Databáze Cesta do Evropské unie

Detail

Členství v Evropské unii chápe vláda jako logické završení úsilí České republiky plně se integrovat mezi evropské demokratické země. Vláda, s odvoláním na memorandum přiložené k žádosti o přijetí České republiky za člena Evropské unie, hodlá přípravu na naše budoucí členství zintenzivnit a urychlit tak, aby mohla Česká republika zahájit jednání o členství již v roce 1998. Vláda povede zodpovědně jednání o podmínkách našeho vstupu do Unie, ale současně je připravena přijmout zásadní principy evropské integrace v podobě, jaká bude v té době existovat.”

Dříve než se začneme zabývat vlastní problematikou slučitelnosti práva ČR s právem ES, měli bychom předeslat, že všechny potřebné změny našeho právního řádu jsou “pouze” součástí široce pojatého procesu integrace ČR do EU, jinými slovy jsou vyjádřením právního aspektu evropské integrace. Upřednostňování pojetí, v němž jde o v podstatě samostatnou agendu, by bylo nepochybně zavádějící. Na druhé straně se někdy uplatňuje i opačné (a tudíž stejně nesprávné) pojetí, v němž hlavní úkoly v oblasti evropské integrace jsou “rozklíčovávány” a definovány především či dokonce výlučně na základě právních předpisů ES, neboť jejich nositelé namnoze nejsou schopni formulovat tyto úkoly jako “integrační opatření”, která mohou, ale také nemusejí, mít nutně právní “výstup”.

Proces evropské integrace a právo

Cesta ČR do EU začala vlastně před devíti lety. I když je zajímavé, že první kontakty s ES navázala již komunistická vláda (v září 1988 uzavřela Praha první dohodu s Bruselem o výměně zboží), cestu naší země směřující mezi vyspělé západní demokracie otevřel pochopitelně až listopad 1989. Stručná rekapitulace událostí významných pro ČR říká, že:

16. prosince 1991 první asociační dohoda upravila ekonomické i politické vztahy mezi tehdejším Československem a Evropskými společenstvími, po rozdělení federace však vstoupila v platnost jen její přechodná ustanovení,

21. -22. června 1993 summit EU v Kodani stanovil podmínky pro přijetí postkomunistických zemí a urychlil odstraňování obchodních bariér,

4. října 1994 Česká republika podepsala asociační dohodu s EU (vstoupila v platnost 1. února 1995),

v listopadu 1994 vytvořila vláda ČR svůj Výbor pro evropskou integraci, který má koordinovat činnost státní správy při sbližování s EU,

v červnu l995 summit EU v Cannes schválil tzv. Bílou knihu, která obsahuje doporučení, jak mají všichni zájemci o členství v EU sbližovat svou legislativu s komunitárními předpisy,

v prosinci 1995 summit EU v Madridu rozhodl, že jednání s asociovanými členy o budoucím plném členství začnou půl roku po skončení mezivládní konference o reformě EU,

17. ledna 1996 předal premiér Václav Klaus v Římě zástupcům EU žádost ČR o členství v Unii,

v dubnu 1996 obdržela ČR spolu s dalšími asociovanými zeměmi, ucházejícími se o plné členství, dotazník EU se žádostí zpracovat do tří měsíců odpovědi na položené otázky, které by ukázaly stupeň připravenosti ČR na přijetí do EU,

v červnu 1997 na summitu v Amsterodamu bylo završeno patnáctiměsíční úsilí Unie o revizi Maastrichtské smlouvy, včetně reformy jejích institucí jako podmínky pro přijímání nových členů,

16. července 1997 zveřejnila Evropská komise hodnocení ČR, jež umožňuje začít jednání o plném členství v Unii,

v prosinci 1997 má plánovaný summit EU v Lucemburku schválit seznam zemí, s nimiž začne jednání o přijetí,

na počátku 1998 by měla začít jednání o přijetí vybraných zemí,

v letech 2002 - 2005 možný termín přijetí nových členů do Unie.

S přijímáním nových členů počítá Unie od svého založení v roce 1957. Podmínky, za nichž byly do Unie přijati současní členové, však summit v Kodani v roce l993 značně změnil. Jejich formulování vycházelo ze skutečnosti, že noví zájemci o členství z řad postkomunistických zemí teprve budují demokracii a tržní ekonomiku, což bylo u předchozích členů samozřejmostí. Původně se počítalo jen s tím, že uchazečem musí být evropská země, fungující podle zásad demokracie, která uplatňuje principy tržní ekonomiky s volnou soutěží.

