ISAP-Cesty do Evropské unie
Informační systém pro aproximaci práva
Portál ISAP > Data pro veřejnost > Cesta do Evropské unie > AA. Soukromý nájemní sektor

Databáze Cesta do Evropské unie

Detail


Odbor kompatibility
s právem EU Úřad vlády ČR
Databáze č. 16
Cesta do Evropské unie
 Cesta do Evropské unie
Svazek :10. BYDLENÍ A BYTOVÁ POLITIKA V EVROPSKÉ UNII
Část :II. VYBRANÁ TÉMATA Z BYTOVÝCH POLITIK ČLENSKÝCH ZEMÍ EU
Kapitola :AA. Soukromý nájemní sektor

Text:Tato část studie je zpracována, pokud není uvedeno jinak, především na základě publikace EU “Private Rental Housing in the European Union”, která shrnuje poznatky z jednoho z neformálních setkání ministrů EU zodpovědných za bydlení.

Výrazem soukromý nájemní sektor je běžně označována ta část nájemního bydlení, která je vlastněna a provozována soukromými právnickými nebo fyzickými osobami z důvodů podnikatelských, tj. za účelem dosažení zisku. Smysl podnikání v této sféře bývá vyjadřován výrazem “ziskový nájemní sektor”. Toto spojení však nemusí být, jak ukáže následující text, ve shodě s realitou, což dokladuje především dlouhou dobu trvající úpadek tohoto typu bydlení.

Soukromý nájemní sektor je vývojově starší forma nájemního bydlení, která se začala rozvíjet v evropských městech hlavně v 19. století, v souvislosti s procesem urbanizace. Dobou největšího rozkvětu soukromého nájemního bydlení je počátek 20. století, po němž ovšem následovalo v mnoha zemích dlouhé období úpadku, který byl způsoben především:

- regulací nájemného, která byla ve většině zemí zaváděna koncem I. světové války s cílem udržet dostupnost bydlení v podmínkách deficitního trhu, a přetrvala mnohde až do 70. let,

- vytvářením a rozšiřováním zákonů na ochranu nájemníků, které, byť jakkoli nezbytné, omezují určitým způsobem vlastnická práva pronajímatele a tím i výnosnost tohoto typu podnikání.

Oba faktory výrazně přispěly k tomu, že podnikání v oblasti nájemního bydlení se stalo, ve srovnání s podnikáním v jiných oblastech, méně výnosné či dokonce ztrátové (v případě uplatnění regulace nájemného), tzn. nezajímavé pro potenciální investory. K tomuto úpadku v mnoha zemích přispělo, především po 2. světové válce, upřednostňování jiných forem bydlení uživateli i státem. Významná je v tomto ohledu především preference vlastnického bydlení, vyvolaná růstem životní úrovně obyvatelstva a podněcována státem, a dále rozvoj sociálního bydlení provozovaného obcemi či neziskovými organizacemi v kontextu poválečné obnovy bytového fondu, podporovaný státem. Nízká konkurenceschopnost soukromého nájemního sektoru vzhledem k jiným typům bydlení, posilovaná mnohdy nízkou kvalitou nájemních domů (předválečná výstavba, nevhodné umístění v blízkosti průmyslových center, zanedbaná údržba a modernizace v důsledku regulace nájemného), vytváří “bludný kruh”, oslabující pozici soukromého nájemního bydlení na trhu s byty.

Soukromý nájemní sektor tvoří v současnosti v jednotlivých členských zemích EU přibližně 15 ž 20 % bytového fondu, což je přibližně o polovinu méně, než v období před 1. světovou válkou. Úbytek těchto nájemních bytů byl postupně nahrazen, jak již bylo uvedeno, růstem objemu vlastnického a tzv. sociálního bydlení. Výjimkou je v tomto ohledu pouze Německo, kde zaujímá soukromý nájemní sektor přibližně třiceti šesti procentní podíl na trhu s byty. Balchin: 1966: 36; údaj se týká starých spolkových zemí. Dlouhodobě silná pozice soukromého nájemního sektoru v Německu je důsledkem vládní politiky, která využila právě tento sektor při poválečné obnově bytového fondu a svěřila mu i roli sociální, kterou v jiných zemích plní, vedle adresných sociálních dávek, bytový fond vlastněný neziskovými organizacemi nebo obcemi.

