ISAP-Cesty do Evropské unie
Informační systém pro aproximaci práva

Databáze Cesta do Evropské unie

Detail


Odbor kompatibility
s právem EU Úřad vlády ČR
Databáze č. 16
Cesta do Evropské unie
 Cesta do Evropské unie
Svazek :8. PODPORA REGIONÁLNÍ A MUNICIPÁLNÍ POLITIKY V EU
Část :I. SROVNÁVACÍ ANALÝZA PŘÍSTUPU K REGIONÁLNÍ POLITICE VE VYBRANÝCH ZEMÍCH EVROPSKÉ UNIE
Kapitola :B. Francie

Text:1. ÚVOD

Francouzské zkušenosti z oblasti regionální politiky a regionálního (prostorového) plánování mohou být v podmínkách České republiky užitečné hned z několika důvodů. Za nejdůležitější považujeme:


    1) Intenzivní přechod od centrálního systému veřejné správy k její decentralizaci, probíhající od počátku 80. let, zcela pozměnil charakter regionálního plánování.
    2) Vysoká roztříštěnost osídlení včetně správní rozdrobenosti (36000 obcí při průměrné velikosti 1500 obyvatel) orientuje “regionální politiku” z větší části na problematiku rozvoje venkova.
    3) Francie je zemí, která v posledních letech opouští tradiční “národní” přístupy k regionálnímu rozvoji a naopak se je snaží v maximální míře přiblížit přístupům v Evropské unii při zohlednění vlastních regionálních specifik.
    4) Legislativa v předmětné oblasti je maximálně integrována, kdy nový zákon “O směrech regionálního rozvoje a plánování” z roku 1995 zahrnuje jak problematiku obsaženou v jeho názvu, tak i otázky regionální politiky a zahrnuje i principy, které na úrovni Evropské unie jsou teprve diskutovány, jako např. trvale udržitelný regionální rozvoj.

Vzhledem k tomu, že uvedený zákon představuje v mnoha směrech výraznou inovaci celé problematiky usměrňování regionálního rozvoje v celoevropském měřítku a je široce diskutován, zaměříme se při charakteristice francouzského systému právě na komentář jeho struktury a obsahu.

2. CELKOVÁ CHARAKTERISTIKA SYSTÉMU REGIONÁLNÍHO PLÁNOVÁNÍ

Ve francouzském systému se jednoznačně odlišuje územní a sektorové plánování. Sektorové plánování je v kompetenci státu, regionu nebo departementu, zatímco za územní plánování jsou odpovědné obce.

Od 40. let se francouzský plánovací systém vyznačoval vysokým stupněm centralizace. Avšak velké reformy v 80. letech, zejména v roce 1983, znamenaly pokus o přechod k decentralizaci moci a rozhodování a obce byly pověřeny výkonem územního plánování.

Ve Francii jsou 4 stupně správy s následujícími úkoly při zabezpečování rozvoje území:

· Stát definuje pravidla a provádí významná rozhodnutí v tvorbě kontextu pro hlavní plánovací projekty (tzv. Národní schémata) a management. Rovněž definuje sektorové priority (dálnice, vysokorychlostní železnice, university) pro zemi jako celek. Decentralizované státní instituce kontrolují zákonnost lokálně plánovacích rozhodnutí.
· Regiony koordinují ekonomický rozvoj (v konzultaci se státem) definováním a vydáváním tzv. plánovacích souhlasů, které stanovují hlavní investice veřejného sektoru na období 5 let.
· Departementy poskytují technickou pomoc malým obcím ve venkovském území, definují a realizují dopravní schémata pro území departementu.
· Obce jsou základní jednotkou územní správy s odpovědností za místní infrastrukturu, lokální plánování a stanovení platnosti rozvojových návrhů. V současné době roste spolupráce obcí na společných rozvojových projektech.

Charakteristickým rysem je přesah kompetencí jednotlivých stupňů správy ve sféře regionálního plánování vedoucí ke komplexním vzájemným vztahům. Tento rys je zakotven i v novém zákonu o regionálním plánování a rozvoji.

