ISAP-Cesty do Evropské unie
Informační systém pro aproximaci práva
Portál ISAP > Data pro veřejnost > Cesta do Evropské unie > AC. Neziskové organizace působící v oblasti bydlení

Databáze Cesta do Evropské unie

Detail


Odbor kompatibility
s právem EU Úřad vlády ČR
Databáze č. 16
Cesta do Evropské unie
 Cesta do Evropské unie
Svazek :10. BYDLENÍ A BYTOVÁ POLITIKA V EVROPSKÉ UNII
Část :II. VYBRANÁ TÉMATA Z BYTOVÝCH POLITIK ČLENSKÝCH ZEMÍ EU
Kapitola :AC. Neziskové organizace působící v oblasti bydlení

Text:Neziskové organizace, působící na trhu s byty v některých členských státech EU (především v Nizozemí, Francii, Německu, Dánsku či Rakousku), jsou natolik specifickými subjekty, působícími v oblasti sociálního bydlení, že stojí za to věnovat jim v rámci této publikace zvláštní pozornost.

Neziskové bytové organizace, mající často formu družstva, společnosti s ručením omezeným apod., jsou zvláštní již svou právní úpravou, svým postavením. Neziskové bytové organizace totiž jsou, z hlediska svého právního statutu, soukromými organizacemi (soukromoprávními subjekty), avšak svým působením patří do tzv. veřejného sektoru, neboť ze zákona slouží veřejnému zájmu. Toto dvojjaké postavení, kvůli němuž jsou neziskové bytové organizace řazeny do tzv. smíšeného neboli třetího sektoru, vytváří, alespoň teoreticky, předpoklad pro to, aby neziskové bytové organizace při naplňování veřejného zájmu fungovaly dostatečně efektivně. Efektivita jejich působení je přitom poměřována s efektivitou organizací veřejného sektoru, konkrétně obcí, které v oblasti sociálního bydlení často figurují jako vlastníci nájemních bytů.

Naděje (resp. teoretický předpoklad), že neziskové bytové organizace budou pracovat lépe než obce, se odvíjí od následující skutečnosti:

Neziskové bytové organizace jsou ve své podstatě soukromé podnikatelské subjekty, které jsou tímto svým statutem nuceny podávat co největší výkon, neboť na tom závisí jejich další existence. Oproti tomu obce jakožto veřejnoprávní subjekty se ve své činnosti (nejen ve sféře bydlení) potýkají s problémy, které jsou ve veřejné ekonomice souhrnně označovány jako “selhání státu” (resp., v širším slova smyslu, “selhání veřejného sektoru”) Protikladem “selhání státu” jsou “selhání trhu”, mezi něž patří např. produkce externalit, informační asymetrie apod. . Toto selhání se odvíjí od prolínání ekonomických, politických a v případě bydlení i sociálních cílů Prolínání těchto cílů je dobře patrné v situaci, kdy místní správa provozuje nájemní bytový fond a má tendenci chovat se podnikatelsky; její “podnikatelské úsilí” je však nutně oslabeno jak povinností zajišťovat uspokojivou situaci ve sféře bydlení na svěřeném území (včetně sociálních aspektů), tak snahou zajistit si znovuzvolení. a projevuje se především v neefektivním hospodaření s rozpočtovými prostředky, či v těžkopádném a nepružném řešení problémů.

Tyto teoretické předpoklady, které se ovšem v praxi většinou potvrzují, však byly formulovány až v posledních desetiletích, dlouho po vzniku prvních neziskových bytových organizací ve Velké Británii, Nizozemí, Rakousku a dalších zemích. Vznik neziskových bytových organizací, jejichž kořeny se nachází nejčastěji na počátku 20. století, tudíž nebyl uskutečněním existujících teoretických konceptů, ale zcela praktickou reakcí na neutěšené bytové podmínky určitých (sociálně slabších) vrstev obyvatelstva. U zrodu neziskových bytových organizací stály nejčastěji různé svépomocné spolky, bohatí občané, ochotní vložit své úsilí a finance do bydlení chudších lidí, stavební firmy a samozřejmě lidé, kteří sami usilovali o zlepšení své bytové situace. Úsilí těchto subjektů bylo prakticky ve všech zemích zachyceno vládami, které rozvoj neziskových bytových organizací podpořily jak legislativně (zákony, v nichž byly formulovány zásady obecné prospěšnosti či neziskovosti, podle nichž musely tyto organizace závazně fungovat), tak finančně (zavádění daňových úlev, poskytování grantů, zvýhodněných půjček, záruk za úvěry apod.).

