Databáze Cesta do Evropské unie

Detail

Zmocnění orgánů Společenství k vydávání sekundárního komunitárního práva vychází ze zásady svěření omezených jednotlivých pravomocí členskými státy ("compétence d´attribution"). Na rozdíl od států nemá ES/EU jako mezinárodní organizace univerzální působnost (tzv. kompetenční kompetenci, tj. oprávnění určovat si samostatně rozsah své pravomoci). Disponuje jen těmi legislativními pravomocemi, které ji byly zakládajícími smlouvami, tj. primárním právem svěřeny (srovn. čl. 3b odst. 1 Smlouvy ES). Zmocňovací ustanovení primárního práva stanoví "základ, rámec a meze" pro sekundární legislativu orgánů Společenství. Rozsudek ze dne 5.10.1978 ve věci 26/78 "invalidní renta", SbSD 1978, s. 1771, 1778 Určují jak předmět komunitární úpravy, tak i volbu formy komunitárního aktu a legislativní postup k jeho vydání.

Spory o správný právní základ harmonizačních aktů orgánů Společenství patří už dávno k pravidelné náplni rozhodovací činnosti ESD. Podle ustálené soudní praxe musí volba příslušného právního základu respektovat objektivní kritéria. Nevhodný právní základ vede k protiprávnosti (a tím k možnosti zrušení) aktu Společenství, jestliže právní základ zvolené pravomoci ovlivňuje i použitelný legislativní postup a tím působí i na samotný normativní obsah daného právního aktu Rozsudek ze dne 26.3.1987 ve věci 45/86 "všeobecné celní preference", SbSD 1987, s. 1493, 1520; rozsudek ze dne 27.9.1988 ve věci 165/87 Komise v. Rada, SbSD 1988, s. 5545, 5562; rozsudek ze dne 30.5.1989 ve věci 242/87 Komise v. Rada, SbSD 1989, s. 1425, 1452; rozsudek ze dne 29.3.1990 ve věci C-62/88 Řecko v. Rada ("Černobyl"), SbSD 1990, s. I-1527, 1551; rozsudek ze dne 11.6.1991 ve spojených věcech C-51/89, C-90/89 a C-94/89 Spojené Království v. Rada, SbSD 1991, s. I-1757, 1790; rozsudek ze dne 7.7.1992 ve věci C-295/90 Evropský parlament v. Rada, ("právo pobytu pro studenty"), SbSD 1992, s. I-5299.

Pokud jde o právní formu, přicházejí v úvahu v první řadě právní akty typizované v čl. 189 Smlouvy ES (závazná nařízení, směrnice a rozhodnutí, nezávazná doporučení a stanoviska), ale i tzv. atypické formy (např. programy, usnesení, prohlášení, apod.). Ty jsou konkretizovány už v různých zmocňovacích ustanoveních Proto mohou být vydána k uzpůsobení státních monopolů (jen) doporučení Komise (čl. 37 odst. 6 Smlouvy ES). K uskutečňování společné zemědělské politiky má Rada k dispozici alternativní nařízení, směrnice, rozhodnutí nebo doporučení (čl. 43 odst. 2 smlouvy ES). Opatření k volnému pohybu pracovníků mohou být přijata směrnicemi nebo nařízeními Rady ("postupem spolurozhodování" s Evropským parlamentem, čl. 49 Smlouvy ES). Naproti tomu mohou být v oblasti práva usazování a volného pohybu služeb vydávány jen směrnice Rady (u práva usazování jen "postupem spolurozhodování s Evropským parlamentem, čl. 54 odst. 2, čl. 57 odst. 1, čl. 63 odst. 2 Smlouvy ES). V oblasti pravidel hospodářské soutěže přicházejí v úvahu alternativně nařízení nebo směrnice Rady (čl. 87 odst. 1 Smlouvy ES). Zatímco před vstupem v platnost JEA mohla být harmonizace k uskutečňování společného trhu prováděna jen směrnicemi Rady (čl.100 Smlouvy EHS), mohou být harmonizační opatření pro vnitřní trh podle nového ustanovení čl. 100a Smlouvy ES, začleněného JEA, přijímána ve formě blíže nespecifikovaných "opatření" (Rady "postupem spolurozhodování" s Evropským parlamentem). Konečně, ustanovení o zaplnění mezer čl. 235 Smlouvy ES ("implied powers clause") zmocňuje Radu k přijímání doplňujících "vhodných opatření", pokud není dán žádný specifický zmocňovací základ. K úloze Evropské parlamentu srovnej Verny/Dauses, Politicko-institucionální postavení Evropského parlamentu po Maastrichtu, EMP 6/1995, s. 12 a násl., v jiných je otázka formy naopak ponechána otevřená. V prvním případě je legislativní orgán Společenství příslušným typem právního aktu vázán, Přitom se všeobecně uznává, že pravomoc k vydání nařízení, které má intenzívnější normativní účinek, vždy mlčky předpokládá i pravomoc k vydání co do přímého normativního účinku méně intenzívní směrnice. V posléze uvedeném případě má orgán Společenství k dispozici kteroukoliv (typickou nebo atypickou) formu právního aktu.

