Databáze Cesta do Evropské unie

Detail

	Cesta do Evropské unie
Svazek :	6. METODICKÉ ZÁSADY SBLIŽOVÁNÍ PRÁVA PŘIDRUŽENÉHO STÁTU S PRÁVEM EVROPSKÉ UNIE NA PŘÍKLADU ČESKÉ REPUBLIKY
Část :	II. SBLIŽOVÁNÍ PRÁVA V ES
Kapitola :	A. Funkce a koncepce sbližování práva

Text:1. Funkce sbližování práva

Sbližování práva je jedním z nejdůležitějších nástrojů vytvoření a fungování společného trhu, který je od přijetí Jednotného evropského aktu (JEA) označován jako Vnitřní trh. Čl. 3 písm. h) Smlouvy ES řadí mezi činnosti Společenství ”sbližování právních předpisů ČS v míře nutné pro náležité fungování společného trhu.”

Teoretickým východiskem problematiky sbližování práva v ES je významné rozhodnutí ve věci ”Cassis de Dijon” ESD ze dne 20.2.1979 Rozsudek ve věci 120/78, SbSD 1979, s. 649. Rozhodnutí vychází předně z toho, že také nediskriminační, tj. bez rozdílu na tuzemské i dovážené zboží použitelné předpisy pro obchod mohou v zásadě představovat zakázaná opatření s účinkem rovnocenným kvantitativním omezením (čl. 30 Smlouvy EHS/ES), pokud vytvářejí uvnitř Společenství překážky obchodu. Taková opatření mohou být odůvodněna ”důležitými požadavky” dovážejícího členského státu, jako jsou zejména požadavky veřejného zdraví, poctivosti obchodního styku a ochrany spotřebitele.

Na základě ”Cassis de Dijon” byla založena tzv. zásada země původu v tom smyslu, že omezení (překážky) volného pohybu zboží - ačkoli nemají diskrimininační povahu - jsou dalekosáhle zakázány. Rozsudek znamená opuštění do té doby jedině platné tzv. zásady státu určení ve smyslu pouhého zákazu diskriminace. S výhradou platnosti zmíněných ”důležitých požadavků” musejí být všechny výrobky, nacházející se v některém členském státě ve volném oběhu, připuštěny na trh v celém prostoru Společenství.

Liberalizace podle formule ”Cassis de Dijon” slouží ovšem ve prospěch pohybu zboží jen mezi členskými státy, nikoli v čistě vnitrostátním styku. Ten zůstává i nadále plně podroben obchodním předpisům příslušného členského státu, jimiž mohou být výroba a uvedení na trh ve vnitřním styku daného státu omezeny. Pro pojetí trhu v názoru ESD je příznačné, že příslušná judikatura se vztahuje pouze na dovážené výrobky. Čl. 30 a násl. Smlouvy EHS/ES odůvodňují podle svého systematického začlenění jen odstranění překážek vnitrokomunitární výměny zboží, nikoli odstranění vnitřních narušení hospodářské soutěže.

Zhoršené postavení tuzemských výrobků, které z toho může vyplynout, je známé jako ”obrácená diskriminace”. Ta je ovšem - nehledě na případnou její problematičnost z hlediska ústavněprávního - v úrovni komunitárního práva v zásadě přípustná a je třeba jí rozumět jako důsledku dosud ještě ”neúplného” vnitřního trhu Ustálená judikatura ESD, např. rozsudek ze dne 9.2.1995 ve věci C-412/93 Leclerc v. TF 1 a M 6, SbSD 1995, s. I-179, 219 a násl. Viz také M. Dauses, Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, C.I., Warenverkehr-Grundregeln, mč. 96 s dalšími odkazy.. Její původ je v paralelní existenci dvou vzájemně si konkurujících právních řádů: jednak komunitárního, který se týká vztahů na vnitřním trhu Společenství přesahujících hranice členských států, jednak vnitrostátního, v jehož výlučné působnosti čistě vnitrostátní tržní vztahy zůstávají.