Neziskové bytové organizace, ostatně jako jiné subjekty na trhu s byty, prošly delším vývojem, který pro ně v určitých fázích znamenal stagnaci a v určitých fázích rozkvět. Současný stav, kdy na trzích s byty v mnoha členských zemích EU figuruje poměrně silný neziskový nájemní sektor, vlastněný a provozovaný těmito subjekty, který představuje skutečnou alternativu k ostatním formám bydlení na trhu s byty, je právě výsledkem zmíněného dlouhého vývoje; tento vývoj, trvající dlouhá desetiletí, je sám o sobě základem výhod, které jsou s působením neziskových bytových organizací spojeny. Dlouhé období, během něhož se neziskové organizace vyvíjely, jim umožnilo především nashromáždit potřebné prostředky, díky nimž jsou dnes tyto organizace soběstačné a jen minimálně závislé na rozpočtových zdrojích.

Neziskové organizace, působící v jednotlivých členských zemích EU, se samozřejmě v mnoha ohledech liší, avšak i přes jejich vzájemné odlišnosti lze vymezit určité znaky, které je, jako celek, charakterizují:

- Neziskové organizace, působící ve sféře bydlení, jsou samostatné soukromé právnické osoby, které mohou mít, v souladu s konkrétní právní úpravou, podobu družstev či jiných typů obchodních společností.

- Jejich členy obvykle mohou být jak právnické osoby, mající zájem napomáhat zlepšování bytové situace v určité lokalitě (např. charitativní organizace), tak občané; ti se stávají členy těchto organizací buď proto, že se chtějí angažovat ve veřejně prospěšné činnosti, nebo proto, že potřebují řešit vlastní bytový problém.

- Hlavní činností těchto organizací je výstavba, správa a poskytování cenově dostupného nájemního bydlení se slušným standardem. Cenové dostupnosti je dosahováno především tím, že neziskové organizace v této oblasti neusilují o zisk, nýbrž pracují na ekonomickém (nákladovém) principu. Zvýšení finanční dostupnosti pro domácnosti může být dále dosahováno vhodným fiskálním přístupem k tomuto sektoru a v některých případech (u malých organizací) i využitím svépomocných principů v oblasti správy a údržby bytového fondu.

- Kromě této aktivity se neziskové organizace obvykle věnují výstavbě rodinných domků či bytů do vlastnictví (tj. bytová výstavba za účelem prodeje) a správě bytového fondu, který je vlastněn např. obcí, soukromými fyzickými osobami apod. Právě tyto, de facto vedlejší aktivity, jsou pro neziskové organizace trvalým zdrojem příjmů, z něhož, mj., financují svou hlavní činnost v oblasti nájemního bydlení.

- Skutečnost, že neziskové organizace dosahují ve zmíněných “vedlejších aktivitách” zisku, není nijak v rozporu s principem neziskovosti, který je pro ně klíčový. Princip neziskovosti, jemuž jsou, v té či oné podobě, podřízeny, totiž znamená, že:

a) v hlavní činnosti, tj. v poskytování nájemního bydlení, nejsou organizace zaměřeny na zisk, čímž je zajištěna finanční dostupnost tohoto bydlení (při stanovení cen tohoto bydlení se vychází většinou z principu krytí nákladů),

b) v ostatních činnostech organizace normálně dosahují zisku, ale tento si členové organizace nesmí rozdělit (ani v případě zániku celé neziskové bytové společnosti), nýbrž jej musí reinvestovat zpět do své hlavní činnosti, tj. do poskytování dostupného bydlení.

Z uvedeného je zřejmé, že název neziskové organizace je ve skutečnosti poněkud zavádějící; v neziskových organizacích k vytváření zisku běžně dochází, avšak podstatné je, že tento zisk nesmí být využit ku prospěchu majitelů či členů organizace, ale, prostřednictvím principu reinvestování , výhradně k posílení či rozšíření činnosti, která slouží veřejnému zájmu. Uplatnění principu reinvestování neziskovým organizacím umožňuje, aby posilovaly a rozmnožovaly své soukromé finanční a kapitálové zdroje, stávaly se méně závislými na rozpočtových prostředcích, a ve své činnosti expandovaly.