Dnešní podoba soukromého nájemního sektoru v zemích EU je následující:
Ve většině zemí jsou stále převažujícími vlastníky nájemních domů soukromé fyzické osoby (private landlord), tj. malí soukromí “domácí”, kteří jsou kapitálově slabí a v proměnlivém tržním prostředí velmi zranitelní. V Německu je jich mezi vlastníky soukromého nájemního bydlení 70 %, ve Francii 87 %, ve Španělsku dokonce 92 %; kromě uvedených zemí převažují malí soukromí majitelé také např. v Řecku, Lucembursku, Velké Británii a některých dalších zemích. Balchin: 1996: 33. V některých státech sice dochází k určitému nárůstu tzv. institucionálních investorů, ale jejich podíl není příliš velký; výjimkou je v tomto směru pouze Dánsko, kde jsou dominantním typem investora právě penzijní fondy a pojišťovny. Kromě soukromých fyzických osob a institucionálních investorů figurují mezi vlastníky soukromých nájemních domů také neziskové organizace, které jsou ve své podstatě soukromé právnické osoby; jejich pozice je výrazná především v Nizozemí. Svým způsobem fungování, zaměřením apod. ovšem neziskové bytové organizace patří do neziskového nájemního sektoru, tedy do oblasti tzv. sociálního bydlení; proto jsou pojednány až v následující kapitole.

Pokud se financování týče, je tento nájemní sektor financován především ze soukromých zdrojů, včetně půjček a úvěrů od bank. Podpora prostřednictvím přímých subvencí (státní a obecní půjčky, granty) je, zvláště ve srovnání s neziskovým sektorem, spíše malá Výjimkou je v tomto směru již zmíněný soukromý nájemní sektor SRN, který je vládou dlouhodobě podporován, přičemž poskytnutí příslušných subvencí mění, byť dočasně, charakter soukromého nájemního bydlení na bydlení sociální.

. Na významu však v současnosti nabývají subvence nepřímé, tj. nejrůznější daňové podněty (úlevy), kterými se jednotlivé vlády pokouší povzbudit soukromé investory ke vstupu do této oblasti.

V oblasti soukromého nájemního bydlení jsou v členských zemích EU uplatňovány obvyklé jednorázové i permanentní daně. V prvním případě se jedná např. o daň z převodu nemovitosti, daň z přidaného hodnoty, daň z kapitálových výnosů, různé registrační poplatky apod.; pokud v rámci těchto daní existují nějaké úlevy, bývají vázány hlavně na daň z přidaného hodnoty, jejíž sazba je v některých zemích pro soukromý nájemní sektor snížena (např. v Belgii, Lucembursku či Španělsku). Z tzv. permanentních daní má pro sledovanou oblast největší význam daň z příjmu, resp. úlevy poskytované na této dani.

Daňová legislativa (určující nejen případné úlevy, ale i výši daňového břemene) má významný vliv na rozhodování investorů zda podnikat či nepodnikat v oblasti nájemního bydlení, neboť její úprava se promítá do návratnosti vložené investice, do toku příjmů z podnikání apod. Faktem však je, že reálné efekty konkrétních daňových opatření, která jsou uplatňována v zemích EU, se obtížně hodnotí a porovnávají. Z šetření, která byla v rámci členských zemí EU prováděna, je patrné, že daňové zacházení se soukromým nájemním sektorem se v zemích EU značně liší, přičemž odlišnosti jsou silně ovlivněny tradicemi.

- V zemích, kde je ziskovost podnikání v soukromém nájemním sektoru prostřednictvím daňových nástrojů omezována (daňové břemeno převládá nad podporou), lze pozorovat malý tok soukromých investic do této oblasti (Řecko, Belgie); v zemích, kde je toto nepodnětné prostředí doplněno regulací cen, dochází dokonce k odlivu investorů ze soukromého nájemního sektoru.

- Na druhé straně v tam, kde je soukromý nájemní sektor silně podněcován prostřednictvím daňového systému, není nutně výsledkem vysoká ziskovost; daňové efekty jsou totiž absorbovány tlakem na zvyšováním investičních nákladů (čím vyšší náklady, tím větší možnost daňových úlev) a tlakem na snižování nájemného (jediná oblast, v níž si investoři mohou konkurovat), čímž se snižuje prostor pro zisk. Příkladem této situace je Německo.

- Konečně v zemích, kde jsou daňové podněty spíše menší, nemusí být výsledkem nižší výnosnost vložené investice. Naopak zde můžeme očekávat růst nájemného a snižování nákladů (Francie, Španělsko); nízký objem investic do nájemního bydlení se však může objevit v případě, že nájemníci nejsou schopni platit vysoké nájemné.

