

- na jaké sociálně ekonomické úrovni se ten který stát nachází; jaká je životní úroveň obyvatelstva, sociálně ekonomická diferenciace společnosti apod.,

- v jaké fázi vývoje se nachází oblast bydlení; s jakými hlavními problémy se potýká atd. atd.

Různá pojetí neziskového nájemního bydlení se liší především v následujících aspektech (které spolu vzájemně velmi úzce souvisí):

- pro jak široké vrstvy obyvatelstva je takto definované sociální bydlení určeno,

- jaký je rozsah a význam sociálního nájemního bydlení vzhledem k ostatním typům bydlení na trhu s byty,

- kdo je vlastníkem tohoto typu nájemního bydlení, jaká jsou dispoziční práva jeho uživatelů,

- jakým způsobem je tento typ bydlení financován,

- jaká je podoba neziskového nájemního bydlení z hlediska typu výstavby, jaká je jeho kvalita,

- podle jakých kritérií jsou uživatelé této části nájemního sektoru vybíráni apod.

Společným jmenovatelem neziskového nájemního bydlení je, bez ohledu na naznačené odlišnosti, které budou rozebrány v dalším textu, že umožňuje poskytovat solidní, finančně dostupné bydlení. Nižší finanční náročnost, porovnávaná s vlastnickým bydlením a s bydlením v soukromém nájemním sektoru, však nemusí být za určitých okolností naplněna, protože do ceny nabízeného bydlení se, kromě principu neziskovosti, promítají také vlivy jiné, např. nasycenost jednotlivých částí trhu s byty, stáří a kvalita bytového fondu, výše stavebních nákladů apod. Viz úvod ke kapitole o nájemním bydlení.

Pro jak široké vrstvy obyvatelstva je sociální bydlení určeno. Toto je jedna ze základních otázek týkajících se nejen sociálního bydlení, ale celkové bytové politiky, neboť odpověď na ni současně říká, do jaké míry je stát ochoten a schopen napomáhat domácnostem při zajišťování odpovídajícího bydlení. V zemích, kde je prosazován více tržní přístup, je obvykle pomoc v podobě sociálního nájemního bydlení zaměřena jen na úzkou, skutečně nejslabší, vrstvu obyvatelstva. Naopak je-li kladen důraz na sociální aspekt bydlení a zdůrazňována zodpovědnost veřejných subjektů, bývá koncepce sociálního bydlení širší; východiskem je názor, že je třeba pomoci při zajišťování vhodného bydlení co nejširším vrstvám obyvatelstva. Uvedeným přístupům odpovídá typologie sociálního bydlení britského autora M. Harloa, který rozlišuje dva základní modely sociálního bydlení Harloe: 1993.:

- První je model masového sociálního bydlení, charakterizovaný rozsáhlými programy sociálního nájemního bydlení, které je určeno pro relativně široké vrstvy populace. Tento model je podle autora spojen s obdobími nestabilního společenského vývoje a s vysokou mírou zásahů státu do sféry bydlení.

- Druhý model je nazýván reziduální a je charakterizován užšími programy, zaměřenými na domácnosti s nižšími příjmy. Aplikován je v období zvýrazněné role soukromého sektoru ve sféře bydlení a v období snižování rozpočtových výdajů do sféry bydlení. Uvedená typologie M. Harloa do značné míry souvisí s již uvedeným konceptem “komplexní” a doplňkové” bytové politiky, i s konceptem “unitárního” a “duálního” nájemního sektoru (viz úvod ke II. kapitole a k pasáži o nájemním bydlení).

Takto uvedená pojetí je třeba chápat jako krajní meze spektra, v němž se přístupy jednotlivých zemí pohybují. Jako příklad užšího pojetí lze uvést sociální nájemní sektor v Belgii; příkladem spíše širšího pojetí může být bydlení poskytované neziskovými bytovými asociacemi v Nizozemí nebo nájemní sektor v některých severských zemích - především ve Švédsku.