Z předchozího se podává nová, relativizovaná úloha sbližování práva v ES: jestliže dříve bylo třeba vycházet z toho, že obdobné překážky, vznikající z rozdílných, avšak nediskriminačních vnitrostátních předpisů pro výrobu a vstup výrobků na trh, lze odstranit jen prostřednictvím harmonizace na komunitární úrovni, pak ve světle doktríny ”Cassis de Dijon” je sbližování práva předpokladem volného pohybu jen pokud jde o tzv. ”důležité požadavky”. V této oblasti vyvolává odstranění vnitrokomunitárních obchodních překážek otevření národních trhů. Jinak dochází k odstranění tržních překážek přímo na základě čl. 30 Smlouvy ES; sbližování práva není jako nástroj k uskutečnění volného pohybu zboží již nadále třeba.

”Cassis de Dijon” nově definoval roli sbližování práva ve vztahu k fungování vnitřního trhu (srov. čl. 3 písm. h Smlouvy ES) a vedl ke změně jeho funkcí. Lze tu uvést:

a) V oblastech již liberalizovaných na základě pravidla ”Cassis de Dijon” zajišťuje sbližování práva především udržení vysokého standardu ochrany proti nebezpečí nivelizace snižující kvalitu. Toto vymezení cíle je předvídáno výslovně pro oblasti zdraví, bezpečnosti, ochrany životního prostředí, ochrany spotřebitele a pracovního prostředí (srov. čl. 100a odst. 3, čl. 118a odst. 2, čl. 129a odst. 1, čl. 130 s odst. 2 Smlouvy ES). Orientace normotvorného procesu Společenství na vysoké standardy ochrany a kvality má zabránit jejich snižování na nejnižší společný jmenovatel právních řádů členských států (”lowering to the bottom”). Může se dostat do jistého konfliktu
s intrakomunitární mobilitou výrobků.

b) Zajištění neutrality hospodářské soutěže (srov. čl. 3 písm. g Smlouvy ES) prostřednictvím odstranění obrácené diskriminace. Ta nespadá ani pod zákaz diskriminace z důvodu státní příslušnosti (čl. 6 Smlouvy ES) - neboť nerozlišuje podle osoby výrobce, nýbrž se vztahuje k původu zboží, - ani pod nepsaný obecný princip stejného zacházení zakotvený v komunitárním právu, který platí, jen pokud oba srovnávané případy spadají do oblasti použití komunitárního práva. Obrácené diskriminaci a z ní vyplývajícímu narušení soutěže lze čelit jenom sblížením dotčených právních úprav v měřítku celého Společenství (tzv. totální harmonizace).

c) Dosažení transparentnosti a právní jistoty prostřednictvím obsahové konkretizace práva použitelného pro tržní vztahy. Podle ustálené judikatury ESD je odvolávání se ČS na ”důležité požadavky” ve smyslu doktríny ”Cassis de Dijon” vyloučeno, pokud je plná harmonizace všech nutných ochranných opatření předpokládána ve směrnici Společenství a je stanovena i komunitární procedura ke kontrole jejího dodržování. V takovém případě lze všechny hmotněprávní předpoklady zjistit z harmonizačního aktu Např. rozsudek ze dne 30.11.1983 ve věci 227/82 van Bennekom, SbSD 1983, s. 3883; rozsudek ze dne 10.12.1985 ve věci 247/84 Motte, SbSD 1985, s. 3898; rozsudek ze dne 7.3.1989 ve věci 215/87 Schumacher, SbSD 1989, s. 617; rozsudek ze dne 16.4.1991 ve věci C-347/89 Eurim-Pharm, SbSD 1991, s. I-1747. ČS jsou oprávněny odchýlit se od směrnice jen tehdy, pokud sama obsahuje možnost derogace (např. ochrannou doložku) nebo pokud je odchylné použití vnitrostátního práva připuštěno ve zmocnění na smluvním základě (např. čl. 100a odst. 4 Smlouvy ES: ”opting out”; čl. 118a odst. 3, čl. 129 odst. 3, čl. 130t Smlouvy ES: přijímání přísnějších ochranných opatření).

d) Pokud možno všestranná použitelnost kompatibilních výrobků (např. standardizace technických přístrojů, náhradních dílů a prvků).