K vydání nezávazných právních aktů jako jsou doporučení, stanoviska nebo prohlášení není třeba - podle převažujícího názoru a ustálené praxe - žádného smluvního základu pravomoci (srovn. čl. 155 2. odrážka Smlouvy ES pro doporučení a stanoviska Evropské komise). V ostatních případech musejí všechna komunitární opatření, ať jde o důvod jejich vydání (tj. "zda") nebo o rozsah jejich úpravy a její normativní intenzitu odpovídat zásadě subsidiarity a přiměřenosti. Na jedné straně smí jednat Společenství v oblastech nevýlučné působnosti jen tehdy, pokud sledovaný cíl nemůže být uspokojivě dosažen na úrovni členských států a může být z důvodů rozsahu či účinků lépe dosažen na úrovni Společenství (zásada subsidiarity, čl. 3b odst. 2 Smlouvy ES). Na druhé straně nesmějí opatření Společenství překročit rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů Smlouvy (zákaz překročení, čl. 3b odst. 3 Smlouvy ES).


2. Postup sbližování práva

Právní základ pravomoci určuje nejen přípustný typ právního aktu (nařízení, směrnice, rozhodnutí, atd.) a popř. legislativní orgán Společenství Rada, Evropský parlament a Rada společně, Komise), nýbrž i postup použitelný pro vydání aktu. V této studii se lze zabývat touto otázkou jen stručně.

Všem legislativním postupům je společné, že mohou být zahájeny jen na návrh předložený Evropskou komisí. Rada a (od nabytí platnosti Smlouvy EU) Evropský parlament jsou pouze oprávněny požadovat od Komise předložení takového návrhu. Monopol na legislativní iniciativu činí z Komise orgán s velmi silným politickým postavením, neboť jen ona disponuje pravomocí zahajovat postup vedoucí k vydání harmonizačního opatření a tím i podstatným způsobem předurčit jeho normativní obsah. V praxi jsou návrhy Komise vypracovávány ve spolupráci s odborníky členských států a představitelů vědy a po vyslechnutí zástupců zainteresovaných hospodářských kruhů.

Ve většině případů vyžadují ustanovení Smlouvy o pravomoci, aby byl vyslechnut Hospodářský a sociální výbor (který se skládá z představitelů různých skupin hospodářského a sociálního života, čl. 193 Smlouvy ES), v mnoha případech také poradní Výbor regionů (který se skládá z představitelů regionálních a místních územních celků, čl. 198 Smlouvy ES).

Nejdůležitějším orgánem s rozhodovací pravomocí v komunitárních legislativních postupech je Rada, která je složena z představitelů členských států EU na ministerské úrovni (čl. 146 smlouvy ES). Maastrichtskou smlouvou bylo pro vybrané oblasti tvorby práva, zvláště harmonizačních opatření k uskutečnění vnitřního trhu (čl. 100a Smlouvy ES), zavedeno spolurozhodování ("co-decision") Evropského parlamentu. Podle něho příslušná opatření mohou být přijata jen souhlasnými usneseními Evropského parlamentu a Rady, která rozhoduje kvalifikovanou většinou (čl. 189b Smlouvy ES), přičemž postup musí zahrnovat nejméně dvojí čtení, popř. i se svoláním Dohodovacího výboru.

