Databáze Cesta do Evropské unie

Detail

	Cesta do Evropské unie
Svazek :	6. METODICKÉ ZÁSADY SBLIŽOVÁNÍ PRÁVA PŘIDRUŽENÉHO STÁTU S PRÁVEM EVROPSKÉ UNIE NA PŘÍKLADU ČESKÉ REPUBLIKY
Část :	III. PŘIZPŮSOBENÍ ČESKÉHO PRÁVA PRÁVU ES
Kapitola :	C. Implementace závazku ČR ke sbližování práva

Text:1. Povaha závazku

Závazek ČR sbližovat své právo s právem Společenství má v Evropské dohodě jednak podobu obecných ustanovení čl. 69 a 70, která zahrnují tyto prvky:

· předmětem sbližování jsou "právní předpisy" (ČR i ES),

· platné k datu nabytí platnosti ED ("stávající") i od pozdějšího data ("budoucí");

· cílem sbližování je "zajištění postupné slučitelnosti",

· k němuž má ČR "vyvinout úsilí",

· přičemž jde o "důležitou podmínku pro ekonomické zapojení ČR do Společenství" (čl. 1 odst. 2 poslední odrážka hovoří v širším kontextu cílů ED o působení ČR ke splnění "nutných podmínek" při vytváření vhodného rámce pro postupnou integraci ČR do Společenství), - jež je dále vztažena k řadě příkladmo uvedených a vzhledem ke sledovanému účelu prioritních oblastí práva.

Závazky ČR ke sbližování práva obsahují také některá další, zvláštní ustanovení, zejména:

· čl. 57 odst. 5 ED: "... postupně přizpůsobovat své právní předpisy, včetně administrativních, technických a ostatních pravidel ... v oblasti letecké a vnitrozemské dopravy, nakolik to slouží cílům liberalizace a vzájemnému přístupu na trhy stran a usnadňuje to pohyb cestujících a zboží"

· čl. 62 odst. 1 ED: ... podniknout opatření k "vytvoření podmínek nezbytných pro další postupné používání pravidel Společenství o volném pohybu kapitálu", resp. odst. 2: přezkoumat (v Radě přidružení) "způsoby, které umožní používání pravidel Společenství o pohybu kapitálu v plném rozsahu"

· čl. 64 ED: posuzovat praktiky, které jsou v rozporu s - odst. 2 - tímto článkem zakázanými kartelovými dohodami, zneužíváním dominantního postavení a neslučitelnými veřejnými podporami "na základě kritérií vyplývajících z uplatňování pravidel článků 85 a 86 Smlouvy EHS", resp. v rozporu - odst. 5 - (pokud jde o zemědělské a rybné produkty) se zákazem kartelových dohod navíc i podle kritérií zavedených Společenstvím na základě čl. 42 a 43 Smlouvy EHS a zejména podle kritérií zavedených nařízením Rady č. 26/1962"

· čl. 66 ED: "... počínaje třetím rokem ode dne vstupu této dohody v platnost budou zachovávány zásady Smlouvy EHS, zvláště článek 90"

· čl. 67 odst. 1 ED: "... pokračovat ve zlepšování ochrany duševního, průmyslového a obchodního vlastnictví tak, aby ... bylo dosaženo úrovně ochrany podobné úrovni existující ve Společenství včetně srovnatelných prostředků pro prosazování takových práv"

· čl. 75 odst. 1 ED: "... dosáhnout plné shody ČR s technickými předpisy Společenství, s Evropskou normalizací a postupy pro posuzování shody"

· čl. 78 odst. 1 ED: "... postupně harmonizovat s normami Společenství" (zemědělství a zemědělsko-průmyslový sektor)

· čl. 81 odst. 3 ED: "sbližování práva (normy Společenství)" v oblasti životního prostředí

· čl. 82 odst. 3 ED: "rozvoj legislativních opatření a uskutečňování takové politiky ve všech oblastech dopravy, která je slučitelná s dopravní politikou Společenství"

· čl. 84 odst. 1 ED: "... vytvořit a rozvíjet vhodný rámec s evropskými normami" v oblasti bankovnictví, pojišťovnictví a finančních služeb

· čl. 86 odst. 2 ED: "... vytvářet vhodné normy proti praní peněz shodné s těmi, které byly přijaty Společenstvím a jinými mezinárodními fóry"

· čl. 92 odst. 1 ED: "... dosažení plného přizpůsobení ČR systému ochrany spotřebitele ve Společenství"

· čl. čl. 93 odst. 1 ED: "... dosáhnout přiblížení celní soustavy ČR celní soustavě Společenství".

Rozborem citovaných ustanovení a jejich místa ve struktuře ED lze učinit tato výchozí zjištění pro další analýzu:

a) Závazek ČR ke sbližování práva nepatří

· do skupiny smluvních povinností, které vznikly české straně v plném rozsahu už ode dne nabytí platnosti ED (jako bylo např. snížení nebo zrušení cel na dovoz většiny průmyslových a některých zemědělských výrobků, uvolnění repatriace zisků z přímých investic na území ČR nebo poskytnutí národního zacházení při zakládání obchodních společností a jejich organizačních složek na území ČR právnickými osobami členských států Společenství),

· ani do skupiny povinností ČR zajistit na svém území určitý režim, stanovený ED na recipročním resp. asymetrickém základě (jako např. zrušit kvantitativní omezení dovozu ze zemí Společenství do konce přechodného období, nezavádět žádná nová devizová omezení pohybu kapitálu a s ním spojených běžných plateb počínaje šestým rokem od nabytí platnosti ED nebo zajistit nediskriminační přístup k veřejným zakázkám pro subjekty Společenství do konce přechodného období).