V současné době se připravuje ve formě legislativního dokumentu prostorová vize Francie do r.2015, která bude obsahovat i identifikaci prostředků a programů nezbytných ke svému naplnění, aby tak sloužila k lepší koordinaci mezi národními cíly, regionálním rozvojem a regionálním plánováním.

3. ZÁKON č. 95-115 ZE 4.2.1995 O REGIONÁLNÍM ROZVOJI A PLÁNOVÁNÍ

Zákon je uveden preambulí, ve které je v podstatě obsažena nová filozofie regionálního rozvoje a regionálního plánování. Úloha státu a nižších úrovní správy při zabezpečování vyváženého regionálního rozvoje je formulována následovně (viz čl. 1):

· Politika regionálního rozvoje a plánování přispívá k národní jednotě a solidaritě. Vytváří cíl všeobecného zájmu.
· Má za cíl zajistit každému občanu rovnost příležitostí na celém území a vytvořit podmínky pro stejný přístup ke vzdělání. Vedle toho má za cíl využití a rovnovážný rozvoj území státu.
· Za tím účelem napravuje nerovnosti podmínek života občanů souvisejících s geografickou polohou a s důsledky po stránce demografické, ekonomické a zaměstnanosti. Usiluje o kompenzaci územních handicapů. Stanovuje pozměňující uspořádání formující povinnosti uložené každému subjektu. Směřuje rovněž k redukci zdrojových rozdílů mezi územními jednotkami s přihlédnutím k jejich funkcím.
· Politiky ekonomického, sociálního, kulturního a sportovního rozvoje, vzdělávání, školství, ochrany životního prostředí, bydlení a zlepšení životního způsobu přispívají k realizaci těchto cílů.
· Politika regionálního plánování a rozvoje je na národní úrovni stanovena státem. Je jím řízena ve spojení s územními orgány při respektování jejich autonomní správy a principů decentralizace.
· Stát zajišťuje rovný přístup každého občana k veřejným službám. Za tím účelem stanovuje organizaci veřejné správy, podmínky dostupnosti k veřejným službám, lokalizaci veřejných investic, které závisejí na jeho pravomoci, povinnosti veřejných institucí, veřejných organizací a státních podniků umístěných pod jeho ochranou a povinnosti veřejných služeb.
· Stát a územní jednotky nebo jejich sdružení podněcují fyzické osoby a soukromé právnické osoby k účasti na realizaci cílů regionálního plánování a rozvoje.

Zákon je dále rozdělen celkem do 7 Hlav (oddílů). V Hlava I se týká dokumentů a orgánů vztahujících se k rozvoji území s členěním do následujících kapitol:

· Národní schéma a Národní rada regionálního plánování a rozvoje.
· Regionální direktivy rozvoje
· Dokumenty regionálního dosahu a regionální konference
· Sdružení veřejného zájmu pro monitoring a hodnocení regionálního plánování
· Sektorová schémata v členění:
· vysokoškolské vzdělávání a výzkum
· kulturní zařízení
· doprava a spoje
· zdravotnictví.

Hlava II se týká úlohy “zemí”, tj. v podstatě velkých regionů v předmětné činnosti. Hlava III vymezuje “územní činnosti” státu. Obsahem Hlavy IV jsou finanční nástroje státu.

Velmi důležité je znění Hlavy V, kde je charakterizováno “specifické uspořádání v určitých územních částech státu. Konkrétně v kapitole 1 jde o region Ile-de-France (tj. Pařížskou aglomeraci). V kapitole 2 jsou vymezeny úkoly pro prioritní zóny regionálního plánování z hlediska ekonomického rozvoje a specifických opatření.

Hlava VI se zabývá vymezením kompetencí jednotlivých subjektů, financováním lokálních aktivit a celkovou úlohou lokálního rozvoje. V Hlavě VII jsou články týkající se uspořádání obcí ve vazbě na regionální rozvoj.

Za velice inspirativní považujeme v novém zákoně obsah Hlavy I, která se zabývá dokumentovým a institucionálním zabezpečením rozvoje území. V kapitole I je definována úloha Národního schématu rozvoje státu a Národní rady pro regionální plánování a rozvoj.

