ISAP-Cesty do Evropské unie
Informační systém pro aproximaci práva
Portál ISAP > Data pro veřejnost > Cesta do Evropské unie > A. Základy právního řádu ES/EU

Databáze Cesta do Evropské unie

Detail


Odbor kompatibility
s právem EU Úřad vlády ČR
Databáze č. 16
Cesta do Evropské unie
 Cesta do Evropské unie
Svazek :6. METODICKÉ ZÁSADY SBLIŽOVÁNÍ PRÁVA PŘIDRUŽENÉHO STÁTU S PRÁVEM EVROPSKÉ UNIE NA PŘÍKLADU ČESKÉ REPUBLIKY
Část :I. ÚVOD
Kapitola :A. Základy právního řádu ES/EU

Text:Evropské společenství/Evropská unie (ES/EU) má velmi členěný a komplexní právní řád, který se od jeho mezinárodněprávního počátku dalekosáhle rozvinul a sleduje vlastní strukturální a určující zásady. Ačkoli ES/EU není spolkovým státem, nýbrž svazkem suverénních států, které přenesly své svrchované pravomoci na nadnárodní entitu jen v omezených oblastech, má komunitární právní řád podle řady hledisek ústavněprávní znaky státu.

Už v ranné judikatuře Evropského soudního dvora (ESD) byla svébytnost (autonomie) práva Společenství uznána: toto právo se odvozuje z vlastních zdrojů a vytvořilo vlastní koncepce, které sice vycházejí ze společných právních tradic členských států Srovn. čl. F odst. 2 Smlouvy EU, podle něhož "Unie respektuje základní lidská práva, ... která vyplývají z ústavních tradic společných členským státům jako všeobecné právní zásady Společenství." Podle čl. 215 odst. 2 Smlouvy ES poskytuje Společenství náhradu škody v oblasti mimosmluvní (deliktní) odpovědnosti "podle obecných právních zásad, které jsou společné právním řádům členských států." Dále srovnej: Verny/Dauses, Strukturální základy práva Evropských společenství, Evropské a Mezinárodní Právo (EMP), 1/1996, s. 2 a násl., musejí se však začlenit do struktury a cílů ES/EU. Tak náleží pojmům ”pracovník”, ”veřejný pořádek a bezpečnost” (ordre public) a ”veřejná správa” v rámci pravidel pro volný pohyb osob samostatný významový obsah, který nelze zjistit pouhým nahlédnutím odpovídajících definic v právních řádech různých členských států, nýbrž musí jej centrálně a jednotně pro celou oblast Unie vyložit ESD.

Mezi metodami výkladu používanými ESD stojí zřetelně v popředí - nikoliv v neposlední řadě kvůli více oficiálním jazykům komunitárních textů - systematický a teleologický výklad před výkladem orientovaným na doslovné znění. Judikatura ESD připisuje zvláštní váhu principu účinku (”effet utile”) a dynamickému vývoji komunitárního práva, naproti tomu historický (retrospektivní) výklad nehraje žádnou významnější úlohu.

ESD - ve zřetelném protikladu k praxi mezinárodněprávních soudů, zejména (Stálého) Mezinárodního soudního dvora - navíc směřuje k podřízení výhrad členských států v otázce suverenity potřebám integrace v rámci Společenství. Chápe komunitární právo jako integrační řád, jehož nosné instituty a zásady, zejména základní svobody společného/vnitřního trhu je třeba vykládat široce, přičemž výjimky a výhrady států naopak úzce (tzv. schéma pravidlo - výjimka).

Význam a účinnost právního řádu Společenství jsou spoluurčovány v prvé řadě judikáty ESD. V jednom z dřívějších rozsudků Costa/ENEL (1964) se k tomu praví: Rozsudek ze dne 15.7.1964 ve věci 6/64, SbSD 1964, s.1251,1269

      ”Na rozdíl od běžných mezinárodních smluv vytvořila Smlouva EHS vlastní právní řád, integrovaný od nabytí účinnosti smlouvy do právních systémů členských států, jenž je závazný pro jejich soudy. Založením Společenství na dobu neomezenou, jež je vybaveno vlastními orgány, způsobilostí k právům a k právním úkonům, způsobilostí k mezinárodněprávním jednáním a zejména skutečnými svrchovanými pravomocemi ... tyto státy omezily, byť jen ve vymezené oblasti, svá suverénní práva a vytvořily tak právní celek aplikovatelný na jejich příslušníky i na ně samotné."