2. Koncepce sbližování práva

Zřízení a dotváření společného trhu bylo prováděno až do poloviny 80. let převážně detailní harmonizací, tj. pro určité výrobkové oblasti byly vydávány detailní technické zvláštní úpravy, které měly zajistit přístup na trh v celém prostoru Společenství. Přitom se vycházelo z předpokladu, že výrobky, které mají být nabízeny v jiném členském státě než v tom, kde byly vyrobeny, musejí odpovídat všem zákonným požadavkům státu určení (tzv. ”starý přístup”). Výsledky této politiky byly rozčarováním: jednak se ukázal požadavek jednomyslnosti v tehdejším základním harmonizačním ustanovení čl. 100 Smlouvy EHS jako vážná překážka. Dále pak vedla dlouhá doba jednání k řešením, která již v okamžiku jejich nabytí účinnosti byla technicky překonaná. Těžiště harmonizačních opatření leželo podle ”starého přístupu” ve výrobkově nebo oborově vymezených (vertikálních) úpravách, což vyvolávalo těžkostí při volbě priorit normotvorby.

Už judikatura ESD ”Cassis de Dijon” v roce 1979 stanovila právní předpoklady ”deregulace”. Ve svém sdělení o účincích tohoto rozsudku ÚL č. C 256, 1980, s. 2 učinila Komise právně-politický závěr, že napříště by se mělo odstraňování vnitrokomunitárních bariér obchodu uskutečňovat převážně harmonizací těch vnitrostátních předpisů, které spadají do oblasti ochrany ”důležitých požadavků” ve smyslu nové linie judikatury ESD. Zároveň byla v průběhu přípravy koncepce vnitřního trhu zásadní myšlenka funkční rovnocennosti vnitrostátních úprav promítnuta do konkrétních legislativních strategií. Zásadní změna koncepce sbližování práva proběhla v roce 1985 na základě tří strategických dokumentů:

a) Bílá kniha Komise o ”dokončení vnitřního trhu” z června 1985 KOM (85) 310 zadaná z podnětu Evropské rady, měla určující význam pro koncepci vnitřního trhu vyjádřenou v Jednotném evropském aktu. Obsahovala kolem 300 návrhů harmonizačních opatření, z nichž asi dvě třetiny se týkaly svobody pohybu zboží. Opatření bylo možno rozdělit do čtyř hlavních skupin:

· Odstranění materiálních překážek, tj. kontrol na vnitřních hranicích, jejichž nejviditelnějším znakem jsou pohraniční celnice. Východiskem je zjištění, že kontroly na vnitřních hranicích jsou nákladné a přitom ztěžují vytvoření pocitu společné evropské identity.

· Odstranění technických překážek, tj. netarifních bariér obchodu. Ty vyplývají z rozdílných úprav, které existují v jednotlivých členských státech zejména z důvodů ochrany zdraví, bezpečnosti, (výrobkově podmíněné) ochrany životního prostředí a ochrany spotřebitele.

· Odstranění daňových překážek, tj. sjednocení daňových předpisů.

· Zlepšení sociálně-ekonomických rámcových podmínek pro vnitrokomunitární působení podniků (např. sjednocení práva obchodních společností a obecné části práva životního prostředí).

Bílá kniha vychází z diferencovaného ”nového přístupu”, podle něhož se má Společenství - v souladu s filosofií ”Cassis de Dijon” - do budoucna při sjednocování právních předpisů pro vstup výrobků do oběhu na ”základní požadavky”, jejichž sblížení je nezastupitelným předpokladem oběhu výrobku. Tím jsou míněny - dle předmětu a účelu dané úpravy - požadavky na bezpečnost, zdraví, ochranu životního prostředí, ochranu spotřebitele atd. Nad tento rámec se bude předpokládat funkční rovnocennost regulací jednotlivých ČS. Volný pohyb má být zajištěn závazkem členských států k vzájemnému uznávání, aniž by musely přijímat sekundární akty komunitárního práva. Má být rovněž dávána přednost směrnici jako komunitárnímu nástroji vyžadujícímu vnitrostátní provedení.

b) Na základě rozhodnutí Rady ze 7.5.1985 o nové koncepci v oblasti technické harmonizace a normalizace ÚL č. C 136, 1985, s. 1 byly položeny jednotné základy speciálně pro technická harmonizační opatření. Dosavadní koncepce detailní harmonizace byla zrušena zásadou flexibilního odkazu na nezávazné normy, vypracovávané soukromoprávními institucemi pro technické normy (např. CEN, CENELEC, ETSI). V zájmu urychlení procedury může být Komise zmocněna směrnicemi Rady k žádoucí adaptaci směrnic podle nového technického pokroku (Zvláštni výbor - viz dále). V již zahájených harmonizačních procedurách (např. týkajících se ustanovení pro nákladní automobily, chemické a farmaceutické výrobky) má být pokračováno podle dosud platné metodiky. Nová koncepce technické harmonizace spočívá na čtyřech principech:

· Směrnice stanoví jen základní požadavky na bezpečnost.