- Skutečnost, že neziskové organizace působící ve sféře bydlení jsou schopny vyvářet vlastní zdroje k financování činnosti, však neznamená, že by pracovaly zcela bez podpory státu, tj. bez podpory veřejných finančních prostředků. Financování neziskových organizací je vždy smíšené, tzn. že se na něm podílí v určité míře jak soukromé, tak veřejné finance, přičemž poměr těchto dvou složek se odvíjí především od toho, jak rozvinuté (tj. kapitálově silné) neziskové organizace jsou; obvyklé je, že na počátku, v době startování systému, je státní podpora silná a postupně se oslabuje.

- Soukromé finanční zdroje, které neziskové organizace využívají, jsou tvořeny vlastními, postupně naakumulovanými prostředky, které bývají doplněny různými dary a příspěvky od soukromých právnických i fyzických osob. Hlavním finančním zdrojem jsou ovšem nejrůznějšími úvěry, které organizace získávají od bank, institucionálních investorů, spořitelen. Možnost získání větších úvěrů se přímo odvíjí od ekonomické síly neziskových organizací, tj. od toho, jak důvěryhodné jsou tyto organizace v roli klientů finančních institucí; žádoucí posílení kredibility se uskutečňuje např. prostřednictvím sdružování jednotlivých organizací do celků, které jsou natolik silné, že mohou získat výhodné úvěry i v zahraničí. Např. v Anglii vytváří jednotlivé neziskové organizace tzv. “zápůjční kluby”, které se bez problémů stávají klienty bankovního sektoru. Jejich výhodou je především bezpečnost pro věřitele, plynoucí z rozložení rizika mezi více subjektů.

Finanční prostředky domácností, které se obydlení v bytovém fondu neziskových organizacích uchází nebo v něm bydlí, se většinou podílí jen na úhradě oprávněných nákladů na bydlení a do oblasti bytové výstavby přímo nevstupují; pokud ano, ztrácí toto bydlení nájemní charakter a stává se spíše vlastnickou (spoluvlastnickou) formou bydlení (v takovém případě je obvyklý pozdější odkup bytu do vlastnictví bývalého nájemníka).

- Veřejné, tj. rozpočtové prostředky, mají obvykle podobu různých grantů, zaručených a zvýhodněných půjček; často jsou využívány také daňové úlevy, které snižují celkové náklady neziskových organizací a tím zvyšují finanční dostupnost bydlení. Objem rozpočtových prostředků, které neziskové organizace mohou využít, je však velmi různý. Obvykle platí již uvedená zásada, že neziskové organizace jsou velmi silně dotovány tehdy, když se celý neziskový systém (nikoli jedna organizace) “rozbíhá”; pomoc státu se postupně oslabuje, souběžně s tím, jak se neziskovým organizacím daří akumulovat vlastní zdroje; cílem je téměř úplná samofinancovatelnost celého sektoru. Změny v rozsahu veřejné podpory věnované neziskovým organizacím ilustruje dobře např. vývoj v Nizozemí: masivní dotace, věnované do tohoto sektoru v 70. a 80. letech, byly rozhodnutím vlády na začátku 90. let silně omezeny, s cílem donutit bohaté organizace, aby začaly být co nejdříve finančně samostatné. Obdobný vývoj můžeme pozorovat v Anglii: v 80. letech, kdy vláda potřebovala zvýraznit roli těchto organizací na úkor role obcí, kryly státní subvence až 80 % kapitálových nákladů; v současnosti, kdy neziskový systém uspokojivě pracuje, je poměr rozpočtových a soukromých zdrojů opačný.

- Podpora z rozpočtových prostředků, které se ve větší či menši míře neziskovým organizacím dostává, je striktně vázána na dodržování principu neziskovosti a veřejné prospěšnosti, tzn. na službu veřejnému zájmu. Dodržování uvedených principů (které mohou ovšem být formulovány mnoha různými způsoby) je přísně sledováno, a to buď příslušnou státní institucí, nebo (častěji) organizací, která sdružuje a zastřešuje všechny neziskové organizace, které ve sféře bydlení působí.