Národní schéma regionálního plánování a rozvoje určuje základní směry rozvoje území státu po stránce regionálního plánování, životního prostředí a trvale udržitelného rozvoje. Určuje principy lokalizace tzv. velké dopravní infrastruktury, zařízení a služeb celostátního zájmu. Stanovuje způsob, jímž dílčí politiky (hospodářská, sociální, kulturní, sportovní, školská, ekologická, bydlení apod.) přispívají k realizaci směrů rozvoje a k realizaci vymezených principů.

Národní schéma navrhuje organizaci území založenou na znalostech o regionální struktuře a městských systémů. Přihlíží k solidaritě mezi departementy, regiony a v evropském měřítku a rovněž i ke specifikům a handicapům každého území. Respektuje nezbytnost sladit ekonomický rozvoj s ochranou životního prostředí a přírodních zdrojů. Formuluje principy, které budou aplikovány státem ve sféře bydlení, správy a lokalizace veřejných investic.

Projekt Národního schématu je před svým přijetím předložen k vyjádření regionům, departementům a rovněž hlavním organizacím reprezentujícím městské a venkovské obce a sdružení obcí. Jejich názor je pokládán za souhlasný, pokud neuplatní své připomínky ve lhůtě 4 měsíců.

Projekt Národního schématu je poté předložen Parlamentu ke schválení ve formě zákona. Národní schéma je po svém schválení předmětem zhodnocení a přezkoumání každých 5 let podle stejné procedury jako při svém vytváření.

Směry Národního schématu, zejména ty, které se týkají vysokého školství, výzkumu, kulturních zařízení, dopravní a spojové infrastruktury, mohou být upřesněny tzv. sektorovými schématy, schvalovanými ve formě vládního dekretu.

Vrcholným orgánem zodpovědným za rozvoj území státu je Národní rada pro regionální plánování a rozvoj, v jejímž čele je předseda vlády a je složena alespoň z poloviny členy Parlamentu a volenými představiteli samosprávných územních jednotek a jejich sdružení a dále reprezentanty ekonomických, sociálních, rodinných a kulturních aktivit a sdružení a odborníky. Členové Národní rady jsou ustanoveni za podmínek daných vládním dekretem.

Národní rada formuluje názory a návrhy na provádění politiky regionálního plánování a rozvoje státem, územními jednotkami a Evropskou unií. Je zapojována do tvorby Národního schématu i sektorových schémat. Je periodicky konzultována k realizaci těchto schémat a provádí jejich zhodnocení jednou za 5 let. Vyjadřuje se též k projektům územních direktiv pro plánování a ke schématům reorganizace služeb zabezpečovaných státem.

Na základě svého statutu se může zabývat všemi otázkami vztahujícími se k regionálnímu plánování a rozvoji, které se jí zdají nezbytné. Je povinně konzultována při vymezování speciálních zón a regionů. Návrhy, které formuluje, jsou veřejné. K výkonu svého poslání si může vyžádat pomoc státních služeb (např. ve formě vypracování nezbytných studií).

V kapitole II se definují územní direktivy plánování. Tyto direktivy mohou pro určitá území státu stanovit základní úkoly státu ve sféře plánování a rovnováhy mezi perspektivami rozvoje, ochrany a využití území. Stanovují základní cíle státu v oblasti lokalizace velké dopravní infrastruktury a dalších tzv. velkých infrastrukturních zařízení, rovněž i v oblasti ochrany přírodních zdrojů a krajiny. Mohou rovněž upřesnit pro dotčená území způsoby aplikace zákonů o plánování a urbanismu, přizpůsobené místním geografickým podmínkám.

Územní direktivy jsou vytvářeny za odpovědnosti státu a z jeho iniciativy. Jejich projekty se vypracovávají ve spolupráci s regiony, departementy, středisky okresů, s obcemi majícími přes 20 000 obyvatel, sdruženími obcí kompetentními ve sféře plánování prostoru nebo urbanismu a s tzv. horskými výbory. Tyto subjekty mají lhůtu 3 měsíce pro vyjádření svých připomínek k návrhu direktiv, které jsou pak v konečné fázi schváleny výnosem vlády.