Závazek ČR ke sbližování práva s právem Společenství lze zařadit do skupiny těch smluvních povinností, jejichž plnění má být postupné v průběhu celého přechodného období pro přidružení (jako např. restrukturalizace bankovního sektoru a zdokonalování dohledu nad trhem finančních služeb nebo účinná prevence znečištění životního prostředí). Vztahuje se na něj i všeobecná zásada čl. 7 odst. 2 ED o pravidelném posuzování provádění ED Radou přidružení.

Rozhodnutí Rady přidružení, učiněné během dvanácti měsíců před uplynutím první, pětileté etapy, "o přechodu do druhé etapy, jakož i o možných změnách, které by mohly nastat, pokud jde o obsah ustanovení, jimiž se bude řídit druhá etapa", a které "bude brát v úvahu výsledky (tohoto) posuzování" (odst. 3), přihlédne zřejmě také k dosavadním výsledkům sbližování práva. Výraznější pokrok harmonizace práva v určitých sektorech národního hospodářství by tak mohl vést Radu přidružení k rozhodnutí o urychlení přístupu ČR na vnitřní trh Společenství popř. k podnětu na jeho rozšíření na základě sjednání dodatkových protokolů k ED (stipulujících např. plné převzetí acquis communautaire ve vymezené oblasti ještě před vstupem ČR do EU).

b) Nejedná se o závazek jednostranný, přestože druhá smluvní strana žádnou srovnatelnou povinnost nepřevzala, nýbrž vzájemný. ES se zavázala k poskytnutí příslušné "technické pomoci" (výměně expertů, poskytování informací, organizování seminářů, odborné přípravě, pomoci při překladech apod.), tedy součinnosti, jejíž plnění do určité míry podmiňuje plnění závazku ČR.

c) V zásadě nelze odmítnout pro případ jeho nesplnění ani eventuální uplatnění mezinárodněprávní odpovědnosti, přestože - se zřetelem k programovému charakteru tohoto závazku - by byl prostor pro ni velmi omezen.

V obecné rovině sice i na oblast sbližování práva dopadá ustanovení čl. 117 odst. 1 ED, podle něhož "strany podniknou všechna obecná nebo zvláštní opatření požadovaná ke splnění jejich závazků podle této dohody". Přitom však také mají "sledovat dosažení cílů vytyčených touto dohodou" (tamtéž). Z jejich vymezení (čl. 1 odst. 2 ED) by bylo ovšem možno formulovat skutkovou podstatu porušení harmonizačního závazku ČR jen nepřímo jako stav, v té či oné míře znemožňující:

· podporovat rozvoj obchodu a harmonických ekonomických vztahů mezi stranami nebo

· poskytovat finanční a technickou pomoc ČR Společenstvím.

Pouze v tomto rámci si lze představit, že by Společenství mohlo - zpravidla po příslušné konzultační proceduře v Radě přidružení - "podniknout příslušná opatření", "... která nejméně naruší působení této dohody" (čl. 117 odst. 2).

Skutečné mezinárodněprávní sankce nelze naopak spojovat s příp. nesplněním cíle vytvořit nutné podmínky poskytující

· "vhodný rámec pro postupnou integraci ČR do Společenství" (čl. 1 odst. 2, čtvrtá odrážka ED).

d) Má-li být provádění ED posuzováno "... na základě zásad zakotvených v preambuli" (čl. 7 odst. 2 ED), je třeba pokládat "postupnou integraci ČR do Společenství" za společné politické desideratum, nikoliv za právní, běžným mezinárodněprávním instrumentáriem vynutitelný závazek. Podle Preambule ED má přidružení "napomáhat k dosažení" konečného cíle, jímž je přijetí ČR do Společenství. ČR nemá na vstup do EU právní nárok, formálně vzato, ani po splnění závazků podle ED.

Politický dosah případných závažných nedostatků v provádění ED ze strany ČR na rozhodnutí orgánů EU a členských států o jejím přijetí do Unie by byl ovšem dalekosáhlý. Dojde-li k zahájení jednání o členství relativně dlouho před skončením přechodného desetiletého období pro přidružení Jak známo, podle rozhodnutí Rady EU mají být jednání o členství přidružených zemí střední a východní Evropy, Malty a Kypru zahájena šest měsíců po skončení mezivládní konference EU. K ekonomickým, politickým a právním aspektům integrace ČR do EU srovnej periodikum Centra evropských studií Vysoké školy ekonomické v Praze “Současná Evropa a Česká republika” č. 1/1996 a násl., kdy definitivní závěr o výsledku sbližování práva nebude ještě znám, mohly by zjištěné nedostatky výrazně negativně ovlivnit celkový průběh těchto jednání včetně okamžiku jejich úspěšného zakončení.