Soukromý nájemní sektor je v soukromých rukou, ale i přesto je do určité míry regulován státem. Intervence státu je uplatňována prostřednictvím legislativních nástrojů a týká se především způsobu stanovení nájemného, jeho výše a možnost úprav a vztahů mezi vlastníky a nájemníky, včetně ochrany nájemníků.

V soukromém nájemním sektoru v současnosti převažuje ve většině zemí EU smluvní nájemné, jehož výše vyplývá z dohody mezi nájemníkem a pronajímatelem. Výjimku z tohoto pravidla představuje několik zemí, např. Řecko, Švédsko, či “nové” spolkové země Německa, kde je nájemné v celém soukromém sektoru regulováno prostřednictvím závazného “stropu”, tj. maximální výše, která nesmí být překročena. Převažující smluvní volnost ve věci nájemného je ovšem v mnoha případech přímo či nepřímo omezena, Výjimkou je v tomto ohledu jen Velká Británie či Nizozemí, kde je smluvní volnost úplná. což vyplývá z faktu, že nájem bytu je ve všech zemích pojímán jako nájem chráněný. Přímé omezení smluvní volnosti se ve většině zemí EU vztahuje na část soukromých nájemních bytů; většinou se týká starých nájemních smluv (někde, např. v Lucembursku, starého bytového fondu) a je zacíleno na ochranu nájemníků, kteří uzavřeli své nájemní smlouvy za jiných legislativních podmínek (tj. v době regulace nájemného). Jiná forma přímé regulace nájemného je uplatňována např. ve Francii, kde je výše smluvního nájemného omezena v místech s abnormální, tj. deficitní bytovou situací (Paříž), nebo v Dánsku, kde o využi principu smluvního nájemného na daném území rozhodují obce (výsledkem je, že “strop” smluvního nájemného je uplatněn v devadesáti procentech případů). Nepřímá regulace výše smluvního nájemného je uplatňována např. v Německu a opět ve Francii, přičemž v obou případech má podobu místně porovnávaného nájemného.

V současné době převažující smluvní nájemné je výsledkem vývoje v uplynulých patnácti - dvaceti letech, který směřoval k celkové liberalizaci trhu s byty, k deregulaci cen bydlení apod. Porovnání současné výše nájemného s jeho úrovní v 70. a 80. letech ukazuje, že prakticky ve všech zemích EU došlo k výraznému nárůstu nájemného, který byl mnohde rychlejší než růst cen stavebních prací a inflace; skutečností však je, že zaznamenaný nárůst nájemného je v některých zemích stále příliš nízký ve vztahu k tomu, co bylo v této oblasti zanedbáno (situace ve Španělsku, Portugalsku, Řecku, Lucembursku).

Úprava nájemného (tj. jeho zvyšování) u již existujících nájemních smluv v soukromém nájemním sektoru je v zemích EU regulována obdobným způsobem. Zvláštní ochrany požívají především staré nájemní smlouvy, uzavřené v podmínkách odlišné legislativy, nicméně určitá regulace se, až na výjimky, týká i novějších nájemních smluv se smluvním nájemným. Výjimkou je opět např. Irsko a Velká Británie, kde je i průběžné zvyšování nájemného věcí dohody mezi nájemníkem a pronajímatelem. Obvykle jsou aplikovány tyto postupy: Nájemné je možno zvyšovat ve stanoveném intervalu podle indexu spotřebitelských cen, nebo podle indexu cen stavebních prací (tak je tomu např. v Belgii, Francii či Německu); maximální zvýšení nájemného se může dále odvíjet od investičních nákladů (např. v Lucembursku), nebo je jeho nejvyšší možný procentní nárůst v určitém období stanoven centrální vládou (např. Nizozemí, kde je povolen šestiprocentní nárůst za 1 rok, nebo Německo - třicetiprocentní nárůst v průběhu 3 let apod.).

Určitá regulace úpravy nájemného bývá aplikována v některých zemích i v případě, že majitel provede významnou modernizaci či zlepšení objektu; možnost zvýšení nájemného se v takovém případě odvíjí od investičních nákladů (Německo), od splátek úvěru, který byl na modernizaci poskytnut (Dánsko) apod.; v mnoha zemích je však toto zvyšování věcí smluvní volnosti (Francie, Portugalsko, Velká Británie, Irsko).