Jinak může Rada v zásadě přijímat usnesení jen v součinnosti s Evropským parlamentem, přičemž v závislosti na typu pravomoci přicházejí v úvahu zejména prostá konzultace Rady s Evropským parlamentem a "postup spolupráce" podle čl. 189c Smlouvy ES, tj. postup zahrnující dvojí čtení s možností práva suspenzívního veta Evropského parlamentu, které může Rada přehlasovat jen svým jednomyslným usnesením.

Ve výjimečných případech může být na základě delegace pravomoci Radou zmocněna k vydávání harmonizačních opatření i Evropská komise. Většinou se přitom jedná o vydávání prováděcích předpisů k aktům Rady, přičemž Komisi jsou často nápomocny poradní výbor expertů nebo kontrolní výbory (pro správu nebo pro regulaci), složené z představitelů správních orgánů členských států. Srovn. rozhodnutí Rady zvané "Komitologie" ze dne 13.7.1989, ÚL č. L 197, 1987, s. 33

Zatímco v tzv. postupu výboru pro správu (používána zejména v oblasti zemědělství) náleží pravomoc k rozhodnutí v případě, že stanovisko výboru je v rozporu s návrhem Komise, opět Radě, je tzv. postup výboru pro regulaci (používán zejména v oblasti zdravotnictví a veterinářství) uspořádán tak, že Komise může své připravované opatření vydat jen tehdy, pokud souhlasí se stanoviskem výboru. Jinak připadne pravomoc k rozhodnutí opět Radě, která jej může přijmout kvalifikovanou většinou.


3. Jednotlivé druhy pravomocí

Následující přehled se omezuje jen na pravomoci k vydávání harmonizačních opatření, které jsou pro praxi nejdůležitější. Přitom je pojem "sbližování práva" chápán široce

· nejen jako harmonizace již platného práva členských států a přijetí pravidel pro budoucí tvorbu harmonizovaného práva členskými státy (zpravidla pomocí směrnic),

a) Až do nabytí platnosti JEA byl čl. 100 Smlouvy EHS (nyní čl. 100 Smlouvy ES) obecným ustanovením o pravomoci a základním předpisem pro harmonizaci práva. Podle něj vydává Rada jednomyslně na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem a Hospodářským a sociálním výborem směrnice ke sblížení těch zákonů a jiných předpisů, které mají přímý vliv na vytváření nebo fungování vnitřního trhu.

Po nabytí platnosti JEA byl čl. 100 Smlouvy ES dalekosáhle potlačen nově zavedeným čl.100a Smlouvy ES jako legis specialis. Ustanovení čl. 100 se nadále použije pouze na matérie výslovně vyloučené z aplikace čl. 100a, tedy na přímé daně (např. daň ze zisku a daň z obchodního jmění), volný pohyb osob, práva a zájmy pracovníků (zejména ve spojení s cíli sociální politiky).

Pro harmonizaci nepřímých daní (zejména daně z obratu a daní spotřebních na minerální oleje, alkohol a tabák) platí zvláštní ustanovení čl. 99 Smlouvy ES, v jehož rámci postup přijímání rozhodnutí odpovídá čl. 100 Smlouvy ES. Daňová harmonizace má vytvářet stejné podmínky na vnitřním trhu a tím i předpoklady pro efektivní uskutečnění základních svobod. Dnes jsou struktury a daňové základy pro nepřímé daně v EU dalekosáhle sjednoceny, pro daňové zatížení platí minimální komunitární sazby.

b) Nový čl. 100a Smlouvy EHS/ES byl začleněn JEA jako ústřední ustanovení k uskutečnění cíle vybudovat vnitřní trh a Maastrichtskou smlouvou byl novelizován pokud jde o použitelný postup pro přijímání rozhodnutí. Podle dnes platného znění tohoto ustanovení vydává Rada podle "postupu spolurozhodování" s Evropským parlamentem a po konzultaci s Hospodářským a sociálním výborem opatření k harmonizaci právních a jiných předpisů, jejichž předmětem je vytváření a fungování vnitřního trhu. Vyňaty jsou již zmíněné úpravy daní, volného pohybu osob a ochrany pracovníků (čl. 100a odst. 2 Smlouvy ES). Podle legální definice čl. 7a Smlouvy ES zahrnuje vnitřní trh prostor bez vnitřních hranic, ve kterém je zajištěn volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu (tj. mobilita statků a výrobních faktorů uvnitř Společenství).

