ISAP-Cesty do Evropské unie
Informační systém pro aproximaci práva
Portál ISAP > Data pro veřejnost > Cesta do Evropské unie > C. Nástroje sbližování práva

Databáze Cesta do Evropské unie

Detail


Odbor kompatibility
s právem EU Úřad vlády ČR
Databáze č. 16
Cesta do Evropské unie
 Cesta do Evropské unie
Svazek :6. METODICKÉ ZÁSADY SBLIŽOVÁNÍ PRÁVA PŘIDRUŽENÉHO STÁTU S PRÁVEM EVROPSKÉ UNIE NA PŘÍKLADU ČESKÉ REPUBLIKY
Část :II. SBLIŽOVÁNÍ PRÁVA V ES
Kapitola :C. Nástroje sbližování práva

Text:Jak shora uvedeno, může harmonizační instrumentárium ES zahrnovat jak typizované formy právních aktů podle čl. 189 Smlouvy ES, tak i formy atypické. Odhadem bylo dosud přijato asi 100 000 právních aktů ES. T.č. je v platnosti asi 2 500 nařízení a 1 200 směrnic.

V praxi jsou nařízení, směrnice, doporučení a stanoviska pro sbližování práva nejdůležitější. Jim budou proto věnovány následující závěry.

Zelené a bílé knihy, (rámcové) programy, plány (akcí), atd. nejsou žádnými normativními akty, nýbrž mají v první řadě funkci politického vodítka. Mohou obsahovat prohlášení o záměrech orgánu Společenství, vydávajícího právní akt, nebo právně nezávazné stanovení cílů uskutečňování politik Společenství.


1. Nařízení

"Nařízení má obecnou závaznost. Je závazné ve všech svých částech a bezprostředně použitelné v každém členském státě" (čl. 189 odst. 2 Smlouvy ES).

Nařízení jsou normativními akty s obecnou závazností. Obsahují abstraktní úpravy, aplikovatelné na objektivně určené vztahy, a působí na abstraktně vyjádřený, tj. v okamžiku vydání neurčitý okruh osob. Např. rozsudek ze dne 7.2.1973 ve věci 39/73 Komise v. Itálie, SbSD 1973, s. 101, 115; rozsudek ze dne 5.5.1977 ve věci 101/76 Koninklijke Scholten Honig, SbSD 1977, s. 797, 807; rozsudek ze dne 6.10.1982 ve věci 307/81, SbSD 1982, s. 3463, 3472. Přitom není podstatné, zda lze určit okruh dotčených osob "podle počtu nebo dokonce jmenovitě s menší nebo větší přesností, pokud se jen stanoví, že opatření je použitelné podle svého účelu na základě objektivního stavu právní nebo skutkové povahy": rozsudek ze dne 11.7.1968 ve věci 6/68 Zuckerfabrik Watenstedt, SbSD 1968, s. 611, 621; rozsudek ze dne 5.5.1977 ve věci Koninklijke Scholten Honig, tamtéž, s. 808.

Z hlediska funkce je nařízení hlavním komunitárním jednotným nástrojem, který platí v každém členském státě jednotně a bezprostředně, tj. bez prováděcího vnitrostátního aktu. Je integrální součástí právních řádů jednotlivých členských států a automaticky potlačuje aplikaci jemu odporujícího vnitrostátního práva Rozsudek ze dne 7.2.1973 ve věci Komise v. Itálie, tamtéž, s. 103. Jednotlivci se ho mohou dovolávat stejným způsobem, jako předpisů práva vnitrostátního.

Nařízení je nejúplnějším a nejbezprostřednějším opatřením v rámci arzenálu nástrojů sbližování práva, který mají orgány Společenství k dispozici. Pro svoji charakteristickou vysokou normativní účinnost je vhodné zvláště k provádění společných politik Společenství (např. společný celní tarif, společná zemědělská politika, společná dopravní politika, společná politika soutěže, zejména skupinové výjimky a kontrola fúzí) a k vytváření právních institutů a organizačních struktur s komunitární působností (např. ochranná známka Společenství spolu se zřízením známkového úřadu Společenství pro administrativní provádění této úpravy).