Úloha direktiv je významná zejména v případě absence hlavních a sektorových schémat rozvoje území. Pak totiž dokumenty regionálního rozvoje, urbanistické dokumenty a plány využití půdy musejí být kompatibilní s územními direktivami.

Kapitola III se zabývá dokumenty regionálního významu a specifikuje úlohu tzv.regionální konference. Základním dokumentem rozvoje regionu je Regionální schéma regionálního plánování a rozvoje. Stanovuje základní směry v oblasti životního prostředí, trvale udržitelného rozvoje, velké dopravní infrastruktury, tzv. velkých zařízení a služeb regionálního významu. Zajišťuje spojitost regionálních projektů s politikou státu a různých typů územních jednotek, pokud tato politika má dopad na regionální plánování a kohezi.

Regionální schéma respektuje směry Národního schématu a rovněž bere v úvahu investiční projekty státu a také těch územních jednotek a veřejných podniků a organizací, pokud tyto projekty mají vliv na regionální plánování regionu.

Regionální schéma vypracovává a schvaluje Regionální rada po připomínkách obecních rad zainteresovaných departementů a Ekonomické a sociální rady regionu. Na tvorbě schématu se podílejí rovněž departementy a jejich střediska, střediska okresů, obce s více jak 20 000 obyvateli a sdružení obcí kompetentní v oblasti plánování a urbanismu. K zapojení do tvorby Regionálního schématu se mohou sdružit i 2 největší obce departementu.

Před svým přijetím motivovaným Regionální radou projekt Regionálního schématu zahrne názory a připomínky zainteresovaných Generálních rad departementů, Ekonomické a sociální rady regionu a rovněž připomínky formulované územní samosprávou a veřejnými organizacemi a je předložen k vyjádření veřejnosti na dobu 2 měsíců. Regionální schéma je po svém schválení každých 5 let vyhodnoceno a přezkoumáno.

Regionální schéma je základním dokumentem pro tvorbu regionálního plánu, který zabezpečuje jeho realizaci na období 5 let.

Základní institucí zodpovědnou za rozvoj území v regionálním měřítku je Regionální konference pro regionální plánování a rozvoj. Je složena z reprezentantů státu a exekutivy regionů, departementů, obcí a sdružení obcí kompetentních ve sféře plánování a urbanismu. Jejím členem je i prezident regionální Ekonomické a sociální rady. Všichni členové jsou delegováni na základě podmínek definovaných vládním dekretem.

Regionální konference je řízena společně reprezentantem státu a prezidentem Regionální rady. Svolává se minimálně jednou za rok, aby prozkoumala podmínky realizace Regionálního schématu, které se přímo nebo nepřímo týkají veřejných služeb v regionu nebo i služeb na privátní bázi participujících na výkonu poslání veřejných služeb. Připomínky a náměty, které formuluje, jsou veřejné.

4. REGIONÁLNÍ PLÁNY

Ve Francii se regionální plány pro každý z 22 regionů zpracovávají podle jednotné metodiky od 70. let. Vedle toho se uplatňují různorodé přístupy při tvorbě regionálních plánů. programů či strategií účelově vymezených územních celků (jako jsou metropolitní regiony, zaostávající či rurální oblasti, tradiční průmyslové regiony, horská území, pobřežní pásma apod.).

1. Regionální plány zpracované podle celostátní metodiky

Pro každý z 22 francouzských regionů (střední článek územní správy ve Francii kombinující prvky státní správy a samosprávy) se v současnosti zpracovávají pětileté regionální plány (nyní jsou v platnosti regionální plány na období 1994-1998), které vstupují v platnost po schválení Regionální radou (výkonný orgán regionu) a francouzskou vládou.