- Ve většině zemí tedy existuje, jak již bylo uvedeno, organizace, která neziskové subjekty působící ve sféře bydlení sdružuje a zastřešuje Např. “Housing Corporation” v Anglii.. Její obvyklou náplní je kontrola neziskových organizací (dodržování principů neziskovosti, kontrola hospodaření, účetnictví), poradenství, pomoc v případě finančních problémů a rozdělování prostředků, které neziskovým bytovým organizacím poskytuje stát (poskytnutí jakýchkoli subvencí bývá vázáno na členství v této zastřešující organizaci).

- Obyvateli bytů, které vlastní a pronajímají neziskové organizace, jsou obvykle domácnosti se středními a nižšími příjmy; jejich konkrétní skladba v každé zemí však závisí na tom, jak je tento sektor rozsáhlý, a jaká je další nabídka na trhu s byty. Výběr domácností, které mohou v tomto sektoru bydlet, nebývá nijak omezen. Při obsazování bytů však neziskové bytové organizace obvykle spolupracují s obcemi, takže dochází ke zohlednění bytových potřeb sociálně potřebných rodin (mladá manželství, neúplné rodiny apod.).

- Užívání těchto bytů většinou má, jak již bylo řečeno, nájemní charakter, avšak bývá často vázáno na členství uživatele v dané organizaci. Členský vklad však bývá pouze symbolický; těžiště členství spočívá spíše v účasti na správě bytového fondu. V této souvislosti je ovšem potřeba dodat, že vedle bydlení nájemního existuje ve většině zní v rámci neziskového sektoru i bydlení, které bychom mohli označit jako družstevní; charakterizuje jej faktická spoluúčast člena a uživatele bytu na financování výstavby a majetku, doplněná širším (spíše spoluvlastnickým) dispozičním právem.

- Nájemné v bytech, které neziskové organizace staví a obhospodařují, je obvykle nákladové, tzn. že v něm jsou započítány nejen náklady na správu, údržbu a opravy, ale např. i splátky úvěrů, z nichž byla výstavba financována; zisk však kalkulován není. Využití nákladového principu však může znamenat, zvláště jedná-li se o novější moderní výstavbu, že bydlení v těchto domech je dražší než bydlení např. ve starší zástavbě, patřící soukromým pronajímatelům. V současnosti není nájemné v bytech neziskových organizací nikde tak nízké, aby znamenalo ztrátu pro vlastníka. Finanční dostupnost tohoto bydlení pro domácnosti je ovšem ve všech zemích zvyšována pomocí adresných dávek, tj. příspěvků na bydlení nebo na nájemné.

Závěrem k tomu, co bylo o neziskových bytových organizacích, působících v oblasti bydlení, uvedeno, je třeba zdůraznit následující:

- Dnešní na první pohled úspěšné neziskové organizace, které působí v jednotlivých členských zemích EU, jsou výsledkem vývoje, který trval několik desetiletí, a který se neobešel, zvláště zpočátku, bez silné pomoci státu.

- Současné postavení neziskových bytových organizací na trhu s byty jednotlivých zemí není výsledkem jakési automatické životaschopnosti tohoto sektoru, ale také výsledkem konkrétní bytové politiky státu, která neziskový sektor rozvíjela. Viz státem masivně podporovaný rozvoj neziskových organizacích v 80. letech v Anglii.

- Neziskové organizace jsou zaměřeny na poskytování finančně dostupného bydlení; tohoto cíle však není dosahováno tím, že by neziskové organizace a jejich bytový fond byly výjimečně silně chráněny a podporovány státem, ale spíše tím, že jsou (při dodržení principu neziskovosti, který finanční dostupnost zvyšuje) vystaveny konkurenčnímu tlaku jiných forem bydlení, což je nutí pracovat maximálně efektivně. Jejich pozice na trhu s byty navíc rozšiřuje celkovou nabídku a tím pomáhá tlačit ceny bydlení dolů. Jinými slovy řečeno to znamená, že nájemní bydlení poskytované neziskovými organizacemi nevytváření duální nájemní sektor, ale funguje v jednotě a konkurenci s jinými typy nájemního bydlení na trhu s byty.

2011 Úřad vlády ČR | O přístupnosti