Nehledě na několik výjimek platí nařízení sama o sobě, aniž by ke své účinnosti vyžadovala dodatečnou obsahovou implementaci v členských státech. Těm však zpravidla náleží administrativní provádění hmotněprávních ustanovení. Bezprostřední účinnost nařízení znamená, že výkon z něj vyplývajících subjektivních práv nesmí být omezen jejich vázáním na vydání jiných prováděcích nařízení než případně jen těch, která nařízení samo předpokládá. Rozsudek ze dne 27.6.1990 ve věci C-33/89 Kowalska, SbSD 1990, s. I-2591, 2611; rozsudek ze dne 7.2.1991 ve věci C-184/89 Nimz, SbSD 1991, s. I-297, 318

Uveřejnění textu nařízení v Úředním listu ES má konstitutivní účinek, tj. je předpokladem pro nabytí platnosti právního aktu. Pokud nařízení samo nic jiného nestanoví, nabývá účinnosti 20. den po uveřejnění (čl. 191 Smlouvy ES).


2. Směrnice

"Směrnice je závazná pro každý stát, kterému je určena, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba forem a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům" (čl. 189 odst. 3 Smlouvy ES).

Směrnice jsou charakteristické jako nástroj s menší normativní účinností než nařízení. Obsahují sice rovněž abstraktní pravidla pro objektivně určené právní vztahy a abstraktně vyjádřený okruh osob. Odlišují se však od nařízení tím, že mají závazné právní účinky nikoli všeobecně, ale jen pro ty členské státy, jimž jsou určeny. Zavazují jen pokud jde o cíle, jichž má být dosaženo, nikoli pokud jde o prostředky, které mají být použity k uskutečnění daného cíle.

Z hlediska své funkce je směrnice dvoustupňovým nástrojem, srovnatelným s rámcovým zákonem. V prvním (komunitárním) stupni se stanoví komunitárně jednotný cíl, tj. jádro dané úpravy, zatímco v druhém (národním) stupni je sledovaný záměr uskutečněn v rámci právních řádů členských států.

Směrnice je tak nástrojem zprostředkovaného působení orgánů Společenství. Je třeba ji v určité, v textu směrnice stanovené lhůtě ( nyní většinou do pevně stanoveného data) "převést" do národního práva a získává plnou účinnost v členských státech teprve implementačním aktem. Tato implementace má dvojí účinek: na jedné straně transponuje komunitární jádro úpravy do vnitrostátního právního řádu, na druhé straně vyplňuje obsahem prostor pro úpravu ostatních součástí matérie, ponechaný členským státům.

Podle ustálené judikatury ESD mají členské státy zajistit plnou aplikaci směrnic po stránce skutkové i právní. Např. rozsudek ze dne 8.4.1976 ve věci 48/75 Royer, SbSD 1976, s. 497; rozsudek ze dne 18.3.1980 ve věci 91/79 Komise v. Itálie, SbSD 1980, s. 1099; rozsudek ze dne 23.5.1985 ve věci 29/84 Komise v. Německo, SbSD 1985, s. 1661; rozsudek ze dne 9.4.1987 ve věci 363/85 Komise v. Itálie, SbSD 1987, s. 1733; rozsudek ze dne 3.3.1988 ve věci 116/86 Komise v. Itálie, SbSD 1988, s. 2243; rozsudek ze dne 27.4.1988 ve věci 252/85 Komise v. Francie, SbSD 1988, s. 2243; rozsudek ze dne 27.4.1989 ve věci 324/87 Komise v. Itálie, SbSD 1989, s. 1013; rozsudek ze dne 15.3.1990 ve věci C-339/87 Komise v. Nizozemí, SbSD 1990, s.I-851. Další odkazy viz níže. Z důvodů právní jistoty je k tomu třeba vydání závazného vnitrostátního právního aktu, pouhá správní praxe nestačí Např. rozsudek ze dne 23.2.1988 ve věci 429/85 Komise v. Itálie, SbSD 1988, s. 843. Další odkazy viz níže. (viz také níže).

Pokud jde o obsah implementačního aktu zdá se být účelné, aby se členské státy podle možnosti doslovně držely textu a tím zabezpečily právní jistotu a vyhnuly se porušení Smlouvy. Mají však volnost při volbě terminologie, pokud zvolené pojmy obsahově plně odpovídají pojmům, použitým ve směrnici. Převzetí přesného znění směrnice je v jednotlivých případech ostatně dáno povahou věci (např. označování potravin etiketami, varování na tabákových výrobcích).