e) Tento závazek sleduje dosažení určitého - výsledného popř. i průběžného - účelu, tj. obecného stavu českého práva (jde o závazek převážně programové, teleologické povahy). Nesměřuje proto bezprostředně k založení subjektivních práv jednotlivců (potud není tzv. self-executing). Je adresován státu, na jehož úvaze výlučně záleží, která konkrétní opatření k jeho plnění přijme (která právní pravidla nebo části svého práva učiní slučitelnými). Jednotlivcům druhé strany, tj. občanům EU a právnickým osobám členských států, a stejně tak ani českým subjektům nevzniká tedy obecně možnost dovolávat se splnění harmonizačního závazku ČR u českých soudních popř. správních orgánů.

f) Poněkud odlišné postavení však mají ustanovení čl. 75, 84 a 92 ED, která postulují dosažení (plné) shody, a to zřejmě nejpozději ke konci přechodného období 10 let. Vzhledem k ustálené výkladové praxi obdobných ustanovení v právu Společenství by zřejmě - v případě nastolení této otázky v Radě přidružení - bylo možno očekávat, že komunitární strana se bude přidržovat interpretace, podle níž uvedená ustanovení dávají vzniknout i právům jednotlivců, neboť se jich dotýkají a obsahují - s výhradou konstatování shora v bodě (b) - jasnou a bezvýhradnou povinnost, ačkoliv jsou výslovně adresována státu (ČR).

Přijetí této argumentace, které by otevřelo cestu k soudnímu uplatňování např. nároků na náhradu škody (vzniklých např. vývozcům z ES ke konci přechodného období tím, že výrobek - v rozporu s jejich "legitimním očekáváním", vycházejícím z čl. 75 ED - nebyl z důvodu rozporu s českou, komunitárně neslučitelnou technickou normou vpuštěn na trh ČR), je však třeba odmítnout s poukazem na rozdílnost cílů Smlouvy ES na straně jedné a ED na druhé straně, jež je směrodatným vodítkem pro (rozdílný) výklad jinak obsahově shodných harmonizačních ustanovení (to uznal opakovaně i ESD ve věci jiných asociačních dohod, jak shora ukázáno).

g) Závazek podle ustanovení čl. 69-70 ED, mající povahu obecnou, je podpůrně použitelný ve vztahu k závazkům, vyplývajícím z ustanovení zvláštních. To vyplývá i z částečného obsahového překrývání oblastí práva, zahrnutých do čl. 70 ED s těmito zvláštními ustanoveními.

Toto zjištění nemá valný význam tam, kde je ve zvláštním ustanovení postulováno dosažení "shody" resp. "plného přizpůsobení"- viz shora. Může ovšem sloužit jako pomůcka při výkladu pojmu "zajistit postupnou slučitelnost" (viz dále). Na tomto místě lze jen říci, že jeho výklad - pokud jde o zjištění míry požadované slučitelnosti - nemůže být jednoznačný. Dispozice tohoto právního ustanovení požaduje navodit určitý právní stav nakolik to "... slouží cílům ", umožňuje "používání pravidel

h) Objektem sbližování nejsou jen:

· české právní předpisy, tj. obecně závazná pravidla psané povahy bez ohledu na jejich právní sílu a postavení v hierarchii pramenů vnitrostátního práva, ale dále i

· jiná pravidla neindividuální povahy, okruh jejichž adresátů je vymezen abstraktními znaky, tj. není a limine uzavřen,

· praxe výkladu a aplikace právních předpisů a pravidel, popř. i

· právní politika ČR.

Z toho vyplývá závažný poznatek, že úkol sbližování práva není orientován jen na legislativní, ale i na exekutivní a justiční složku státní moci. To potvrzuje i Bílá kniha, která se sice zaměřuje pouze na legislativu, vedle výčtu harmonizaci podléhajících právních aktů ES obsahuje však i návrhy organizačních a jiných opatření, která je nutné přijmout v souvislosti s implementací těchto komunitárních aktů:

"Bez nezbytných institucionálních změn by přijetí práva vnitřního trhu mohlo skončit zcela formálním převzetím právních norem" (bod 1.12), přičemž "hlavní problém, před kterým přidružené země při přebírání právní úpravy vnitřního trhu stojí, nespočívá ve sbližování právních textů, ale v přizpůsobení jejich správního aparátu a společnosti podmínkám, které musejí existovat, má-li legislativa fungovat" (bod 3.25 Bílé Knihy).