V soukromém nájemním sektoru ve všech sledovaných zemích jsou legislativně upraveny vztahy mezi vlastníky a nájemníky. Pasáž týkající se legislativní úpravy vztahů v nájemním sektoru je v upravené podobě převzata ze studie: Valentová, Sobotková: 1994.

Základním dokumentem, který tuto oblast ve všech sledovaných zemích upravuje, je nájemní smlouva, jejímž prostřednictvím jsou stanovena pravidla užívání bytu na základě práv a povinností nájemníků a pronajímatelů tak, aby nedocházelo ke zhoršování jejich vzájemných vztahů a aby se utvářelo příznivé prostředí pro bydlení. Základní úprava těchto vztahů, která nesmí být nájemní smlouvou porušena, je obvykle zakotvena v takových zákonech, jako je občanský zákoník, nájemní zákon apod. Přitom se vždy vychází z předpokladu, že nájem bytu je nájmem chráněným.

K základním článkům, které spadají do legislativního rámce nájemního sektoru, patří:

- forma a způsob uzavírání nájemní smlouvy (na dobu určitou i neurčitou, přičemž v současnosti je spíše preferována smlouva na dobu určitou)

- vypovězení nájemní smlouvy oběma stranami a uvolnění bytu (výčet právních důvodů, které mohou vést k ukončení nájemního vztahu, několikatýdenní či několikaměsíční ochranná lhůta chránící nájemníky či pronajímatele v situaci, kdy druhá strana vypoví nájemní smlouvu),

- způsob stanovení a placení výše nájemného, včetně sankcí v případě nedodržení smlouvy (viz pasáž o nájemném),

- zajištění služeb, spojených s bydlením, opět včetně sankcí v případě nedodržení smlouvy (dohoda o tom, kdo bude zajišťovat údržbu, konkrétní opravy různého rozsahu apod., včetně finanční úhrady),

- výměna bytů, podnájmy (potřeba souhlasu majitele, soudní rozhodnutí na základě posouzení konkrétní situace v případě, že se smluvní strany nedohodnou),

- převod užívacího práva (obvykle možnost převodu na nejbližší příbuzné, kteří sdíleli společnou domácnost),

- participace nájemníků (spolurozhodování o službách, účast na správě apod.).

Legislativní úprava vztahů mezi nájemníky a vlastníky je zaměřena především na situace, kdy se obě strany nemohou dohodnout, tj. kdy hrozí potenciální konflikt; přístup jednotlivých členských zemí EU si je v této věci velmi blízký. V některých státech, zvláště tam, kde je uplatňována regulace nájemného (např. v Řecku, Dánsku), platí v této oblasti centrální pravidla; jinde jsou konflikty řešeny prostřednictvím místních nezávislých orgánů, avšak i ty se obvykle musí řídit podle nějakých centrálně stanovených rozhodovacích kritérií. Z výše uvedených problémových okruhů je důraz kladen především na:

- Uzavření nájemní smlouvy a pravidla jejího ukončení. Ve všech evropských zemích existuje možnost uzavřít nájemní smlouvu na dobu určitou i neurčitou Oznámení o ukončení nájemního vztahu je všude následováno ochranným obdobím, během něhož si může nájemník najít nový byt (resp. vlastník nalézt nového nájemníka); délka této doby se velmi často odvíjí od délky nájemního vztahu.

- Ochranu vlastnických (dispozičních) práv majitele nájemního domu. Také zde se legislativa jednotlivých členských zemí EU příliš neliší; předmětem právní úpravy, která chrání vlastníka (resp. umožňuje mu jednostranně vypovědět nájemní smlouvu), jsou situace, kdy majitel potřebuje byt pro sebe a své příbuzné, potřebuje provést modernizaci či rekonstrukci nemovitosti, příp. demolici, potřebuje vystěhovat nájemníky, kteří neplní závazné povinnosti; v několika zemích (Německo, Rakousko) může být důvodem výpovědi i situace, kdy nájemné nekryje náklady, takže pronájem je pro majitele ztrátový.