Pro svoji všeobecně malou intenzitu co do podrobnosti úpravy a kvůli časovému zpoždění při implementaci hodí se právní forma směrnice pro matérie, v nichž sice jde o konvergenci ("harmonizaci") právních úprav v různých členských státech, avšak nejde o vytvoření komunitárně jednotného práva. V prvním případě se jedná o různá opatření k uskutečnění společného/vnitřního trhu (např. ochrana spotřebitele, právo týkající se potravinářských výrobků, sjednocení národních průmyslových práv, práva obchodních společností, bankovního a pojišťovacího práva, vzájemné uznávání diplomů, nepřímé daně, atd.).

Potud má směrnice výhodu v tom, že poskytuje možnost brát v úvahu existující národní zvláštnosti ("Evropa v rozmanitosti") a organické začlenění do stávajících vnitrostátních právních struktur a koncepcí. Systematika, kontinuita a srozumitelnost právních řádů členských států zůstávají tak zachovány. To je zvlášť důležité v těch oblastech, které se dotýkají podstaty historicky vzniklého práva, jako jsou "klasické" občanské právo, obchodní právo nebo právo pracovní. Díky účinku časového posunu vzhledem ke lhůtě pro implementaci, která se stává fakticky přechodnou lhůtou, je umožněno postupné přizpůsobení a lze se vyhnout převratům v právních, hospodářských a sociálních systémech členských států.

Účinky směrnic se zpravidla dotýkají jednotlivce jen skrze implementační akt, tedy zprostředkovaně. Tato právní situace se ukázala jako neuspokojivá. Již před nabytím platnosti JEA (1.7.1987) se ukázalo, že pouhé sblížení práva - aniž by přitom došlo k jeho dalekosáhlejšímu sjednocení - nestačí z řady důvodů potřebám integračního procesu. Praxe používala v procesu sbližování práva ve vzrůstající míře formy směrnice, jestliže nebyl dán dostatečný legislativní základ pro pravomoc k vydání nařízení (srovn. čl. 100 Smlouvy EHS v původním znění). Směrnice, zejména v technické oblasti, obsahují proto často velmi konkrétní podrobné úpravy, které prakticky úplně eliminují prostor členských států pro jejich obsahové dotvoření. Typologie nařízení a směrnic tím byla dalekosáhle setřena.

Judikatura ESD vzala na tento vývoj zřetel. Podle ustálené rozhodovací praxe - která se v některých členských státech, zejména ve Francii, setkává s odporem - mohou také obsahově nepodmíněná a dostatečně přesná ustanovení směrnic bezprostředně zakládat práva jednotlivců. Ti se mohou v případě neuskutečněné nebo vadné implementace po uplynutí lhůty k ní určené dovolat textu směrnice vůči liknavému členskému státu. V případě sporu nesmí pak soud použít vnitrostátní právo. Např. rozsudek ze dne 4.12.1984 ve věci 41/74 van Duyn, SbSD 1974, s. 1337, 1348; rozsudek ze dne 19.1.1982 ve věci 8/81 Becker, SbSD 1982, s. 53, 71; rozsudek ze dne 22.2.1984 ve věci 70/83 Kloppenburg, SbSD 1984, s. 1075, 1085

Smysl bezprostředního účinku směrnice je třeba spatřovat v jeho sankčním charakteru (zákaz "venire contra factum proprium" popř. zásada "estoppel"): členskému státu by mělo být znemožněno získat výhody vůči svým občanům z jakéhokoliv porušení komunitárního práva. Proto působí bezprostřední účinek směrnic vždy jen ve prospěch jednotlivce a k tíži státu, jako třeba ve fiskální oblasti (vertikální bezprostřední účinek).