Z uvedeného harmonizačního zadání neplyne, že by z jeho dosahu měl být předem vyloučen český ústavní pořádek.

i) Vždy, bude-li příslušný český právní předpis shledán slučitelným s předpisem komunitárním a nebude proto vyžadovat legislativní harmonizační zásah, měla by být zkoumána i praxe jeho domácího výkladu, nakolik je ustálená a případně se výrazněji odchyluje od interpretace Soudního dvora popř. soudů národních.

j) Na druhé straně, ze samé autonomní podstaty komunitárního práva vyplývá požadavek jeho nedělitelnosti jako celku, tvořeného z několika normativních zdrojů. "Deficit" plné demokratické legitimace legislativního procesu v ES je způsoben tím, že klíčovou roli při tvorbě komunitárních právních aktů mají Rada (složená z představitelů výkonné moci členských států - ministrů vlád) a Komise (složená z nezávislých úředníků jmenovaných po dohodě vlád se souhlasem Evropského parlamentu, kteří jsou odvolatelní v kvalifikovaném případě Soudním dvorem), nikoliv Evropský parlament (jehož poslanci jsou voleni přímou volbou a jehož názor ve věci má jen konzultativní povahu popř. může být kvalifikovaným způsobem překonán) nebo parlamenty členských států (ty se, jak uvedeno shora, legislativního procesu v ES přímo vůbec neúčastní). To znamená, že významnou úlohu pojistky proti zneužití pravomoci Radou nebo Komisí má Soudní dvůr Srovnej Verny/Dauses, Funkce a struktura Evropského soudnictví, EMP 2/1996, s. 2 a násl. a 3/1996 s. 2 a násl..

Rozhodovací činnost ESD pak zejména závaznou interpretací komunitárního práva dotváří jeho obsah. Ve smyslu autonomie práva ES se při interpretaci aktů sekundárního práva uplatňují jednak:

obecná ustanovení a výkladové principy obsažené ve Smlouvě ES a jiných předpisech primárního práva, jednak

· obecné právní zásady odvozované z ústavněprávních pořádků členských států, k nimž by měla harmonizace podle povahy věci rovněž přihlédnout.

Tím, že se ESD, který "zajišťuje dodržování práva při výkladu a provádění" Smlouvy ES (čl. 164), často odvolává na vlastní starší judikaturu, činí z ní další pramen komunitárního práva ("judge-made law"). V tom spočívá specifikum komunitárního systému práva, který tak v sobě nutně slučuje ústavní zásady kontinentální s principy common law. Tuto normativní složku práva ES nelze proto přehlédnout a redukovat ji pouze na ta ustanovení ED, kde se na judikaturu ESD odkazuje výslovně (jako je tomu v případě ustanovení čl. 64 odst. 2 a 5, jak shora uvedeno). Dotazník Komise také na několika místech cituje některé rozsudky ESD jako plnohodnotný prvek acquis communautaire.

k) Důležitou roli v systému práva ES - zde se má na mysli ve fázi jeho realizace (aplikace) - má Komise se svými individuálními rozhodnutími. Jelikož k jejich výkonu (stejně jako k výkonu rozsudků ESD) je používáno instrumentária členských států (procesních předpisů a institucí), není možno v rámci pojetí sbližování práva ČR s právem Společenství podle ED zcela ignorovat ani tuto nenormativní složku (přímou a nepřímou správní aplikaci).

Všestranné zkoumání implementační praxe různých členských států je ovšem nezastupitelným zdrojem relevantních poznatků zvláště, je-li předmětem harmonizačního kroku úprava, obsažená v komunitární směrnici.

l) Za povšimnutí konečně stojí i to, co z citovaných ustanovení ED o sbližování práva ČR s právem Společenství vyplývá jen nepřímo: harmonizace českého práva co do stupně jeho slučitelnosti, forem a časového postupu provedení je do značné míry záležitostí autonomního rozhodnutí české strany. S ohledem na perspektivu členství ČR v EU je však žádoucí provést sbližovací manévr ne pouze v rozsahu nezbytném k provedení závazků ČR podle ED z hlediska obsahového, ale i po stránce systémového začlenění do právního řádu a soustavy jeho institucí takovým způsobem, který by pokud možno v okamžiku budoucího vstupu do Unie nevyžadoval další změny. Srovnej A. Verny, Stav a vývoj harmonizace práva České republiky ve srovnání s členskými státy Evropské Unie, Právní Rádce 11/1996, s. 7 a násl.

2. Dosavadní průběh harmonizačního procesu K dosavadnímu průběhu a ke struktuře a mechanismům harmonizačního procesu srovnej Zprávu Úřadu pro legislativu a veřejnou správu v Hospodářských novinách z 22.3.1995, str. 13, jakož i Verny/Schlemann, Harmonizace práva České republiky, Právní rádce č. 8/1995, str. 8 a násl. a WiRO 3/1996, str. 89 a násl.

Probíhající proces harmonizace doprovází v úzké spolupráci se všemi zapojenými státními místy mezinárodní konsorcium složené z 5 členů (advokátní firmy, vzdělávací instituce) od ledna 1995. Konsorcium sestavilo pro všechny právní oblasti uvedené v Evropské dohodě resp. v Bílé knize Komise mnohonárodní tým, který čítá nyní přes 150 expertů a bude doplňován podle aktuální konzultační potřeby jednotlivých ministerstev novými experty resp. skupinami expertů nebo vhodnými institucemi z České republiky a členských států Evropské unie.

Aby byl umožněn přísun informací potřebných pro harmonizační kroky, bylo jedním z prvních opatření vybavení všech na projektu harmonizace zúčastněných ministerstev a ostatních veřejných míst technickými a programovými prostředky (hardware a software), umožňujícími interní komunikaci a přístup k databankám ES. Souběžně s tím byla plynule vybavována involvovaná ministerstva evropskou literaturou, potřebnou pro jednotlivé harmonizační kroky a překlady rozhodujících právních aktů ES do češtiny.

