ISAP-Cesty do Evropské unie
Informační systém pro aproximaci práva
Portál ISAP > Data pro veřejnost > Cesta do Evropské unie > Vybraná témata z bytových politik členských zemí EU

Databáze Cesta do Evropské unie

Detail


Odbor kompatibility
s právem EU Úřad vlády ČR
Databáze č. 16
Cesta do Evropské unie
 Cesta do Evropské unie
Svazek :10. BYDLENÍ A BYTOVÁ POLITIKA V EVROPSKÉ UNII
Část :II. VYBRANÁ TÉMATA Z BYTOVÝCH POLITIK ČLENSKÝCH ZEMÍ EU
Kapitola : Vybraná témata z bytových politik členských zemí EU

Text:Následující kapitoly jsou věnovány vybraným otázkám bytové politiky evropských zemí, které jsou členy EU. Klíčem k výběru jednotlivých témat jsou základní formy bydlení na trhu s byty (tenure) Anglický termín “tenure” nemá v české jazyce přesný ekvivalent. K překladu tohoto výrazu proto používáme výraz “základní formy / typy bydlení” na trhu s byty, s vědomím toho, že se jedná o slovní spojení významově širší. Pod pojmem “základní formy bydlení” si totiž můžeme představit nejen typy bydlení definované určitými vlastnickými a uživatelskými právy, ale také druhy bydlení odvíjející se od typu nemovitosti (rodinný dům / bytový dům), umístění nemovitosti (venkovské / městské bydlení) apod. , takže v jednotlivých kapitolách studie je analyzováno:

- vlastnické bydlení (home-ownership),

- soukromé nájemní bydlení (private rental housing),

- a sociální bydlení, včetně neziskových bytových organizací (social housing).

Základní formy (typy) bydlení, jak jsou pojímány v odborné literatuře a analyzovány v následujících subkapitolách (tj. ve významu “tenure”), jsou definovány především prostřednictvím vlastnických a uživatelských práv k nemovitosti a dále specifikovány např. typem vlastníka či funkcí daného typu bydlení na trhu s byty. Varianty forem bydlení, které tyto definiční charakteristiky nabízí, jsou četné, nicméně v odborné literatuře, statistice, v praktické bytové politice apod. se pracuje s již uvedenými základními formami (resp. sektory) bydlení, tj. se sektorem vlastnickým a sektorem nájemním, který je dále členěn na soukromý (ziskový) a tzv. sociální nájemní sektor (označovaný také jako sektor veřejný či neziskový). Terminologie není v tomto ohledu příliš jednotná, stejně tak jako výklad jednotlivých pojmů. Přesnější vymezení každého z uvedených termínů je uvedeno v příslušných subkapitolách.

K formám bydlení, které uvedené základní varianty rozvíjejí a propojují, patří např. vlastnické bydlení situované v bytových domech (kondominium), kde dochází ke kombinaci reálného vlastnictví bytové jednotky a ideálního vlastnictví společných částí nemovitosti. Jiným příkladem jsou nejrůznější typy družstevního bydlení, v němž se smazává ostrá hranice mezi nájemním a vlastnickým bydlením. Tyto a další formy bydlení, jejichž uživatelský režim je něčím specifický, bývají, v souladu s konkrétní právní úpravou či tradicí, řazeny buď do vlastnického nebo nájemního sektoru; v některých případech jsou statistikou vyčleňovány samostatně.

Základní formy bydlení na trhu s byty, které jsme zvolili jako klíč k popisu sfér bydlení v zemích EU, jsou pro komparativní analýzy bytových systémů využívány poměrně často. Není tomu tak proto, že by formy bydlení samy o sobě tvořily podstatu bytové politiky a trhu s byty, ale proto, že jsou jakousi “zprostředkující proměnnou” Danermark, Elander: 1994: 5., ve které se promítají a realizují veškeré podstatné aspekty a prvky bytové sféry, tj. legislativní rámec, ekonomické a finanční nástroje, koncepční záměry apod. Jednotlivé formy bydlení na trhu s byty, zvolené jako zorný úhel výkladu, tedy umožňují vytvořit poměrně ucelený obraz o situaci ve sféře bydlení.