Kodaňská kritéria jsou pochopitelně rozsáhlejší a vyžadují:

stabilní instituce garantující demokracii, vládu zákona, dodržování lidských práv a ochranu menšin,

fungující tržní ekonomiku,

schopnost vyrovnat se s konkurenčními tlaky a tržními silami uvnitř Unie,

schopnost převzít závazky členství, které se vztahují k evropskému právu, včetně podpory pro cíle politické, ekonomické a měnové unie. Tato poslední podmínka zahrnuje i fungující státní správu, která dokáže evropské předpisy prosazovat, a soudnictví, které je schopno zajistit jejich dodržování.

Kromě podmínek pro nové členy však kodaňský summit vytvořil pro EU i východisko, pokud by nechtěla přijímat nové členy. Stanovil, že podmínkou EU k rozšíření je také způsobilost a připravenost Unie samé k rozšíření. Jde tak vlastně o další dodatečnou podmínku, kterou však kandidátské země nemohou na rozdíl od předchozích podmínek nijak ovlivnit.

Právě tyto otázky byly předmětem jednání summitu v Amsterodamu v červnu 1997, který byl tečkou za více než rok trvajícím úsilím mezivládní konference o revizi Maastrichtské smlouvy. Výsledný dokument má sice přes 150 stran textu, ale výsledky již 67. summitu uspokojily jen částečně. Unie sice pokročila v takových oblastech svého zájmu jako jsou svoboda, bezpečnost, soudnictví, vztah Unie a občana, zahraniční a bezpečnostní politika, posílená spolupráce a flexibilita, včetně dalšího postupu k měnové unii, avšak zaostala za očekáváním v reformě svých institucí. Jako spíše skromný výsledek je hodnocena dohoda, že pokud se Unie rozšíří o další země, velké státy se zřeknou dosavadního práva být zastoupeny v Evropské komisi dvěma komisaři. Jejich celkový počet by však neměl překročit počet dvaceti. Princip jeden komisař na jednu zemi pak bude platit do chvíle, dokud počet členských států nepřesáhne dvacítku, avšak pod podmínkou, že bude revidován poměr hlasů jednotlivých zemí v Evropské radě (např. velké Německo má dnes 10 hlasů, zatímco malé Lucembursko má 2 hlasy). Pokud by měl počet členů Unie přesáhnout počet 20, je nutná zcela nová dohoda o institucích Unie, tj. o mechanismech, jak se v EU rozhoduje. Základ způsobu rozhodování totiž vznikl v době, kdy o evropskou integraci usilovalo pouze šest zemí, nyní se však současná “patnáctka” přiblížila k limitům své akceschopnosti. A tak se má do pěti let rozhodnout, zda se přejde k hlasování na základě kvalifikované většiny. Výraznému zjednodušení se naproti tomu dostalo legislativnímu procesu, neboť byla odstraněna řada dosavadních složitých procedur.

Nový akcent přinesl Amsterodam také ve vztahu k uchazečským zemím. Jestliže se dříve tvrdilo, že je nutné zahájit vyjednávání se všemi uchazeči, na summitu převládl názor o potřebě rozlišovat mezi jednotlivými zeměmi od první chvíle, což znamená, že každý uchazeč bude posuzován individuálně. Mezi pozorovateli panovala obecná shoda, že konec vyjednávání, resp. přijetí do EU bude na pořadu dne nejdříve ve chvíli, kdy celá “patnáctka” ukončí ratifikaci čerstvě revidované Maastrichtské smlouvy, resp. dokonce po nové mezivládní konferenci, pokud by celkový počet členů Unie měl přesáhnout počet 20.

Dne 16. července 1997 publikovala Evropská komise v návaznosti na závěry summitu v Amsterodamu posudky o připravenosti jednotlivých kandidátských zemí. Podle vyjádření předsedy Evropské komise J. Santera jsou doporučení kandidáti, tj. Maďarsko, Polsko, Česká republika, Estonsko, Slovinsko a Kypr, schopni ve střednědobém termínu (asi pět let) splnit kritéria stanovená před čtyřmi lety na summitu v Kodani: demokratické předpoklady, ekonomickou výkonnost a schopnost přijmout vše, čeho již EU dosáhla. Stejnou váhu má ovšem i závěr, že ještě zbývá odstranit celou řadu nedostatků. Doporučení Evropské komise musí schválit připravovaný summit EU v Lucemburku v prosinci 1997. Navíc proces přípravy na plné členství není statický, neboť je to cesta k cíli, který se také pohybuje vpřed.