Na rozdíl od čl. 100 Smlouvy ES nepočítá čl. 100a Smlouvy ES s nutností jednomyslného přijímání rozhodnutí v Radě a dává přednost zásadě většinového hlasování, přičemž zároveň posiluje postavení Evropského parlamentu v jeho součinnosti s Radou. Vzdání se požadavku jednomyslnosti a usnadnění procesu sbližování práva bylo politicky vykoupeno připuštěním zásady "opting out", která má přehlasovanému členskému státu umožnit vyhnout se - se souhlasem Komise - vydanému komunitárnímu opatření, aby si mohl zachovat v oblasti své jurisdikce vyšší národní standardy ochrany. Komise naproti tomu bere za základ ve svých návrzích týkajících se zdraví, bezpečnosti, ochrany životního prostředí a ochrany spotřebitele vysokou úroveň takové ochrany (čl. 100a odst. 3,4 Smlouvy ES).

Pokud jde o právní formu opatření, připouští čl. 100a Smlouvy ES vydávání nejen směrnic, nýbrž také jiných právních aktů, zejména nařízení. Komise ostatně ve svém prohlášení k JEA jasně uvedla, že dá - jako dříve - přednost směrnici tam, kde harmonizace bude mít za následek změnu zákona v členských státech.

Čl. 100b EHS/ES, koncipovaný jako doplněk, předvídá možnost, aby Rada mohla stejným postupem jako podle čl. 100a Smlouvy ES rozhodnout, že předpisy platné v některém členském státě musejí být uznány za rovnocenné předpisům jiného členského státu. Toto formální uznání ekvivalence, s nímž je spojeno i zajištění tržních svobod i v neharmonizovaných sektorech, nezískalo - v neposlední řadě v důsledku značného rozšíření judikatury ESD “Cassis de Dijon” - žádný praktický význam.

c) Pokud zakládací smlouvy nestanoví pro Společenství zvláštní pravomoci (ale přitom není pravomoc Společenství výslovně vyloučena), může dojít k subsidiárnímu použití ustanovení čl. 235 Smlouvy ES, určeného k vyplňování mezer v komunitárních pravomocech ("implied powers clause"). Podle tohoto článku může Rada jednomyslně na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem přijmout "vhodná opatření", ukáže-li se, že Společenství musí učinit nějaký krok k dosažení některého ze svých cílů a výslovné ustanovení o pravomoci přitom chybí. Čl. 235 Smlouvy ES umožňuje sice Společenství otevřít prostor pro nové komunitární politiky, které nejsou explicitně uvedeny ve Smlouvě ES, ty však musejí sloužit cílům Společenství (srovn. zejména čl. 2 Smlouvy ES). V žádném případě nezakládá toto ustanovení pravomoc k vytváření nových cílů a úkolů Společenství (tzv. kompetenční pravomoc).

Od vrcholné schůzky v Paříži 1972 byla role čl. 235 Smlouvy EHS (dnes čl. 235 Smlouvy ES) jako základu pro pravomoc Společenství také v oblasti sbližování práva posílena (často ve spojení se speciálním "harmonizačním", avšak pro daný případ za nedostatečné považovaným ustanovením čl. 100 smlouvy EHS). Pro ilustraci lze uvést např. směrnice v oblasti práva sociálního zabezpečení, právní úpravy ochrany životního prostředí, ochrany spotřebitele a práva obchodních společností. Čl. 235 Smlouvy EHS/ES je dále používán, mají-li být vytvořeny nové, jednotné komunitární právní instituty a organizační struktury (např. ochranná známka Společenství, evropská akciová společnost-"societas europea"). Zavedením odpovídajících výslovných kompetenčních norem JEA a Smlouvou EU (např. čl. 118a, čl. 129a, čl. 130s Smlouvy ES - viz níže) ztratil čl. 235 Smlouvy ES podstatně na svém významu.

d) Pro harmonizační opatření v oblasti vybraných politik Společenství, zejména společné zemědělské politiky, volného pohybu osob, svobody usazování a poskytování služeb, dopravní, sociální a obchodní politiky, jakož i politiky ochrany spotřebitele a životního prostředí, platí zvláštní zmocňovací ustanovení.

Směrnice k liberalizaci určitých služeb jsou přijímány Radou kvalifikovanou většinou na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem a Hospodářským a sociálním výborem (čl. 63 odst. 2 Smlouvy ES).