Současně se uskutečnila četná školení, pracovní porady (workshops) a semináře v České republice a v zahraničí k základním, ale také pro jednotlivé zpracovávané zákony potřebným, speciálním tématům.

Všechna tato opatření spočívala od samého začátku v neustálém dialogu českých úředníků nejen s konsorciem, ale také se stávajícími skupinami expertů, aby byla zajištěna maximální flexibilita při aktuálně se vyvíjející konzultační potřebě.

Během první fáze tohoto harmonizačního procesu se již jasně vykrystalizovalo, že za účelem kompletní a homogenní realizace projektu jsou nutné četné strukturální a pravděpodobně též s kompetencí resortů související změny.

Těžiště těchto úvah spočívá v aktuálních aspektech reformy státní správy a struktury českého soudnictví, jakož i v zajištění plynulého vzdělávání státní správy ve veškerých tzv. “evropských záležitostech”, zejména pokud jde o evropské právo, hospodářství a politiku Stálé a systematické vzdělávání státní správy a soudců má v členských státech Evropské Unie již desetiletou tradici. Průběžné školení zajišťují jak veřejno-právní vzdělávací instituce, tak i soukromě-právní trainingové na tuto vzdělávací oblast specializované subjekty. Převážně se jedná o obligatorní a ne pouze fakultativní vzdělávací programy. V České republice má být v nejbližší budoucnosti též zajištěno plynulé školení státní správy v tzv. evropských záležitostech prostřednictvím společného projektu PHARE českých a zahraničních vzdělávacích institucí, popř. univerzit..

Již delší dobu se též projednává nutnost analýz důsledku integrace ČR do EU, která bude záviset jak na schopnosti ČR přijmout podmínky EU, představované především komunitární legislativou, tak současně na připravenosti Evropské Unie k přijímání nových členů. Vzhledem k pokračujícímu dialogu mezi zastánci “rozšíření” a “prohloubení” EU, jakož i nejasnostem ohledně zavádění hospodářské a měnové unie, zdá se být žádoucí vycházet z variant budoucího vývoje Evropské Unie a formovat i konkretizovat vlastní integrační strategii ČR, která by měla být průběžně korigována a doplňována ve vazbě na vývoj Evropské Unie včetně jejích členských států a následné upřesňování podmínek vstupu do Unie.

Dotyčné analýzy by měly zajistit posouzení důsledků urychlení procesu přidružení ČR k Evropské Unii ve vazbě na analýzu připravenosti ČR na provádění Evropské dohody, dále posouzení připravenosti ČR na integraci do vnitřního trhu Evropské Unie s využitím doporučení Bílé knihy a finálně též posouzení důsledků plného členství ČR v Evropské Unii s ohledem na přijetí acquis communautaire a současně s ohledem na budoucí architekturu Evropské Unie včetně vyhodnocení důsledků z toho vyplývajících v oblasti ne pouze právní a institucionální, nýbrž též politické, ekonomické a sociální. Dotyčné návrhy přístupu k analýzám důsledku integrace ČR do Evropské Unie byly již vypracovány ve formě materiálu pro jednání výboru vlády pro evropskou integraci č.j. 17722/95/2000/1000 ze dne 27. června 1995.

Vytyčované otázky se však týkají také procedury a metodiky prověřování kompatibility slaďovaných norem, jakož i zajišťování právní infrastruktury pro jejich realizaci národní správou a soudy.

Střednědobě a dlouhodobě se již ukazuje nutnost vytvořit komplexní mechanismy, jež musí být v budoucnosti řešeny, pro nepřetržitý dialog mezi českým parlamentem, vládou a orgány Evropské Unie při přípravě nových komunitárních právních aktů, jakož i jejich posuzování včetně ústavně právních aspektů K ústavněprávním aspektům srovnej Klokočka, Ústavněprávní aspekty přistoupení ČR k EU, EMP 6/1995, str. 28 a násl.; dále Rozbor Gollieterna, Právně srovnávací studie ústav Spolkové republiky Německo, Velké Británie, Dánska, států Beneluxu, Nizozemska, Irska "Kontrola parlamentů členských států nad zákonodárstvím EU", pracovní materiál parlamentu České republiky z dubna 1995., jež s tím souvisejí.

V další části bude proto stručně objasněna stávající strukturální situace v České republice ve srovnání s členskými státy EU.


3. Závěry kritické analýzy uplatňované metodiky sbližování

Evropská Dohoda obsahuje mezinárodněprávní ustanovení různé povahy. Řada z nich má v systému komunitárního práva bezprostřední použitelnost (tj. nevyžadují dodatečnou implementaci v členských státech ES/EU) a bezprostřední účinek (tj. těchto ustanovení se mohou dovolávat jednotlivci před orgány členských států ES/EU), podobně jako mnohá ustanovení smlouvy ES a sekundárního práva ES (viz shora) Srovnej R. Arnold, Několik poznámek k účinkům Evropském Dohody v právním řádu ES a k jejímu bezprostřednímu účinku, Právník 1/1996, s. 45 a násl. s dalšími odkazy na judikáty ESD.. Mezi tyto jednotlivce mohou patřit přirozeně i české fyzické a právnické osoby. Ačkoliv ED v tomto směru přímo neukládá vzájemnost, je věcí citu pro politickou realitu na české straně i imperativem mezinárodní zdvořilosti usnadnit jednotlivcům členských států ES přístup k případné soudní kontrole provádění ED v ČR.