V posudku se České republice dostalo celkově relativně příznivého ocenění jak v oblasti fungování a stability demokratických institucí, tak i při transformaci ekonomiky a zčásti i při sbližování právních předpisů s legislativou EU. V posudku jsou však také např. výrazné výhrady k fungování státní správy a soudnictví, neboť zdaleka nestačí právní předpisy Unie formálně převzít, ale také a především je v praxi správně aplikovat. Zvláštní pozornost bude muset ČR věnovat problematice slučitelnosti práva ČR s právem Unie, jejíž dosažený stupeň je zatím relativně nízký. Podle vyjádření ministryně spravedlnosti (Hospodářské noviny z 18. července 1997), jejíž úřad celostátně monitoruje dosažený stupeň aproximace práva prostřednictvím počítačového programu Informační systém pro aproximaci práva, se podařilo v poslední době zvýšit úroveň slučitelnosti českého práva s právem ES na téměř 25 %. Je však naprosto zřejmé, že i to je málo a proto budeme muset v ČR proces aproximace práva výrazně zrychlit a zefektivnit.

K problematice slučitelnosti práva je užitečné přičinit nejprve několik poznámek z hlediska terminologie a systematiky právního řádu. Podle dosavadní praxe znamená termín “kompatibilita” především obsahovou slučitelnost právních předpisů s právem ES. Bez ohledu na to, zda hovoříme o kompatibilitě částečné či úplné, jde vlastně v této souvislosti o žádoucí cílový stav, jehož se snažíme postupně dosáhnout. Naproti tomu “aproximace” znamená proces jednostranného přibližování českého právního řádu k právu ES, tedy cestu a způsob, jak postupně dosáhnout “konečného” cíle, plné kompatibility. Někdy se používá ve stejném či obdobném významu jako “aproximace” také výraz “harmonizace” práva, což na publicistické úrovni, která používá různé termíny často velmi promiskuitně, tolik nevadí. Správně bychom však měli tento pojem vyhradit pro sbližování právních aktů členských států podle tzv. harmonizační koncepce. Právo harmonizované je proto komunitárnímu právu přizpůsobené vnitrostátní právo toho kterého členského státu, jež se však díky obsahovým odlišnostem či připuštěným výjimkám poněkud liší jak od práva komunitárního, tak i od právních řádů dalších členských států. Právo “harmonizované” tak vlastně vzniká jako výsledek interakce dvou typů či vrstev práva, tj. práva komunitárního a vnitrostátního práva členského státu. V každém případě jde o proces uvnitř EU. Z toho je zřejmé, že u práva ČR, chceme-li být přesní, nemůže jít o “harmonizaci”, ale právě o “aproximaci”, tj. o jednostranné přibližování českého práva právu komunitárnímu.

Jak již bylo řečeno, pro běžné užívání např. v publicistických materiálech nepřesné užívání uvedených termínů v podstatě nevadí, podstatně větší význam však má především pro ty, kteří jsou za proces aproximace českého práva odpovědni. Odbor kompatibility práva Ministerstva spravedlnosti proto zpracoval v červnu 1997 Metodické pokyny pro další zajišťování prací na sbližování právních předpisů České republiky s právem Evropských společenství, které vláda schválila svým usnesením č. 432 ze dne 16. července 1997 jako závazný a sjednocující postup pro ústřední orgány státní správy. Plný text metodických pokynů je uveden v kapitole V. B. tohoto svazku Cesty do Evropské unie. Je signifikantní, že metodické pokyny termín “harmonizace” již vůbec nepoužívají. Stanoví v tomto směru pouze čtyři pojmy, jimiž se rozumí:
· sbližováním (aproximací) práva mezi ČR a ES jakákoliv činnost zaměřená na postupné dosažení slučitelnosti právních předpisů ČR s právem ES,
· promítnutím (transpozicí) činnost zaměřená na vyvolání v právní úpravě ČR stejných účinků jaké mají v právní úpravě ES relevantní ustanovení směrnice ES, ať již se tak stane změnou nebo doplněním nebo vydáním nového právního předpisu ČR,
· přizpůsobením(adaptací) změna nebo doplnění předpisu ČR nebo vydání nového předpisu ČR pro usnadnění přechodu na režim, který nastane po vstupu ČR do ES tím, že nařízení ES nabudou přímé platnosti na území ČR,
· zajišťováním slučitelnosti (kompatibility) změny nebo doplnění předpisu ČR nebo vydání nového předpisu ČR slučitelného s právem ES.