· Evropské normalizační instituce budou zmocněny ke konkretizaci těchto obecných požadavků technickými specifikacemi, které podniky potřebují, aby mohly vyrábět v souladu se směrnicí.

· Technické specifikace nemají závaznou povahu, jejich použití je dobrovolné.

· Správní orgány členských států jsou však povinny předpokládat, že při postupu podniku podle normy je dodržen soulad s požadavky směrnice. Respektování harmonizované normy tedy znamená (vyvratitelnou) domněnku o důkazu shody. Výrobce má sice právo volby vyrábět nikoli podle norem, nese pak ale důkazní břemeno slučitelnosti se směrnicí.

c) Sdělení Komise o ”Dokončení vnitřního trhu: Komunitární právo pro potraviny” z listopadu 1985 KOM (85) 603 specifikuje ”nový přístup” pro oblast potravin. Sdělení postuluje vzájemné uznávání funkčně rovnocenných vnitrostátních úprav a doporučuje omezení úsilí o sjednocení práva na zásadní požadavky vstupu výrobku na trh, které sledují ochranu podstatných veřejných zájmů a tím náleží do oblasti ”důležitých požadavků” rozsudku ”Cassis de Dijon” (např. přísady, odpady, záření, označování atd.). Naproti tomu má být opuštěna harmonizace způsobu přípravy výrobku (”zákony o recepturách”), aby kulinářská různorodost v členských státech a regionech nebyla ohrožena. Požadavky související s ochranou spotřebitele nemají být uspokojovány právem členských států, ale prostřednictvím svobodného trhu. Existující spotřebitelské návyky nemají být uzákoňovány. Nadále mají být přijímány jen horizontální úpravy, určené pro všechny nebo alespoň větší množství potravin.

Okamžikem nabytí platnosti JEA k 1.7.1987 byl vytvořen ústavně-komunitární rámec pro uskutečnění Vnitřního trhu. Za účelem dosažení pokroku v integraci byla zejména zefektivněna procedura sbližování práva: harmonizační opatření sloužící ke zřízení nebo zlepšení fungování vnitřního trhu, mohou být od té doby přijímána podle zjednodušených podmínek kvalifikovanou většinou v Radě a podle ”postupu spolupráce” s Evropským parlamentem (po vstupu v platnost Smlouvy EU od 1.11.1993 podle ”postupu spolurozhodování”). V případě nejednomyslného přijetí rozhodnutí v Radě je členským státům za určitých podmínek umožněna individuální cesta (”opting out”). Nová politika ”deregulace”, jejímž nosným sloupem je závazek ČS ke vzájemnému uznávání funkčně rovnocenných národních úprav, se projevuje právně-teoreticky v různých modelech v tzv. dílčí nebo zásadní harmonizaci:

· Minimální harmonizace, při které se v rámci Společenství stanoví jen minimální požadavky (minimální nebo nejvyšší standardy), přičemž je členským státům ponechána možnost udržet si či zavést v rámci své jurisdikce jednostranně přísnější opatření (např. k ochraně pracovníků, ochraně spotřebitele nebo k ochraně životního prostředí).

· Alternativní harmonizace, kdy jsou národnímu zákonodárci dány na výběr různá řešení ochrany veřejného zájmu, přičemž pokud výrobek odpovídá jednomu z nich, vyhovuje podmínkám přístupu na vnitřní trh.

· Opční harmonizace, tj. (jednostranné) národní právní předpisy mohou zůstat v platnosti vedle (harmonizovaných) evropských. Výrobce má možnost volby mezi národním nebo evropským standardem, přičemž jeho produkt je v prvním případě přijatelný jen v rámci trhu národního, v druhém pak na celém trhu ES. Členské státy pak musejí připustit dovoz a vstup na svůj trh těch výrobků, které vyhovují komunitárnímu standardu. Narozdíl od totální harmonizace neodstraňuje opční harmonizace zároveň tzv. obrácenou diskriminaci (viz shora).