Ústavní oporu proto skýtá zejména článek 10 Ústavy České republiky, který stanoví bezprostřední závaznost a přednost před zákonem těch ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv (bezpochyby i jednotlivých jejích ustanovení), které upravují lidská práva a základní svobody. Podobně i dnes už většina ústav ostatních přidružených zemí Střední a Východní Evropy. Tato mezinárodně-smluvní (tzv. self executing) ustanovení mají v českém systému právních pramenů hierarchické postavení mezi (běžnými) zákony a ústavou. Lze předpokládat, že účinky podle článku 10 ústavy budou mít v oblasti českého práva např. ustanovení Hlavy IV. ED “Pohyb pracovníků, podnikání, poskytování služeb”, která se dotýkají okruhu hospodářských, sociálních a kulturních práv, upravených v Hlavě IV (české) Listiny základních práv a svobod Listina základních práv a svobod č. 2/1993 Sb..

Jiná ustanovení ED, která se dotýkají některých platných českých zákonů, budou mít vůči nim rovněž nadřazené postavení, dané obecnou klauzulí o přednosti mezinárodních smluv, obsaženou v těchto zákonech. Půjde podle všeho např. o ustanovení Hlavy III. ED “Volný pohyb zboží”.

Obě zmíněná řešení vycházejí vstříc i ustanovení článku 27 Vídeňské úmluvy o smluvním právu a dodržování mezinárodních smluv Vyhláška Ministerstva zahraničních věcí ČSSR č. 15/1988 Sb., podle něhož “strana se nemůže dovolávat ustanovení svého vnitrostátního práva jako důvodu pro neplnění smlouvy”.

Závazek ČR ke sbližování práva s právem ES podle ED má v hierarchii norem českého právního řádu postavení předpisu s právní silou zákona, které se mu dostalo po příslušném ústavním projednání ED - schválení Parlamentem podle čl. 49 Ústavy, ratifikaci prezidentem republiky podle čl. 63 odst. 1 písm. b Ústavy a vyhlášení podle čl. 52 Ústavy. Vnitrostátní účinnosti pak nabyl okamžikem nabytí mezinárodněprávní platnosti, tj. dnem 1. února 1995. Jelikož není ustanovením o lidských právech a základních svobodách, Pojem "mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách" není v ústavním pořádku ČR a dosud ani v judikatuře Ústavního soudu přesně vymezen. Právní teorie sem řadí "takové smlouvy, které chrání práva a svobody obsažené ve Všeobecné deklaraci lidských práv", jejichž katalog je uveden v "Mezinárodním paktu o občanských a politických právech, v Mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, jakož i v dalších úmluvách, uzavřených z iniciativy Osn, jiných mezinárodních organizací (např. Mezinárodní organizace práce) a v úmluvách regionálních", viz: Pavlíček/Hřebejk, Ústava a ústavní řád České republiky, svazek I., Praha 1994, s. 58-59. nevztahuje se na něj účinek bezprostřední závaznosti a přednosti před zákonem podle čl. 10 Ústavy.

Stav zabezpečení závazku ČR ke sbližování práva s právem ES je třeba posoudit z hledisek:

· ústavních pravomocí

· institucionálního zajištění v rámci působnosti orgánů státní správy

· uplatňování nástrojů součinnosti při hodnocení kompatibility

Pokud jde o ústavu České republiky Ústavní zákon č.1/1993 Sb. z 16.12.1992 v kontextu s Listinou základních práv a svobod č. 2/1993 Sb. z 16.12.1992., odpovídá bez pochyb svou koncepcí a základními principy v ní obsaženými moderní formě ústavy a je zcela srovnatelná s ústavami jiných členských států Evropské unie. Vzhledem k tomu, že česká ústava ale obsahuje pouze mezinárodní, ale nikoli nadnárodní (supranacionální) prvek (srovnej články 10 a 49 Ústavy), zdá se, že chybí ústavně právní úprava přenosu výsostných práv na nadnárodní (evropské) orgány resp. instituce. Dále je nutno konstatovat, že současné znění české ústavy nepřipouští aplikační přednost komunitárního práva před národním právem, zakotvenou stálou judikaturou Evropského soudního dvora.

Ukazuje se tak nutnost "regulativního otevření" ústavně právní úpravy v České republice, včetně modifikace dosavadní úpravy zákonodárného řízení vedle úlohy parlamentu a s tím souvisejících orgánů Srovnej například německý zákon o součinnosti Německé vlády a Spolkového sněmu při projednávání otázek Evropské Unie z 12.3.1993. K této problematice a různým řešením v nových členských státech Evropské Unie srovnej Griller, Verfassungsfragen der österreichischen EU-Mitgliedschaft (Ústavněprávní otázky rakouského členství v EU), ZfRV 3/1995, str. 89 a násl.; Rosas, Finland’s Accession to the EU: Constitutional aspects (přístup Finska do Evropské Unie: ústavněprávní aspekty), European Public Law, Vo. 1, Juni 1995, str. 166 a násl. a Memorandum švédského ministerstva pro zahraniční záležitosti č. 1996-03-13 (Stav květen 1996), Co-ordination of EU Matters at Central Government level (Koordinace v záležitostech Evropské Unie na centrální vládní úrovni). Viz též správy ÚLVS o řešení ústavního projednávání návrhů aktů Evropských společenství ve Finsku, Švédsku a Rakousku z 29. 5. resp. 31. 7. 1996..