Vytvoření společné dopravní politiky se ukázalo z politických důvodů jako krajně obtížné. Byla sice přijata různá harmonizační opatření (nařízení, směrnice, rozhodnutí) k liberalizaci silniční nákladní dopravy, jakož i námořní a letecké dopravy, k zásadnímu obratu k vytvoření jednotného dopravního trhu však dosud nedošlo.

Stejně jako ochrana spotřebitele má i politika životního prostředí průřezový charakter: požadavky na ochranu životního prostředí musejí být zahrnovány do formulování a uskutečňování i jiných komunitárních politik (čl. 130r odst. 2 Smlouvy ES). Podle judikatury ESD to znamená, že nejen právní úpravy vztahující se k výrobkům, ale i k výrobním zařízením, které zároveň plní funkci ochrany životního prostředí, je třeba z hlediska pravomocí potřebných k jejich přijetí opřít nikoliv o čl. 130s, ale o čl. 100a Smlouvy ES, pokud tyto úpravy ovlivňují soutěžní postavení dotčených podniků na trhu. Rozsudek ze dne 11.6.1991 ve věci C-300/89 "Titandioxid", SbSD 1991, s. I-2867 Praktický význam čl. 130s Smlouvy ES se tak omezuje na opatření "čisté" ochrany životního prostředí, mající z hlediska hospodářské soutěže neutrální vliv (např. zachování a ochrana životního prostředí, racionální využití přírodních zdrojů).

Rada při provádění svých obchodně-politických pravomocí rozhoduje kvalifikovanou většinou na návrh Komise. Konzultace s Evropským parlamentem a hospodářským a sociálním výborem není předepsána (čl. 113 Smlouvy ES).

e) Je třeba poukázat na to, že v určitých oblastech komunitárních politik (kulturní politika, čl. 128, zdravotnictví, čl. 129 Smlouvy ES) jsou harmonizační opatření výslovně vyloučena. V těchto oblastech mohou být přijímány jen nezávazné programy a podpůrná opatření.
Ve vztahu k systémům sociálního zabezpečení členských států není sledováno žádné jejich spojení v jednotný systém, nýbrž jen pouhá koordinace (čl. 51 Smlouvy ES). Úprav týkající se účasti osob v systémech sociálního zabezpečení, započitatelné doby zaměstnání a výše pojistných plnění zůstávají i nadále v pravomoci členských států, pojistná období nabytá v jiných členských státech jsou ovšem započitatelná (tj. pojistné doby se sčítají a pro účely výpočtu pojistných plnění pojištěnci jsou přepočítány). Nadto mají příslušné státní úřady povinnost k vzájemné spolupráci a pomoci. Nařízení č. 1408/71 EHS ze dne 14.6.1971, úplné znění ÚL č. C 325, 1992, s. 1
V některých otázkách státní příslušnosti, daňového práva, práva obchodních společností a mezinárodního práva soukromého, kde bylo možno očekávat právní i politické obtíže, se počítá s doplňujícími mezinárodními smlouvami, které by měly být uzavřeny mezi členskými státy (čl. 220 Smlouvy ES: např. Bruselská úmluva o soudní příslušnosti a výkonu rozhodnutí ze dne 27.9.1968, Římská úmluva o právu použitelném na závazky ze smluv ze dne 19.6.1980). Tyto smlouvy nejsou součástí komunitárního práva ve vlastním slova smyslu, předmět jejich úpravy však věcně úzce souvisí s činností Společenství. Jimi upravené otázky byly zpravidla už dříve mezi členskými státy předmětem obtížně přehledného počtu dvou- a vícestranných dohod (např. o uznání a výkonu soudních rozhodnutí). Podle převládajícího názoru není čl. 220 Smlouvy ES na překážku harmonizaci prostřednictvím "pravého" komunitárního práva. Doplňující smlouvy proto přicházejí v úvahu jen tehdy, pokud již Společenství nepřijalo úpravu dané matérie. Harmonizační cíle v rámci komunitárního práva mají přednost.
Zřídka, zpravidla v 70. letech, byla pro realizaci harmonizačních záměrů namísto komunitární úpravy zvolena forma mezinárodní smlouvy (např. Lucemburská úmluva o evropském patentu pro společný trh z r. 1975, která nevstoupila v platnost, s doplňkovou úmluvou z r. 1989).