    Ve své finální podobě má regionální plán následující strukturu:

    1. Konečné usnesení a rámec regionálních aktivit
    2. Zpráva o syntéze prací a diskusí nad tvorbou regionálního plánu
    3. Syntéza analytických příspěvků zpracovaných v rámci přípravné etapy regionálního plánu.

ad 1) Tato část zahrnuje nejdůležitější prvky regionálního plánu, konkrétně hlavní a vedlejší cíle rozvoje regionu (které mohou sahat i za časový horizont regionálního plánu) a základní rámce činnosti rozhodujících subjektů realizace (tj. státu, regionální a místní samosprávy), včetně specifikace dalších kroků při decentralizaci státní moci, pro naplnění cílů regionálního plánu.

ad 2) Zde jsou obsažen souhrn současných nejdůležitějších problémů regionu, představy o prioritách budoucího rozvoje, diskuse případných rozdílných názorů státu a regionálních subjektů na budoucnost regionu, charakteristika pojetí regionálního plánu apod.

ad 3) Obsahem je syntéza analytických a prognostických prací, na jejichž základě byly zformulovány cíle a priority rozvoje regionu. Tyto práce, podrobně zdůvodňující a rozpracovávající cíle a priority rozvoje jsou zpravidla rozděleny do 4 tematických okruhů:

· vnitřní prostorová struktura regionu
· sociální problematika
· zaměstnanost a ekonomický rozvoj
· životní prostředí a přírodní zdroje.

Celkově můžeme konstatovat, že regionální plány, kterými disponuje každý z 22 francouzských regionů, se vyznačují následujícími rysy:

· jednotný postup zpracování (i když určité odlišnosti v přístupech k pojetí regionálního plánu jsou podle specifických podmínek jednotlivých regionů umožněny)
· jednoznačně popisný charakter regionálního plánu. Oficiální dokument zpravidla neobsahuje žádné tabulky, grafy a mapy
· obsah je prezentován stručně a výstižně. Jen vyjímečně přesáhne rozsah celého dokumentu 100 stran textu
· časová dimenze je zakomponována do struktury regionálního plánu poněkud netradičně, kdy dokument není uvozen analýzou dosavadního vývoje, nýbrž seznamem cílů a představ o budoucím rozvoji regionu. Tradiční analýza minulého vývoje je konfrontována s představami o budoucnosti až ve druhé části celého regionálního plánu.

2. Účelově pojaté dokumenty regionálního rozvoje

Regionální plánování je rozvinuto i na řádově nižších regionálních úrovních než jsou velké francouzské regiony. Regionální rozvojové dokumenty se zde zpracovávají od úrovně několika sdružených obcí až po větší, zpravidla účelově vymezené a fungující územní celky jako jsou metropolitní regiony, problémová území (z hlediska ekonomické zaostalosti či zastaralé hospodářské struktury) nebo naopak rozvojové póly (územní zóny na bázi high-tech nebo moderní infrastruktury).

Pro současné regionální rozvojové dokumenty, stojící mimo oficiální celostátně platné regionální plány, jsou příznačné následující rysy:

· výrazně strategické zaměření, kdy většina dokumentů se vyznačuje dlouhodobým časovým horizontem (10-20 let)
· podstatná část (často i jedna třetina) příslušného dokumentu je věnována otázkám spjatým s hodnocením polohy regionu a jejího významu v rámci národní i evropské regionální struktury (což je jedna z nejslabších stránek našich regionálních studií)
· text je na rozdíl od celostátních regionálních plánů bohatě prostoupen tabulkami, mapami a grafy, které umocňují verbální výpovědi tvůrců a jejich představy o budoucím vývoji (nepochybně se zde projevuje nárůst možností výpočetní techniky)
· analytická část hodnotící dosavadní vývoj je v řadě případů integrálně propojena s formulacemi cílů a představ o budoucím vývoji. Nezřídka je však tento koncepčně nepochybně náročný přístup realizován na úkor přehlednosti celého dokumentu, kdy uživatel jen velmi těžko rozezná minulost a současnost od budoucnosti, objektivně se projevující vývojové tendence od cílových představ a přání tvůrců dokumentu atd.
· velká pozornost je věnována novým nebo dosud okrajově využívaným předpokladům budoucího rozvoje (v čem spočívají, jakou šanci znamenají pro region, jak je využít). Naopak problémy způsobené minulým vývojem jsou často chápány jako vedlejší prvek budoucího vývoje, který odezní tím rychleji, čím rychleji budou využity nové rozvojové předpoklady
· tradiční specifikace silných a slabých stránek regionu není ve struktuře většiny dokumentů nijak výrazně patrná.

2011 Úřad vlády ČR | O přístupnosti