Podle ustálené judikatury ESD má evropské (komunitární) právo přednost před celým vnitrostátním právem, včetně práva ústavního Tak poprvé rozsudek ze dne 15.7.1964, tamtéž, s. 1270. Zásada přednosti má ”monistickou” povahu, tj. obsahuje nejen povinnost zákonodárce uvést vnitrostátní právo do souladu s nadřazeným komunitárním právem, ale vyžaduje nadto, aby - ve spojení se zásadou bezprostřední použitelnosti/(effect direct) účinku Ustálená judikatura ESD od rozsudku ze dne 5.2.1963 ve věci 26/62 Van Gend & Loos, SbSD 1963, s. 1, 24 - i výkonná moc a soudnictví v rámci svých řízení respektovaly předpisy komunitárního práva směrodatné pro jejich rozhodování, pokud jsou tyto předpisy dostatečně jasné, konkrétní a nepodmíněné, aby mohly být aplikovány bez dalšího prováděcího (komunitárního nebo národního) aktu.

Úřady a soudy musejí vykládat a aplikovat vnitrostátní právo, jak dalece jen možno, v souladu s požadavky komunitárního práva a není-li takový konformní výklad možný, nesmí odporující vnitrostátní právo aplikovat Rozsudek ze dne 4.2.1988 ve věci 157/86 Murphy, SbSD 1988, s. 673; rozsudek ze dne 11.7.1989 ve věci 170/88 Ford Espaňa, SbSD 1989, s. 2307. Tato koncepce nesahá sice tak daleko, aby neslučitelné vnitrostátní právo eo ipso tím ztrácelo svoji platnost (přednost v platnosti), znamená však, že takové právo v případě kolize s právem komunitárním musí být ignorováno (aplikační přednost).

Podle všeobecného mínění vzniká aplikační přednost komunitárního práva - odchylně od vnitrostátní platnosti mezinárodních smluv, majících povahu ”self-executing” - ne na základě příkazu ústavního práva daného státu, nýbrž z ”povahy” komunitárního práva samého, neboť jinak by byla zpochybněna sama podstata Společenství/Unie. Toto zjištění pro ”sekundární” komunitární právo vytvářené orgány Společenství znamená, že jeho vnitrostátní účinnost v zásadě nevyžaduje žádné zvláštní převzetí (transformaci) - podrobněji viz níže, zejména v pojednání o ”nařízeních” a ”směrnicích”.

Účinky této koncepce slouží především jednotlivcům, kteří mohou z komunitárního práva odvozovat svá subjektivní práva, která musejí být vnitrostátně respektována.
V praxi to znamená:

a) Členské státy nemohou vydávat ani udržovat v platnosti žádné právní předpisy, které by odporovaly komunitárnímu právu.

V oblastech výlučné kompetence (např. uzavírání celních, obchodních nebo asociačních dohod se třetími státy) nebo v případě konečné komunitární úpravy (např. společná zemědělská politika) vyplývá z přednosti komunitárního práva pro členské státy dokonce závazek, podle něhož nejsou oprávněny jednostranně vydávat předpisy vnitrostátního práva Např. rozsudek ze dne 5.2.1981 ve věci 50/80 Horvath, SbSD 1981, s. 385; rozsudek ze dne 26.10.1982 ve věci Wolf 221/80, SbSD 1982, s. 3681; rozsudek ze dne 26.10.1982 ve věci 240/81 Einberger, SbSD 1982, s. 3699 (zákaz vybírání národních cel resp. dovozních daní na omamné látky v ilegálním obchodě).. To platí tehdy, je-li sporné ustanovení vnitrostátního práva obsahově v souladu s právem komunitárním. Např. rozsudek ze dne 14.7.1988 ve věci 407/85 Drei Glocken a spol., SbSD 1988, s. 4233, 4285; rozsudek ze dne 14.7.1988 ve věci 90/86 Zoni, SbSD 1988, s. 4285, 4307 (doplňková národní opatření na podporu společné zemědělské politiky).

b) Správní orgány a soudy nesmějí aplikovat právo, vydané nad rámec svých pravomocí (ultra vires) nebo svým obsahem odporující komunitárnímu právu.