Uvedené přístupy, týkající se smluvní volnosti (především způsobu stanovení nájemného), navozují představu, že v rámci soukromého nájemního sektoru jsou nabízeny především dražší a kvalitnější nájemní byty, protože v úhradě nákladů na bydlení je zakalkulován zisk pro pronajímatele, který má zájem zlepšovat svou nabídku. Tato skutečnost však platí jen v některých případech. Porovnání výše nájemného v soukromém a v neziskovém nájemním sektoru sice ukazuje, že nájemné v soukromých nájemních bytech je v mnoha případech o něco vyšší (v průměru o 3 - 6 % v rámci EU), ale tato skutečnost je zkreslena tím, že je porovnávána výše nájemného u nových nájemních smluv, nikoli v celém soukromém nájemním sektoru. Kromě toho jsou země (Dánsko), kde je nájemné v soukromých nájemních bytech nižší než nájemné v tzv. neziskovém sektoru.

Právě příklad Dánska dokazuje, že významným prvkem určujícím výši nájemného nemusí být profil vlastníka, způsob financování apod., ale kvalita nabízeného bydlení, odvíjející se velmi často od stáří bytového fondu. V této zemi, ale i v mnoha dalších (např. v Nizozemí), platí, že nižší nájemné je stanovováno v předválečné výstavbě, která má nižší kvalitu a patří soukromým pronajímatelům; obyvateli těchto soukromých nájemních domů jsou domácnosti s nižšími příjmy, takové, které si nemohou dovolit platit vyšší nájemné. Naproti tomu poválečný bytový fond, vykazující vysokou kvalitu, je dražší, bez ohledu na to, zda je součástí neziskového nebo soukromého nájemního sektoru. Také tento obraz může nabývat různých podob, mj. v závislosti na tom, kde je nájemní bytový fond situován, jaká péče byla věnována jeho modernizaci apod. Např. je-li soukromý nájemní dům situován ve skutečně neatraktivní lokalitě, může zde být nájemné natolik nízké, že nestačí na krytí běžného provozu nemovitosti.)

Od těchto faktorů se odvíjí převažující typ klientely soukromého nájemního bydlení. Např. v Německu, kde je i předválečný bytový fond vlastněný soukromými majiteli velmi dobré kvality (výsledek modernizace), slouží toto bydlení jako “přechod” mezi nájemním a vlastnickým bydlením; naproti tomu ve Francii, jejíž soukromý nájemní sektor prošel dlouhým obdobím úpadku, se jedná spíše o zásobu bytů pro jednotlivce, domácnosti stěhující se často za prací a lidi s nižšími příjmy. V této věci je ovšem třeba brát v úvahu i další významný faktor, který spoluutváří vazbu mezi sociálněekonomickými charakteristikami domácností a typem bydlení; tímto faktorem je celková nabídka na trhu s byty, která nutí např. nízkopříjmové domácnosti bydlet v dražších soukromých nájemních bytech, neboť cenově přijatelných sociálních bytů je nedostatek.
Výše popsaný dlouhodobý vývoj (tj. úpadek) soukromého nájemního bydlení se ale začíná v poslední době (tj. od začátku 90. let) měnit. Vlády jednotlivých zemí, vědomy si širších makroekonomických souvislostí a problémů, s nimiž se potýká vlastnické a sociální bydlení (viz kapitoly věnované těmto otázkám), začínají k soukromému nájemnímu sektoru znovu obracet pozornost. Revitalizace soukromého nájemního sektoru, podporovaná mnoha vládami prostřednictvím celkové liberalizace trhu s byty, uvolňování nájemného, poskytování adresných subvencí apod., totiž představuje určitou možnost jak zvýšit podíl soukromých finančních prostředků ve sféře bydlení a tím snížit nároky na rozpočtové prostředky, které do oblasti bydlení dosud plynou. Vedle naděje na zvýšení zájmu soukromých investorů o tento druh podnikání zde hraje roli i záměr lépe využít funkce, které soukromý nájemní sektor na trhu s byty tradičně plní (tj. rezerva startovních bytů, bydlení na kratší dobu pro “mobilní” domácnosti). Otázka, do jaké míry se mnohými vládami podporovaná revitalizace soukromého nájemního bydlení podaří, je zatím otevřená. Soukromý nájemní sektor se sice v současnosti ve většině sledovaných zemí nachází ve fázi určité expanze (nebo alespoň stabilizace), ale je zapotřebí vědět, že tento pozitivní vývoj bude vždy limitován specifickým charakterem podnikání v oblasti nájemního bydlení; podnikání v této sféře se sice vyznačuje značnou jistotou, ale také, ve srovnání s jinými investorskými příležitostmi, menšími výnosy a dlouhou dobou návratnosti investic.

2011 Úřad vlády ČR | O přístupnosti