V důsledku zřetelné preference, kterou Společenství uděluje podle ”nového přístupu” modelům minimální harmonizace, poklesl význam opční harmonizace. V oblasti technických předpisů hraje od té doby podřadnou roli, neboť nezaručuje použitelnost výrobků v měřítku celého Společenství, což je zřejmou nevýhodou zvláště na trhu technických přístrojů a náhradních dílů. V této oblasti existuje i podle ”nového přístupu” tendence k totální harmonizaci (tj. jednotné komunitární úpravy, které zatlačují do pozadí vnitrostátní právo).

· Odkazy na normy, kdy komunitárně jsou závazné jen kvalitativní hodnoty (často ve formě generálních klausulí, např. ”stav techniky”), přičemž pokud jde o kvantifikaci, odkazuje se na závazné normy, vypracovávané evropskými institucemi pro normalizaci podle odpovídajícího stavu vědy a techniky (viz shora). Odkazy na normy hrají velkou úlohu v technické harmonizaci. Bylo jich použito poprvé ve směrnici ”o nízkém napětí pro domácí přístroje” ze dne 19.2.1973 ÚL č. L 77, 1973, s. 29.

· Průřezové úpravy (tzv. horizontální harmonizace) jsou používány zejména u výrobkově, popř. oborově orientovaných (vertikálních nebo sektorových) úprav (např. směrnice o odpovědnosti za výrobek, klamavé reklamě, označování potravinářských výrobků).

Jako názorné příklady ”deregulativních” horizontálních harmonizačních opatření podle ”nového přístupu” lze uvést tzv. notifikační směrnice o všeobecné bezpečnosti výrobků a obě obecné směrnice o vysokoškolských diplomech:

· ”Notifikační” směrnice (směr. Rady 83/189 EHS z 28.3.1983 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů) ÚL č. L 109, 1983, s. 8, změna směrnicí 88/182 EHS, ÚL č. L 81, 1988, s. 75 a směrnicí 94/10 ES, ÚL č. L 100, 1994, s. 1 zavazuje členské státy oznamovat už ve stádiu návrhu Komisi všechny technické předpisy (od r. 1988 také předpisy o potravinách), tj. technická specifika včetně příslušných správních předpisů, jejichž respektování je závazné de iure nebo de facto pro vstup výrobku na trh S výjimkou technických specifikací, stanovených místními úřady.. Oznámením začíná běžet lhůta 3 měsíců (v jistých případech ji lze prodloužit na 6, popř. 12 měsíců), během níž členský stát nesmí svůj legislativní záměr provést. Tato směrnice zavádí zesílenou průhlednost pokud jde o plánované technické předpisy členských států, v duchu hesla ”kdo drží normu, je pánem na trhu”.

· Směrnice o bezpečnosti výrobků (směr. Rady č. 92/59 EHS z 29.6.1992 o všeobecné bezpečnosti výrobků) ÚL č. L 228, 1992, s. 24 je - stejně jako ”notifikační” směrnice - směrnicí mající povahu procesní. Stanoví, že na trh lze uvádět jen ty výrobky, které jsou ”bezpečné” za normálních a rozumných podmínek užití. Výrobci jsou povinni provádět namátkové kontroly u výrobků uváděných do oběhu a informovat spotřebitele o všech nebezpečích prostřednictvím odpovídajících upozornění. Členské státy musejí dohlížet na dodržování bezpečnostních požadavků a přijímat "vhodná opatření", která mohou vést až k uložení povinnosti stáhnout výrobek z trhu. Komise může - jako nejrestriktivnější opatření - uložit členskému státu, aby zajistil stažení výrobku. Žaloba na neplatnost aktu Komise, obsahujícího takovou nařizovací pravomoc, kterou podala SRN k ESD, byla neúspěšná: rozsudek ze dne 9.8.1994 ve věci C-359/92 Německo v. Rada, SbSD 1994, s. I-3681.