Bez ohledu na tyto různé přístupy však platí, že pomoc v podobě neziskového nájemního bydlení je vždy zaměřena na znevýhodněné skupiny obyvatelstva (cílené skupiny - target groups), jejichž dočasně nebo trvale ztížená ekonomická situace je spojena s některými fázemi životního nebo rodinného cyklu, se zdravotními problémy apod. Z tohoto pohledu se sociální pomoc (nejen ve sféře bydlení) obvykle týká mladých rodin s malými dětmi, mládeže, občanů v důchodovém věku a lidí se zdravotním postižením. Kromě těchto skupin je pomoc obvykle zaměřena na příslušníky různých minoritních skupin obyvatelstva (např. na imigranty) a pochopitelně na všechny domácnosti s nízkými příjmy.

Další otázkou, která s předchozí úzce souvisí, je rozsah a význam sociálního nájemního bydlení na trhu s byty. Tato otázka je spojena s celkovou skladbou trhu s byty, tedy s rozsahem a významem základních forem bydlení, které zde existují (domy a byty ve vlastnictví uživatelů, soukromý nájemní sektor); promítá se v ní však i již zmíněná míra angažovanosti státu ve vztahu k sociálnímu aspektu bydlení. Je zřejmé, že rozsáhlý bytový fond tohoto typu je obvykle spojen se snahou státu podporovat bydlení co nejširších vrstev obyvatelstva, zatímco malý, spíše izolovaný neziskový nájemní sektor je logickým doplňkem takové bytové politiky, která bývá označována jako reziduální. Od pozice, kterou má neziskový čili sociální nájemní sektor na trhu s byty, se odvíjí také již zmíněná duální nebo unitární podoba celého nájemního sektoru. Viz výše uvedená poznámka týkající se pojetí bytové politiky a podoby nájemního sektoru.

Např. v již zmíněné Belgii je trh s byty tvořen z velké části bytovým fondem ve vlastnictví uživatelů a soukromým nájemním sektorem, zatímco sociální bydlení tvoří na trhu s byty pouhých 7 %. Oproti tomu v Nizozemí tvoří neziskový nájemní sektor, provozovaný bytovými asociacemi a obcemi a chápaný jako sociální bydlení, plných 44 % bytového fondu.

Vlastníky a provozovateli sociálního nájemního bydlení jsou nejčastěji subjekty, které si mohou dovolit “podnikat” na trhu s byty neziskově a které tedy svou činnost chápou spíše jako sociální službu než podnikání v nejvlastnějším slova smyslu. Patří sem především obce jakožto veřejnoprávní subjekty, které poskytují nájemní bydlení v rámci své bytové politiky, čímž napomáhají řešit na svém území bytové problémy. Ve vztahu k nim hovoříme o tzv. veřejném nájemním sektoru.

Vedle nich hrají velmi významnou roli nejrůznější neziskové, tj. veřejně prospěšné organizace, jejichž cílem je poskytovat kvalitní, finančně dostupné bydlení (s přiměřeným, nejčastěji ekonomickým nájemným) a rovnovážným způsobem hospodařit (často se státní podporou) se svým majetkem. Dále sem patří různé charitativní organizace, spolky apod. Tyto spolky, sdružení apod., často pracující na principu svépomoci, vytváří spolu s neziskovými organizacemi již zmíněný III. sektor, v němž se prolínají prvky sektoru soukromého a veřejného.

Zde je však třeba připomenout, že neziskové nájemní bydlení může být poskytováno i ryze podnikatelským subjektem, jehož aktivita je zaměřena na dosahování zisku. Je tomu tak především v případě, kdy soukromý majitel, působící v soukromém nájemním sektoru, využije při výstavbě nebo provozu nájemního domu veřejné prostředky, které ho zavazují provozovat toto bydlení po určitou předem stanovenou dobu jako bydlení sociální, tj. určené pro nižší příjmové skupiny obyvatelstva, s regulovaným nájemným. Tato forma neziskového nájemního bydlení je dlouhodobě využívána v Německu. Její význam spočívá mj. v tom, že v letech poválečné obnovy “zastala” roli typického sociálního bydlení, které se silně rozvinulo ve většině evropských zemí, a které dnes přináší mnohé těžkosti.