a) Podle Ústavy ČR spadá provádění harmonizačního závazku z ED do pravomoci Parlamentu, vlády a soudů.

aa) Zákonodárná pravomoc Parlamentu je svrchovaná a neomezená. Při přijímání zákona, kterým se provádí harmonizační závazek podle ED (tj. se mění nebo zrušuje zákon dosud platný resp. přijímá zákon nový, slučitelný s právem ES), musí Parlament dbát jen ústavního pořádku ČR Ústava ČR č. 1/1993 Sb., Listina základních práv a svobod č. 2/1993 Sb. - Ústavy, Listiny základních práv a svobod a ústavních zákonů (čl. 3 a 112 Ústavy), jakož i závazků ČR z mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách podle čl. 10, které mají - jak ukázáno shora v ad 1. - ve vztahu k zákonu nadřazené postavení. Pokud by to provedení harmonizačního závazku ČR vyžadovalo, musel by Parlament jako ústavodárce příslušným způsobem (čl. 39 odst. 4 Ústavy) změnit Ústavu popř. jiný předpis ústavního pořádku.

ab) Zákonodárná iniciativa přísluší pouze poslanci popř. skupině poslanců, Senátu, vládě a zastupitelstvu vyššího územního samosprávného celku (čl. 41 odst. 2). Vzhledem k této pluralitě navrhovatelů zákonů vyvstává otázka, jak je vcelku zajištěn požadavek slučitelnosti předkládaných návrhů s právem ES.

· Pokud jde o legislativní iniciativy vlády, byla od r. 1991 přijata řada vládních usnesení (ČR popř. ČSFR), Usn. vl. ČR ze dne 9.10.1991 č. 396 k usn. vl. ČSFR č. 533/1991 o zabezpečení slučitelnosti československého právního řádu s právem Evropských společenství; usn. vl. ČR ze dne 17.7.1992 č.432 k realizaci dalšího postupu při sbližování československých technických norem s technickými normami Evropského společenství v České republice; usn.vl. ČR ze dne 3.3.1993 č. 97, o zásadách sbližování právních předpisů s technickým obsahem a technických norem s technickými předpisy Evropských společenství; usn.vl. ČR ze dne 22.9.1994 č. 522, o souhlasu se sjednáním Evropské dohody o přidružení mezi ČR a ES; usn.vl. ČR ze dne 20.10.1993 č. 580, k informaci o průběhu sbližování technických předpisů České republiky s technickými předpisy Evropských společenství; usn.vl. ČR ze dne 4.5.1994 č. 237, o sbližování právních předpisů s právem ES; usn.vl. ČR ze dne 9.11.1994 č. 631, o institucionálním zajištění procesu integrace ČR do EU včetně harmonizace právního řádu ČR s právním řádem EU; usn.vl. ČR ze dne 15.3.1995 č. 151, k harmonogramu opatření k postupnému sbližování právních předpisů České republiky s právem ES a o některých dalších opatřeních v této oblasti; usn.vl. ČR č. 724/1995. Viz systematicky: Institucionální zabezpečení integrace České republiky do Evropské Unie, periodikum Ministerstva Hospodářství ČR: Cesta do Evropské unie 2/1996. která ukládají členům vlády a vedoucím ostatních ústředních orgánů státní správy popř. doporučují guvernérovi České národní banky jako gestorům při přípravě návrhů zákonů (resp. veškerých právních předpisů v jejich působnosti) postupovat stanoveným způsobem v souladu s požadavkem slučitelnosti (viz dále).

· Pokud jde o návrhy zákonů dalších předkladatelů, není preventivní kontrola jejich slučitelnosti s právem ES zajištěna ve stejné míře, jako je tomu u návrhů vládních. Vláda má sice ústavní právo vyjádřit se ke všem návrhům zákonů (čl. 44 odst. 1 Ústavy). Musí tak ale učinit do třiceti dnů od doby, kdy jí byl návrh doručen předsedou Poslanecké sněmovny (čl. 44 odst. 2 Ústavy, § 87 odst. 2 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny Zákon č. 90/1995 Sb.). V rámci přípravy stanoviska vlády k takto postoupenému návrhu zákona postupují ministři a vedoucí ostatních ústředních orgánů státní správy podle shora zmíněných usnesení vlády obdobně (k jednoznačnosti jejich povinností v tomto směru by rozhodně přispělo rozšíření těchto vládních usnesení výslovně i na "přípravu stanoviska vlády k návrhům zákonů postoupených předsedou Poslanecké sněmovny").