Poslední terminologická poznámka se týká implementace právních předpisů, která daleko spíše než “zavedení”, jak se někdy nesprávně uvádí, znamená “provedení” směrnice ES v praxi. Nejde tedy o pouhou transpozici směrnice ES do právního řádu ČR, tj. o formální aproximaci, ale také o aproximaci faktickou, která zajistí stejné chování občanů, státních orgánů, různých firem a dalších subjektů právních vztahů v praxi. Tedy např. stejný způsob celní kontroly a chování celníků na hranicích, stejné jednání s klienty u přepážky cestovní kanceláře apod. S tím pochopitelně souvisejí v případě potřeby i možnosti vynucování přijatého práva v praxi.

Vážným problémem v procesu aproximace práva je i problém jiné systematiky práva ES než práva ČR. Zatímco předpisy ČR mají zpravidla “odvětvový” charakter (jeden předpis např. stanoví parametry výrobku, jiný požadavky na jeho bezpečnost, další ještě jiné podmínky jeho užívání aj.), mají právní akty ES, např. nejnovější směrnice ES, namnoze “komoditní” charakter, což znamená, že pro určitý druh, typ či skupinu výrobků upravují “průřezově” všechny potřebné otázky (např. technické požadavky na výrobky, otázky bezpečnosti práce či zacházení s těmito výrobky aj.). To zakládá někdy dost složitý problém, jakým způsobem a formou (zákon, nařízení vlády, vyhláška) transponovat směrnici ES do našeho právního řádu, ale také - jelikož se směrnice ES často dotýkají kompetencí dvou či více resortů - i možnost kompetenčních konfliktů, ať již pozitivních (více resortů bude usilovat o transpozici určité směrnice) nebo negativních (žádný z dotčených resortů ji nebude chtít transponovat). Optimální způsob implementace směrnic ES by měly ukázat předběžné věcné a právní analýzy těchto předpisů. Je možné a v řadě případů dokonce pravděpodobné, že obsah dvou nebo více směrnic ES bude začleněn do jednoho právního předpisu ČR nebo naopak obsah jedné směrnice ES bude rozčleněn mezi více právních předpisů ČR. V každém případě je zřejmé, že v procesu aproximace práva nejde jen o změny samotných předpisů, ale i o částečnou změnu systematiky právního řádu ČR.

Uvedená částečná změna systematiky českého právního řádu má své logické důsledky i pro způsob vykazování již dosažené míry slučitelnosti zajišťované prostřednictvím Informačního systému pro aproximaci práva (dále jen “ISAP”). V jeho rámci se vyplňuje poměrně složitá sada formulářů, na jejichž základě potom odbor kompatibility práva Ministerstva spravedlnosti nejen verifikuje stupeň slučitelnosti vykazovaný jednotlivými resorty, ale od roku 1997 nově také z této databáze zpracovává “celostátní” zprávy o dosaženém stupni slučitelnosti pro vládu ČR. Jakkoli se ISAP dále zdokonaluje a resorty jsou vedeny k odpovědnému a co nejpřesnějšímu vyplňování předepsaných šablon, je - vzhledem ke shora popsaným problémům - zřejmé, že jakékoli údaje, zejména udávané v procentech, o dosahované úrovni slučitelnosti mají pouze základní orientační charakter a jejich vypovídací hodnota je velmi relativní a omezená. Podrobnou charakteristiku ISAP, jeho jednotlivých databází, výstupů a způsobů jeho využití, včetně vzorů formulářů, které resorty vyplňují, jsme uvedli v Cestě do Evropské unie č. 5 “Informační systémy práva EU a sbližování práva ČR s právem EU v působnosti Ministerstva pro místní rozvoj”.