Tak je nepoužitelný třeba imigrační předpis členského státu, který porušuje komunitární pravidla volného pohybu osob, ve vztahu ke státním příslušníkům jiných členských států (popř. státním příslušníkům přidružených států). Naproti tomu může být nadále použit ve vztahu ke státním příslušníkům (ne přidružených) třetích států. Fakultativní pravidla (”může”) v tomto kontextu získávají obligatorní povahu (”musí”).

c) Delikátnější je otázka, zda lze nadále připustit příp. národní požadavek získat povolení v režimech, které byly na základě komunitárního práva liberalizovány (např. nabývání nemovitostí). Podle judikatury ESD lze rozlišovat mezi - s komunitárním právem neslučitelným - represívním zakazujícím předpisem s možností konstitutivního povolení podle úvahy úřadu, a - s komunitárním právem slučitelnou - pouhou předběžnou kontrolou existence předpokladů pro osvobození, která je např. zakončena deklaratorním osvědčením o nepochybnosti jejich existence.

Nehledě na strukturální autonomii KP, tvoří KP dosud neúplný, dílčí právní systém. Vyžaduje doplňování z fundamentů právních řádů členských států (ČS), ale i z nepsaných obecných právních zásad, společných právním řádům ČS.

Odhlédneme-li od řídkých výjimek, neobsahuje komunitární právo žádné organizační ani procesní předpisy ke svému provádění u státních úřadů a soudů. Několik rámcových státoprávních požadavků, které formuloval ESD (požadavek lehce dostupného a rychlého správního řízení Např. rozsudek ze dne 12.3.1987 ve věci 178/74 Komise v. Německo, "jakostní norma piva", SbSD 1987, s. 1227, 1274, záruka soudní ochrany Např. rozsudek ze dne 12.3.1987, tamtéž včetně opatření předběžné povahy Rozsudek ze dne 19.6.1990 ve věci C-213/89 Factortame, SbSD 1990, s. I-2433) musí být před praktickým použitím konkretizováno ve vnitrostátním právu. Komunitární právo a právo členských států zde mají tedy úlohy rozděleny.

Pro příklad lze poukázat na pohledávku na vrácení podpor vyplacených neoprávněně v rozporu s komunitárním právem (popř. pohledávka na doplacení podpor, zadržených v rozporu s komunitárním právem), jakož i na odpovědnost členských států za porušení komunitárního práva. V souladu s koherentní judikaturou ESD vyplývá v obou případech nárok svojí podstatou z komunitárního práva. Naproti tomu způsob jeho uplatnění, zejména určení příslušnosti úřadu, popř. soudu a průběh správního řízení (např. promlčení nebo procesní lhůty, ochrana důvěry občana v zákonnost správních aktů jej zvýhodňujících, rozsah odškodnění) se řídí vnitrostátním právem, pokud právo komunitární nemá zvláštní úpravu.

Přitom ovšem nutno dbát dvou kogentních komunitárních omezení: na jedné straně nesmějí být hmotněprávní materiální a formální modality národního práva méně výhodné než v případě řízení, které se týká nároků stejného druhu vyplývajících pouze z vnitrostátního práva (zákaz diskriminace). Na druhé straně nesmějí jít tak daleko, aby prakticky znemožňovaly výkon práva nebo ho nepřiměřeně ztěžovaly (zásada ”effet utile” komunitárního práva) Např. rozsudek ze dne 21.9.1983 ve věci 205-215/82 Deutsche Milchkontor, SbSD 1983, s. 2633, 2665 a násl. (pohledávka z neoprávněně vyplacených podpor); rozsudek ze dne 19.11.1991 ve spojených věcech C-6/90 a c-9/90 Francovich, Bonifaci a spol., SbSD 1991, s. I-5357, 5416; rozsudek ze dne 5.3.1996 ve spojených věcech C-46/93 a C-48/93 Brasserie du Pecheur a Factortame, dosud oficiálně nepublikováno (odpovědnost státu za porušení komunitárního práva). K poslednímu citovanému rozhodnutí srovnej:M. Novotná, Odraz rozhodovací praxe ESD v právním postavení jednotlivců, EMP 2/1996, s. 34 a násl..
2011 Úřad vlády ČR | O přístupnosti