· (První) směrnice "o vysokoškolských diplomech" (směr. Rady 89/48 EHS z 21.12.1988, o obecné úpravě uznávání vysokoškolských diplomů, které osvědčují alespoň 3leté vzdělání) ÚL č. L 19, 1989, s. 17 předpokládá vzájemné uznávání vysokoškolských diplomů, aniž by usilovala o jakoukoliv harmonizaci vzdělávacích programů v členských státech. Opírá se o zásadu předpokladu rovnocennosti národních vzdělávacích systémů.

Společenství se nejdříve ubíralo cestou zvláštních jednotlivých směrnic, zejména pro medicínská povolání jako jsou praktičtí lékaři, stomatologové, veterinární lékaři, zdravotní sestry, porodní asistentky a lékárníci, u nichž je vzájemné uznávání diplomů spojeno s koordinací minimálních podmínek, které musí studijní programy splňovat. Např. směrnice 75/362 EHS ze dne 16.6.1975, ÚL č. L 167, 1975, s. 1 (pro lékaře) Tato koncepce se ukázala vzhledem k rozdílným právním podmínkám a zájmovým konfiguracím jako časově a pracovně nadměrně náročná. Dále pak se dostávalo stanovení minimálních kvantitativních požadavků - byť jen pokud jde o celkovou délku vzdělávání a katalog oborů - do rozporu se vzdělávací politikou a institucemi, které se cítily dotčeny ve svém úsilí o reformu studia popř. nezávislém akademickém postavení. Jako jediná vertikální směrnice o uznávání mohla být - po 18 letech jednání - schválena směrnice pro architekty Směrnice Rady 85/384 EHS ze dne 10. 6. 1985, ÚL č. L 223, 1985, s. 15, která ovšem musela rezignovat na stanovení minimálních požadavků pro vzdělávací programy.

Směrnice o uznávání vysokoškolských diplomů vychází ze zásady globálního vzájemného uznávání. Týká se všech akademických povolání, na něž se nepoužije režim některé zvláštní směrnice pro povolání, jejichž výkon vyžaduje alespoň 3leté vysokoškolské studium (v SRN na univerzitě nebo vyšší odborné škole - Fachhochschule). Platí pro příslušníky členských států, kteří chtějí danou profesi, jež je předmětem úpravy, vykonávat v jiném členském státě než v tom, v němž získali příslušnou vysokoškolskou kvalifikaci. Použití této úpravy připadá v úvahu, pokud přijímající členský stát vyžaduje pro výkon povolání určitý diplom (např. vykonání 2. státní zkoušky pro výkon advokacie v SRN) a nebo pokud se jedná o zvláštně chráněný titul (např. ing).

Směrnice v tomto rámci ukládá, aby příslušníkům jiného členského státu byl zajištěn přístup k povolání nebo k jeho výkonu za stejných podmínek jako vlastním příslušníkům, pokud dotyčný držitel diplomu je oprávněn k výkonu tohoto povolání ve své zemi původu. V případě, že takový diplom není vyžadován, stačí, když dotyčná osoba vykonávala dané povolání po dobu dvou let jako hlavní výdělečnou činnost a může tuto skutečnost doložit příslušnými doklady o získané kvalifikaci. Jen v případě existence podstatných rozdílů v systému přípravy na povolání nebo rozdílů v profilu činností spojených s daným povoláním smí přijímající členský stát požadovat absolvování rozdílového (doškolovacího), a to nejvýše 3letého kursu nebo vykonání doplňkové zkoušky. Musí přitom osobě migrující za povoláním ponechat volbu mezi absolvováním kursu a vykonáním zkoušky, přičemž však výjimečně - z důvodu hlubokých rozdílů mezi právními systémy členských států - může povinně předepsat zkoušku pro právnická povolání (např. advokáti, daňoví poradci, auditoři).

· Doplňující směrnice Rady 92/51 EHS z 18.6.1992 o druhé obecné úpravě uznávání dokladů o způsobilosti pro výkon povolání ÚL č. L 209, 1992, s. 25 spočívá na těchže principech. Rozšiřuje úpravu i na ostatní vzdělávací programy vyššího typu, zejména na další vzdělávání, které je doplněno přípravou na povolání nebo praxí.

Závěrem této části je třeba poznamenat, že právní koncepce "deregulace" podle "nového přístupu" spolu se zásadou subsidiarity se stala součástí katalogu ústavních zásad Evropské unie (čl. B odst. 2 Smlouvy EU, čl. 3b Smlouvy ES).