Pojednání o rozsahu dispozičních práv uživatele se může zdát, vzhledem k tomu že jsme výklad vědomě omezili na nájemní formy bydlení, jako nadbytečné. Nicméně i přes to je třeba upozornit, že např. bydlení v bytech některých neziskových organizacích, mající všechny rysy nájemního bydlení, je ve skutečnosti založeno na družstevním vztahu, byť je jeho význam spíše symbolický.

Dalším aspektem, který podobu tohoto nájemního bydlení definuje, je způsob, kterým je neziskové nájemní bydlení financováno (ať už ve fázi výstavby či v průběhu užívání). V zásadě lze říci, že existují dva základní způsoby financování výstavby (včetně oprav a modernizací) neziskového nájemního bydlení. V prvním, velmi častém, případě jsou prostředky získány na kapitálovém trhu a stát (příp. jiný veřejnoprávní subjekt) přispívá ke snížení investičních nákladů pouze prostřednictvím nejrůznějších subvencí (např. subvencování úrokových sazeb, poskytování jednorázových grantů apod.). Ve druhém případě, s nímž se však v současnosti v evropských zemích prakticky nesetkáme, pocházejí investiční prostředky převážně z rozpočtových zdrojů a mají formu nevratné dotace, zvýhodněné půjčky apod. Mezi těmito variantami existuje větší počet dalších možností, důležité však je, že se vždy jedná o tzv. smíšené financování, jehož podstata spočívá v různém poměru mezi financemi z veřejných prostředků a z kapitálového trhu. Obvyklý je např. postup, kdy vládní fond pro bydlení získává co nejvýhodněji peníze na kapitálovém trhu a obratem poskytuje výhodné půjčky těm, kdo realizují sociální bytovou výstavbu; půjčky jsou většinou určitým způsobem subvencované. Každá země má obvykle k dispozici více forem finanční podpory sociálního bydlení, z nichž každá je určena pro specifické účely, např. na výstavbu bytů pro invalidní občany, bydlení na venkově apod.

Financování provozu neziskového nájemního bydlení (tj. správy, průběžné údržby a menších oprav) se v současnosti nejčastěji provádí z prostředků, které jsou vybrány od uživatelů na nájemném, což mj. znamená, že nájemné musí být natolik vysoké, aby veškeré náklady krylo. Požadavek krytí veškerých nákladů, které jsou s provozem nájemního bydlení spojeny, není tak samozřejmý, jak by se mohlo zdát. Podíváme-li se totiž do období od padesátých do sedmdesátých let, zjistíme, že kombinace tzv. sociálního nájemného a dotovaného provozu nebyla zcela neobvyklá.

V sociálním nájemním bydlení je proto uplatňováno, v převažující míře, tzv. ekonomické neboli nákladové nájemné, které umožňuje hradit celý provoz včetně údržby, ale neposkytuje majiteli žádný, nebo jen minimální zisk. Pouze velmi omezeně je v tomto typu nájemního bydlení uplatňováno tzv. sociální nájemné, které se pohybuje pod úrovní celkových nákladů a může byt stanoveno individuálně, podle příjmové situace každé konkrétní domácnosti. Ke stanovení takovéhoto typu nájemného je ovšem nezbytné znát maximální možnou míru zátěže konkrétní domácnosti prostřednictvím výdajů na bydlení.

Dalším charakteristickým rysem neziskového nájemního bydlení je typ výstavby a standard bydlení. Z toho, co již bylo řečeno, je zřejmé, že sociální bytovou výstavbu tvoří především bytové domy. V některých případech se však jedná také o rodinné domy (tradiční, či různé soustředěné formy rodinné výstavby).