Na tomto místě je ovšem třeba upozornit na riziko zjednodušeného pochopení problému, ke kterému zvolený výklad svádí. Je třeba vědět, že základní formy bydlení, byť teoreticky poměrně přesně definované, mají v každé zemi svou specifickou podobu, která se navíc v průběhu vývoje mění. Významným faktorem, který v současnosti ovlivňuje např. podobu vlastnického bydlení, je privatizace nájemních bytů prostřednictvím prodeje bývalým nájemníkům. Vlastnické bydlení, které touto cestou vzniká, je spojeno s omezenými vlastnickými právy, neboť následný prodej bytu za účelem zisku je po určitou dobu zákonem omezen; pokud je privatizace nájemních bytů zamýšlena od počátku, bývá tomuto účelu podřízen i způsob financování, promítající se do úhrady za užívání bytu, kterou nájemník (tj. pozdější vlastník) platí, čímž se hranice mezi vlastnickým a nájemním bydlením opět stírá. Konkrétní podoba uvedených forem bydlení se odvíjí především od nástrojů, jimiž je sektor s byty usměrňován či podněcován. Značnou variabilitu a proměnlivost základních forem bydlení je třeba mít na paměti především při hodnocení a vzájemném porovnávání jednotlivých forem bydlení. Nelze např. říci, že vlastnické bydlení je obecně lepší než bydlení nájemní; je potřeba vědět, že za určitých okolností je pro uživatele jistější a příjemnější nájemní bydlení, zatímco za jiných podmínek je výhodnější bydlet tak zvaně “ve svém”.

To, co bylo řečeno v souvislosti se základními formami bydlení na trhu s byty (místní specifikace a proměnlivost ve vývoji), platí dvojnásob ve vztahu k celé sféře bydlení, tj. k bytové politice i trhu s byty. Bytové politiky členských zemí EU mají, jak naznačuje mj. náčrt jejich vývoje v 2. polovině 20. století, mnoho společného; bližší pohled na trh s byty a bytovou politiku každé ze sledovaných zemí však ukazuje na neobyčejnou rozmanitost, jíž se tato oblast vyznačuje. Platí, že trh s byty v každém státě má svou svébytnou, nezaměnitelnou podobu, která se vyvíjela po dlouhá desetiletí pod vlivem místních ekonomických a geografických podmínek, demografického vývoje, procesu urbanizace a především pod vlivem místních tradic a přístupů. (viz dále uvedené schéma)

Schéma: Faktory determinující sféru bydlení

Zdroj: Boelhouwer, Van der Heijden: 1992: 17 (upraveno)

Rozmanitost bytových politik a trhů s byty v jednotlivých členských zemích, od níž se mj. odvíjí uplatnění principu subsidiarity ve sféře bydlení v rámci sjednocující se Evropy, je velmi ošidná a zrádná pro ty, kteří se k bytové politice zemí EU vztahují jako k inspiraci a referenčnímu rámci; problémem totiž je, že většinu příkladů či pouček, vyvozených z praxe některé země, lze zpochybnit či dokonce negovat poukazem na zkušenosti, pocházející z jiné země či jiného období.

Rozdíly mezi bytovými politikami jednotlivých zemí spočívají především v jednotlivostech, ale ty jsou v mnoha případech zarámovány celkově odlišným působení státu na trhu s byty a tudíž i specifickou podobou celé sféry bydlení. Takováto, především “geografická hranice”, oddělující odlišné bytové systémy, vede mezi severem a jihem Evropy. Na jedné straně jsou severněji položené členské země EU (Dánsko, Německo...) s dlouhou tradicí komplexní, silně intervenující bytové politiky, na straně druhé jsou jižní státy (Portugalsko, Řecko...), jejichž bytová politika (posuzováno mírou intervence státu do sféry bydlení) je spíše slabší, méně rozvinutá. Viz popis vývoje bytové politiky v evropských zemích ve 2. polovině 20. století, z něhož je rozdílnost přístupů k bydlení mezi zeměmi severní a jižní Evropy zcela zřejmá.