Horizontální bezprostřední účinek ustanovení směrnic ve vzájemných vztazích mezi jednotlivci ESD dosud vždy - na rozdíl od ustanovení primárního práva o nařízení - důsledně popřel z důvodů uplatnění zásady právního státu, neboť "směrnice sama nemůže zakládat povinnosti jednotlivce ... a ustanovení směrnice samo o sobě proto nemůže být uplatňováno proti takové osobě". Rozsudek ze dne 26.2.1986 ve věci 152I84 Marshall, SbSD 1986, s. 723, 749, rovněž rozsudek ze dne 8.10.1987 ve věci 80/86 Kolpinghuis Nijmegen, SbSD 1987, s. 3969, 3985; rozsudek ze dne 22.2.1990 ve věci 221/88 Busseni, SbSD 1990, s. I-495, 525; rozsudek ze dne 7.3.1996 ve věci C-192/94 El Corte Ingles, dosud oficiálně nepublikován Uznává se však, že i nikoli včas a řádně implementovaná směrnice může mít účinky k tíži jednotlivce, neboť vnitrostátní právo má být - jak dalece jen možno - vykládáno způsobem slučitelným se směrnicí. Např. rozsudek ze dne 10.4.1984 ve věci 17/83 von Colson & Kamann, SbSD 1984, s. 1891, 1909; rozsudek ze dne 10.4.1984 ve věci 79/83 Harz, SbSD 1984, s. 1921, 1940; rozsudek ze dne 8.10.1987 ve věci Kolpinghuis Nijmegen, tamtéž, s. 3986

    Poznámka: Je třeba poukázat na to, že bezprostřední účinek jak nařízení, tak směrnic ES z důvodů uvedených v úvodu nepřichází v úvahu v právních řádech přidružených zemí, jako je ČR. Stane se však relevantní nejpozději se vznikem asociačního vztahu, podobného EHP, každopádně pak v okamžiku získání plného členství v EU.

Nabytím platnosti Maastrichtské smlouvy se staly účinnými směrnice - stejně jako nařízení - určené členským státům od momentu jejich uveřejnění v Úředním listu ES, čímž je podtržen jejich normativní charakter (čl. 191 Smlouvy ES). Podle dřívější úpravy byly směrnice intimovány členským státům diplomatickou cestou a touto notifikací se stávaly účinnými. Následné zveřejnění v Úředním listu mělo jen informativní charakter a nebylo žádnou podmínkou jejich platnosti (čl. 191 odst. 2 Smlouvy ES v původním znění).

Směrnice, která vyžaduje implementaci, tak spočívá na dvoustupňové koncepci, která odpovídá decentralizované povaze ES jako pre-federálnímu uspořádání. V první fázi vydává komunitární orgán evropský rámcový zákon, totiž směrnici platnou v celém Společenství. V druhé fázi má pak národní zákonodárce, tj. 15 členských států, vytvořit vnitrostátní právo slučitelné se směrnicí, přičemž smí přijmout detailní dodatečnou úpravu k vyplnění prostoru daného směrnicí.


3. Doporučení a stanoviska

"Doporučení a stanoviska nejsou závazná" (čl. 189 odst. 5 Smlouvy ES).

Doporučení jsou právně nezávazné projevy vůle orgánu Společenství, které předpokládají dobrovolné plnění ze strany členského státu, popř. hospodářských kruhů (např. doporučení Komise členským státům k uzpůsobení jejich státních obchodních monopolů, čl. 37 odst. 6 Smlouvy ES, nebo k tomu, aby nedošlo k narušení soutěže, čl. 102 Smlouvy ES). Jelikož postrádají závaznost, nemohou v žádném případě zakládat soudně vynutitelná subjektivní práva jednotlivců.

Může však z nich vyplývat zřetelná opora pro výklad donucujícího komunitárního práva: "Vnitrostátní soudy jsou totiž povinny brát při rozhodování u nich zahájených sporů zřetel na doporučení, zvláště pokud jsou směrodatná pro výklad vnitrostátních právních předpisů vydaných k jejich provedení nebo pokud mají doplňovat závazné komunitární předpisy."

Rozsudek ze dne 13.12.1989 ve věci C-322/88 Grimaldi, SbSD 1989, s. 4407, 4421 Nezřídka předcházejí doporučení vydání závazných nařízení nebo předpisů jako indikativní nástroje plánování nebo řízení trhu. Jako taková jsou po všech stránkách právně bezproblémová.

Stanoviska jsou právně nezávazné projevy vůle orgánů Společenství ke skutkovým nebo právním otázkám.

Doporučení a stanoviska jsou vydávána převážně Komisí z vlastní iniciativy. Většinou jsou adresována členským státům, zčásti i soukromým podnikům. Komise může vydávat doporučení a stanoviska ve všech oblastech, které spadají do působnosti Společenství, "jestliže to považuje za nutné" (čl. 155, druhá odrážka Smlouvy ES). Nepotřebuje k tomu žádné zvláštní zmocnění.

2011 Úřad vlády ČR | O přístupnosti