Standard neziskového nájemního bydlení (tj. kvalita) i pravidla, jimiž se sociální bytová výstavba řídí, se často liší od ostatního bytového fondu. (Stupeň odlišnosti závisí samozřejmě na již uvedených faktorech, včetně způsobu financování a celkového pojetí sociálního bydlení.). Jedná se především o omezení maximální velikosti bytů a o udržení nákladů na výstavbu pod určitým limitem s tím, že nadstandardní řešení nejsou přípustná. Je tomu tak proto, že sociální bydlení je téměř vždy podporováno z veřejných prostředků, u nichž je žádoucí, aby byly vynaloženy efektivně, k účelu, ke kterému byly určeny. (To znamená mimo jiné, že by tyto prostředky neměly být užívány k výstavbě bydlení nadstandardního, které je určené pro střední a vyšší sociální vrstvy a lze je financovat ze soukromých prostředků.) Druhým důvodem je snaha zachovat princip, podle něhož by si každý měl vyhledat bydlení odpovídající nejen jeho potřebám, ale také finančním možnostem. V důsledku těchto omezení bývá nová sociální bytová výstavba obvykle o něco "skromnější" než výstavba ostatní. Skutečnost však bývá odlišná, porovnáváme-li celý bytový fond, nejen novou výstavbu; např. neziskové organizace, provozující sociální nájemní byty, poskytují mnohdy kvalitnější bydlení než např. soukromý nájemní sektor, protože disponují novějším bytovým fondem, nebo proto, že uplatňované ekonomické nástroje pro ně utváří výhodnější podmínky.

Smyslem definování kvality sociálního bydlení je ovšem nejen obrana proti nadstandardním řešením, ale i obrana proti řešením substandardním, k nimž by požadavek minimálních investičních nákladů mohl vést; jde tedy o to, aby z důvodů ušetření finančních prostředků nebylo handicapovaným domácnostem poskytováno nekvalitní, nedůstojné bydlení nevykazující dostatečnou architektonickou a uživatelskou kvalitu.

Posledním aspektem, od něhož se odvíjí konkrétní podoba neziskového nájemního bydlení, je způsob výběru uživatelů tohoto typu bydlení. Tato otázka je řešena mimo jiné v závislosti na tom, jak široká koncepce sociálního bydlení je v dané zemi uplatňována. Rozumí-li se pod pojmem sociální bydlení standardní bydlení pro nejširší vrstvy obyvatelstva, a tvoří-li toto bydlení značnou část bytového fondu, nebývá obvykle příjmové ani žádné jiné kritérium užíváno, takže v tzv. sociálním nájemním sektoru může bydlet kdokoli. Tak je tomu např. ve Švédsku nebo v Norsku.

Zcela opačná situace nastává tehdy, je-li aplikováno úzké pojetí sociálního bydlení, tedy takové, kdy rozsahem velmi malý sociální bytový fond je určen skutečně jen nejnižším příjmovým skupinám obyvatelstva. V takovém případě bývá zcela jednoznačně stanovena příjmová hranice, jejíž překročení neumožňuje domácnostem získat byt v rámci neziskového nájemního sektoru. Příjem domácnosti však nemusí být prověřován jen při uzavírání nájemní smlouvy, ale také průběžně. Tak tomu je např. v jednom regionů Belgie, kde je příjem domácnosti neustále sledován, a dojde-li k jeho zvýšení nad stanovený limit, musí domácnost sociální sektor neprodleně opustit. Smyslem těchto opatření je zajistit co nejefektivnější využití tohoto typu bydlení ke stanoveným účelům. Kromě příjmu, který je samozřejmě hlavním kritériem, mohou být využita kritéria další: skladba domácnosti, fáze životního cyklu, zdravotní situace uchazeče apod.; v tomto smyslu jsou v mnoha zemích upřednostňovány rodiny s malými dětmi, lidé v důchodovém věku, zdravotně postižení lidé apod.