Další “hranice”, oddělující jednotlivé typy bytových systémů, vedou nejen v již vymezených skupinách, ale i napříč nimi. Jedním z významných kritérií, od něhož se další “hranice” odvíjí, je rozsah intervence státu na trhu s byty, tj. komplexnost bytové politiky. V odborné literatuře věnované srovnávacím studiím jsou v tomto duchu vymezovány dva základní typy bytové politiky:

- První z nich je označována jako “doplňková” a je pro ni charakteristické silné spoléhání na tržní mechanismus, přičemž úsilí státu je orientováno především na adresnou pomoc nízkopříjmovým a jiným ohroženým skupinám obyvatelstva; příkladem země, sledující tento typ bytové politiky, je především Velká Británie.

- Druhá je označována jako “komplexní” a je charakterizována poměrně širokou intervencí státu do trhu s byty, která je zaměřena, ve větší či menším míře, na všechny vrstvy společnosti. Bytová politika tohoto druhu v členských zemích EU převažuje; reprezentuje ji především přístup SRN, Francie, Nizozemí, severských států. Heidenheimer, Heclo, Adams: 1990; Douglas: 1997.

Stejným způsobem, avšak detailněji, diferencuje evropskou bytovou politiku druh prosazované sociální politiky v nejširším slova smyslu, tj. druh welfare state. V české terminologii označovaný jako sociální stát, nebo stát veřejných sociálních služeb.; Zpracováno podle: Balchin, eds.: 1996: 12 - 14. Využijeme-li dnes již klasické typologie režimů welfare state od Esping Andersena Esping-Andersen: 1990., doplněné o čtvrtý typ sociálního státu rudimentárního, Barlow, Duncan: 1994. In: Balchin, eds.: 1996. můžeme odvodit čtyři základní, avšak spíše teoretické, typy evropské bytové politiky, jejichž nositeli jsou v praxi i členské země EU.

- První typ bytové politiky je odvozen od sociálně demokratického režimu welfare state, který odmítá chápat člověka pouze jako pracovní sílu a je založen na využití občanského principu při poskytování sociálních služeb. Z hlediska bytové politiky je to režim, který podporuje rovný přístup všech občanů k bydlení, silně intervenuje do trhu s byty, podporuje hlavně nájemní a družstevní bydlení. Reprezentantem tohoto přístupu jsou především severské státy.

- Druhý typ bytové politiky je odvozen od tzv. korporativistického, resp. pracovně výkonového modelu sociálního státu, jehož sociální politika se odvíjí především od pracovní aktivity jedince na trhu práce a zdůrazňuje tradiční sociální diferenciaci společnosti. Pro bytovou politiku takovéhoto typu welfare state je typické značné spoléhání na tržní mechanismus; intervence státu do trhu s byty je však také poměrně silná a je zaměřena na podporu všech forem bydlení na trhu s byty. Bytovou politiku tohoto typu reprezentuje Německo, Rakousko, Francie či Nizozemí (které se nachází na pomezí tohoto a výše uvedeného typu).

- Třetí typ bytové politiky je odvozen od liberálního státu veřejných a sociálních služeb, jehož hlavní charakteristikou je důraz na aktivitu jednotlivce a zájem státu poskytovat pomoc pouze těm, kteří ji opravdu potřebují a nemohou svou svízelnou situaci vyřešit sami. Ve sféře bydlení je tento stát charakterizován maximální podporou vlastnického bydlení a důrazem na adresnou pomoc. Příkladem je především Velká Británie či Irsko.

- Konečně čtvrtý, teoreticky vymezený typ bytové politiky se odvíjí od tzv. rudimentárního welfare state, jehož sociální politika v nejširším slova smyslu, tak jak ji známe např. z Německa, Francie apod., je nerozvinutá, takže stát svým občanům poskytuje sotva záchrannou sociální síť. Tomuto přístupu obvykle odpovídá i pojetí bytové politiky, což znamená, že veškerá péče o bydlení je ponechána na občanech a stát se angažuje jen minimálně. Příkladem tohoto přístupu jsou spíše agrární země, tj. Portugalsko, Řecko apod.

S vědomím těchto a mnoha dalších odlišností, které znemožňují formulaci jednoznačných zobecnění a pouček, je třeba přistupovat k četbě následujících kapitol. Kromě toho je třeba brát v úvahu způsob, kterým je text zpracován; protože se jedná pouze o výklad vybraných problémových okruhů, které nejsou zarámovány ucelenou národní monografií každé země, vzniká zde určité riziko dezinterpretace, před nímž chceme čtenáře varovat.

2011 Úřad vlády ČR | O přístupnosti