Mezi těmito krajními možnostmi, spojenými s velmi úzkým a naopak velmi širokým pojetím sociálního bydlení, se nachází různá variantní řešení. Např. ve Francii, kde je koncepce sociálního bydlení poměrně široká, je příjmový limit uplatňován pouze při uzavírání nájemní smlouvy, což znamená, že domácnosti tu mohou zůstat i v případě, že se jejich příjem zvýší. V SRN, kde je také uplatňováno širší pojetí sociálního bydlení, je příjem domácnosti bydlící v sociálním bytě sledován trvale; překročení stanoveného limitu však není řešeno nuceným opuštěním sociálního sektoru, ale zvýšením nájemného prostřednictvím příplatků, které jsou úměrné aktuálnímu příjmu domácnosti.

Každý z uvedených způsobů řešení je spojen s určitými problémy. Příliš široké pojetí, nijak neomezující možnost užívání sociálního bydlení, je málo efektivní, protože jeho prostřednictvím jsou podporovány domácnosti, které pomoc ve skutečnosti vůbec nepotřebují. Tuto variantu lze navíc úspěšně uplatnit jen v podmínkách nasycené poptávky, kdy nehrozí, že skutečně potřebné domácnosti budou z trhu s byty vytlačeny (v důsledku vysokých cen bydlení plynoucích z nedostatečné nabídky bytů). Neefektivnost finančních prostředků vložených do sociálního bydlení je patrná také v případě, kdy je příjmový limit uplatňován jen při uzavírání nájemní smlouvy; postupně vzniká situace, kdy sociální sektor je z velké části obsazen domácnostmi, kterým vzrostly příjmy, ale které nejsou nuceny jej opustit; výsledkem je nedostatek bytů pro nejslabší příjmové skupiny obyvatelstva, které jsou v této situaci odkázány na soukromý nájemní sektor, případně jiné dražší způsoby bydlení.

Úzké pojetí sociálního bydlení má také své negativní stránky. Důsledné a průběžné uplatňování výběrového principu vede totiž k tomu, že v sociálním nájemním sektoru dochází ke koncentraci nejchudších vrstev obyvatelstva. V důsledku takovéto segregace vznikají často ghetta, jejichž existence je často provázena procesem celkového (jak společenského, tak stavebního či ekonomického) úpadku. Efektivní, cílené využití podpory sociálně slabých domácností bývá v takovýchto případech silně znehodnoceno vážnými problémy sociálního rázu. Kromě toho je třeba podotknout, že všechny systémy založené na průběžném sledování příjmů domácností jsou dosti náročné na administrativu a informační systém.

Zahraniční praxe tedy ukazuje, že jednostranný pohled na sociální bydlení, soustředěný pouze na samotnou výstavbu sociálních bytů, vede v mnoha případech k problémům, jejichž odstranění je velmi nákladné. Viz problémy sociálního bydlení, akcentované v I. části studie, věnované vývoji evropské bytové politiky. Uvědomění si těchto problémů je jedním z významných momentů, které stály u zrodu příspěvků na bydlení, tj. adresných sociálních dávek, které zvyšují příjmovou úroveň sociálně potřebných domácností a umožňují jim tak zajistit si odpovídající bydlení.

Popis neziskového nájemního bydlení, tak jak je výše uveden, odráží především současný stav sociálního nájemního sektoru v zemích EU. Tento neziskový nájemní sektor však za sebou má, stejně jako ostatní formy bydlení, dlouhou historii, v průběhu níž doznal mnoha změn. Historie sociálního nájemního bydlení však je, v porovnání se soukromým nájemním sektorem, o něco kratší. Výklad vývoje sociálního nájemního bydlení, tak jak jej zde uvádíme, vychází především ze studie “Social Rented Housing in Europe: Policy, Tenure and Design” (Danermark, Elander: 1994)

Počátky rozvoje sociálního bydlení (v tomto případě v nejširším slova smyslu), resp. jeho zárodečných forem, jsou spojeny ve většině zemí se začátkem 20. století, tj. s obdobím, kdy vlády začaly intervenovat na trhu s byty, se záměrem zlepšit bytové poměry nejen sociálně slabších vrstev obyvatelstva, ale např. i státních úředníků. U kořenů sociálního bydlení však stála nejen státní správa, ale také různé svépomocné organizace, družstva, spolky apod., které svým zaměřením také formovaly podobu jednotlivých druhů sociálního bydlení (družstevní bydlení, státem dotované nájemní byty). V některých zemích se již v této době prosadily nám známé obecně prospěšné, tj. neziskové organizace (především v Nizozemí); role obcí jako investorů a vlastníků bytového fondu však byla v této době zanedbatelná. Další rozvoj sociálního bydlení byl v mnoha zemích spojen především s koncem I. světové války a byl reakcí na bytovou nouzi, s níž se v té době mnoho evropských zemí potýkalo. Jeho rozvoj však byl zbrzděn, bez ohledu na původní předpoklady, hospodářskou krizí na přelomu 20. a 30. let.

Sociální bydlení bylo v celém tomto období (na rozdíl od pojetí, které se prosadilo ve 2. polovině našeho století) v mnoha evropských zemích chápáno jako dočasný nástroj, který pomůže zlepšit bytové poměry určitých vrstev obyvatelstva (nejen “modrých”, ale často i “bílých límečků”), přispěje k sociální stabilitě společnosti a tím v konečné fázi umožní co nejrychlejší návrat k původnímu tržnímu bytovému systému, který v těchto zemích fungoval do I. světové války.

Po roce 1945 začal prakticky ve všech evropských zemích skutečně masový rozvoj sociálního nájemního bydlení, jehož podoba a funkce byla (a dosud je), ve srovnání s předchozím obdobím, dosti odlišná. Sociální nájemní bydlení se nestalo pouze krátkodobým nástrojem zaměřeným na odstranění bytové nouze, ale nejvlastnějším výrazem státu, který byl rozhodnut, na základě předchozích zkušeností i aktuální neutěšené situace na trhu s byty, intervenovat podstatným způsobem ve sféře bydlení. Masivní subvencovaná bytová výstavba, produkující od konce čtyřicátých let to, čemu dnes říkáme sociální bydlení, byla chápána, především v padesátých v šedesátých letech, nejen jako nástroj odstraňující bytovou nouzi, ale také jako nástroj celkové hospodářské obnovy, podporující mj. urbanizaci a industrializaci. Ke zvolnění výstavby sociálních nájemních bytů začalo v mnoha evropských zemích docházet ke konci šedesátých let, v souvislosti s růstem životní úrovně obyvatelstva a s tím souvisejícím rozvojem vlastnického bydlení. Snižující se zájem o neziskový nájemní sektor vedl, spolu s odstraněním bytové nouze, na přelomu šedesátých a sedmdesátých let k určitým změnám v již existujícím sociálním bytovém fondu; tyto změny se začaly projevovat (v některých případech - nikoli v masovém měřítku) uvolňováním sociálních nájemních bytů, jejich chátráním apod., což následně vedlo ke změně sociální struktury uživatelů tohoto bytového fondu, který začaly opouštět lépe situované domácnosti.

Tento vývoj, naznačující problémy spojené s poválečnou sociální výstavbou, se výrazně prohloubil ve druhé polovině 70. let, v souvislosti s ekonomickou krizí a snahami vlád čelit nepříznivé hospodářské situaci. Období od poloviny 70. let do současnosti je, až na výjimky (představované neziskovým nájemním sektorem Nizozemí a některých dalších zemí), obdobím úpadku a těžkostí sociálního bydlení. Problémy neziskového nájemního sektoru jsou zapříčiněny především restriktivní hospodářskou politikou vlád (boj proti inflaci, snaha o snížení rozpočtových deficitů), zasahující dříve silně subvencované formy bydlení, bytovou politikou posilující jiné formy bydlení a konečně samotným charakterem sociálního nájemního bydlení, které není ve své původní podobě uzpůsobeno fungování v tvrdším tržním prostředí. Vlivem výše uvedených procesů dochází v mnoha případech k akceleraci negativních jevů, které se začaly projevovat na přelomu šedesátých a sedmdesátých let, tj. k prohloubení prostorové segregace (koncentrace nejnižších sociálních vrstev v určité části bytového fondu), vedoucí k dalšímu zhoršení “pověsti” sociálního bytového fondu.

Snahy o odstranění uvedených negativních jevů a přizpůsobení sociálního nájemního bydlení tržnímu prostředí, zvláště v oblasti financování, jsou přibližně od přelomu osmdesátých a devadesátých let prosazovány v mnoha členských zemích EU (tento proces je velmi výrazný především ve Velké Británii a Nizozemí). Děje se tak prostřednictvím nájemní politiky (nákladové nájemné v kombinaci s adresnými příspěvky na bydlení), privatizací části sociálních bytů, revitalizací celých městských čtvrtí a především vytvořením takových podmínek, které nutí vlastníky a provozovatele sociálních nájemních bytů pracovat efektivněji, s vlastními finančními prostředky a s minimální pomocí státu.

Dlouhodobě nepříznivá situace v oblasti sociálního bydlení však neznamená, že by vlády členských zemí EU pustily ze zřetele tzv. sociální aspekt bydlení, tj. pomoc domácnostem, které by, především v důsledku své příjmové situace, měly problémy s nalezením vhodného bydlení na volném trhu s byty. V evropském kontextu je totiž uznáván názor, že bydlení patří k základním životním potřebám lidí a že ze spotřeby bydlení nelze nikoho vyloučit, takže v této oblasti musí platit taková pravidla, která umožňují každému člověku získat přiměřené bydlení. Z této skutečnosti je odvozeno zařazení bydlení mezi základní sociální práva. (25. článek Všeobecné deklarace lidských práv a některé další dokumenty, ratifikované vládami většiny členských zemí EU); tento závazek vlád byl potvrzen i na celosvětové konferenci HABITAT II v roce 1996 v přijaté Istanbulské deklaraci o lidských sídlech. Je však třeba poznamenat, že právo na bydlení má zvláštní charakter: nelze je chápat jako nárokové právo jednotlivce vůči společnosti, ale spíše jako právo založené na spoluzodpovědnosti společnosti vůči občanovi.

Z uvedeného vyplývá, že je nezbytné, aby společnost nějakým způsobem napomáhala lidem, kteří nejsou schopni si sami zajistit odpovídající bydlení. Tato pomoc, či lépe řečeno podpora ze strany státu, je nezbytnou součástí bytové politiky každé země. Stupeň intervence ze strany státu však musí být vždy takový, aby byla zajištěna na jedné straně nezbytná míra sociální spravedlnosti a na straně druhé nebylo porušeno (prostřednictvím přerozdělovacích procesů) efektivní fungování celé sféry bydlení, založené na působení tržních vztahů.

Míra a stupeň intervence do sféry bydlení se neustále mění v závislosti na dané sociálně ekonomické úrovni společnosti a na situaci, v níž se oblast bydlení nachází. Výrazem této skutečnosti jsou, v kontextu problematického vývoje sociálního bydlení, příspěvky na bydlení, kterými se většina evropských zemí snaží pomáhat těm domácnostem, které pomoc opravdu potřebují. Tento typ adresných dávek, který začal být ve značné míře využíván přibližně v sedmdesátých letech, je ve své podstatě individuální subvencí, zaměřenou do oblasti poptávky, tj. na uživatele. Výhodou této dávky je, že je poskytována domácnostem, které potřebují pomoc, aniž by byly nuceny bydlet ve vymezené části bytového fondu, čímž se oslabuje prostorová segregace, provázející “klasický” sociální nájemní sektor. Podrobná analýza příspěvků na bydlení je obsažena ve studii “Příspěvky na bydlení - zkušenosti z vybraných evropských zemí”, kterou vydala Nadace ABF v roce 1993.

2011 Úřad vlády ČR | O přístupnosti