Lhůta třiceti dnů se vzhledem k náročnosti matérie určené k projednání gestory (potřeba opatřit si český překlad dokumentu ES, provést identifikaci rozdílů návrhu oproti komunitární úpravě, příp. i včetně výkladových aspektů SD a implementační praxe v členských státech, atd.) může jevit jako nepřiměřeně krátká. Je tomu tak především proto, že Jednací řád PS ukládá (§ 86) sice řadu povinností navrhovateli zákona: uvést jeho přesné znění a připojit důvodovou zprávu, v níž

ŕ odůvodní principy nové právní úpravy,

ŕ zhodnotí platný právní stav,

ŕ vysvětlí nezbytnost nové úpravy v jejím celku (obecná část) i jednotlivá ustanovení (zvláštní část),

ŕ uvede předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované úpravy, zejména nároky na státní rozpočet,

ŕ zhodnotí jeho soulad s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a s

ŕ ústavním pořádkem České republiky.

· Chybí tedy výslovně uvedená povinnost navrhovatele vypořádat se s otázkou slučitelnosti navrhované úpravy s právem ES. Je proto zcela namístě tuto povinnost v Jednacím řádu PS, tj. na úrovni zákona, výslovně zakotvit, a to nejspíše novelizací jeho čl. 86 odst. 3.

Mělo by se tak stát - podobně jako v cit. vládních usneseních - nepodmíněným způsobem, tj. nikoliv jen pro případy, kdy "podle povahy věci" může dojít k obsahové kolizi s právem ES. Proti případné námitce, že by šlo o omezování autonomní podstaty legislativní iniciativy, lze uvést, že komunitární právo tu není faktorem limitujícím (s jistou výjimkou shora citovaných harmonizačních ustanovení ED stipulujících, a to zpravidla až pro futuro, plnou shodu českého práva s právem ES ve vymezených oblastech). Komunitární právo je vůči návrhu českého zákona v indiferentním vztahu, je event. pouze jedním z materiálních zdrojů navrhované úpravy. Jeho příp. ignorování může mít nepřímý vliv jen na plnění harmonizačního závazku ČR z ED, nikoliv na samotné přijetí zákona Parlamentem.

· Jednací řád Senátu by mohl rovněž vyjádřit, že "doložka slučitelnosti" je obligatorní náležitostí všech návrhů zákonů, které Senát předkládá Poslanecké sněmovně. Obdobné ustanovení by mohlo být zahrnuto i do zákona o vyšších územních samosprávných celcích. Právní síla zákona k uložení takové povinnosti všem navrhovatelům legislativních aktů Parlamentu bezpochyby není nutnou vnitrostátní podmínkou ke splnění harmonizačního závazku. Takové řešení by ovšem dobře korespondovalo s potřebou vnitrostátní právní úpravy institutu tzv. legislativního bezpráví v souvislosti se vstupem ČR do EU, vyplývající již dnes z řady rozsudků Soudního dvora ES ve věci odpovědnosti členského státu za neprovedení směrnic Společenství (viz dále).

ac) Předkladatelem velké většiny návrhů zákonů do Parlamentu bude zřejmě i nadále vláda, která je dosud jediným "institucionalizovaným" garantem odbornosti návrhů zákonů po stránce jejich kompatibility s právem ES. Lze však očekávat, že i tuto odbornost by měl alespoň do určité míry garantovat - nezávisle na vládě - i sám Parlament resp. jeho Poslanecká sněmovna.

· Ve vztahu k vládě jde jednak o

ŕ zlepšení vzájemné komunikace týkající se předloh harmonizačních zákonů, jednak o

ŕ dostatečnou účinnost pojistek při jednání o návrzích zákonů v Parlamentu.

® Vláda by měla především neprodleně informovat Parlament o svých záměrech (včetně dlouhodobých) na poli sbližování práva, tj. zasílat mu harmonogram příslušných opatření, projednávané zprávy o jeho plnění, apod.). Měla by mu zasílat i dokumenty EU, které dostává od orgánů Unie, zejména pokud mají význam pro jeho legislativní činnost.

® Parlament by měl být včas informován i o stanoviscích vlády před jejich předložením k projednání v Radě přidružení, jakož i o obsahu rozhodnutí jím učiněných. Jakkoliv je Rada přidružení společným orgánem, který pouze "dohlíží na provádění" ED (čl. 106 ED) a může zejména řešit spory o použití nebo výklad této dohody (čl. 107 odst. 1 ED), může - vedle nezávazných doporučení přijímat i rozhodnutí "... závazná pro obě strany, které podniknou opatření nezbytná k realizaci přijatých rozhodnutí" (čl. 106 odst. 1 ED).

Podle judikatury ESD jsou závazné akty asociačních orgánů nejen akty mezinárodně smluvními, uzavřenými ve zjednodušené formě, Srov. postoj Rady EU a Komise v Protokolu k věci 204/86 Rada v. Řecko, SbSD 1988, s. 5323, 5325. ale také akty komunitárními, Rozsudek ve věci 87/75 Bresciani, SbSD 1976, s. 129. a to

- "kvůli bezprostřední souvislosti s asociační dohodou ... od nabytí účinnosti" Rozsudek ve věci 30/88 Komise v. Řecko, SbSD 1988, s. 3711.

- protože jsou aktem (para)komunitárního orgánu, Srovnej podrobně Dauses/Verny, Institucionální výstavba a funkčnost Evropských společenství, Právní rozhledy 2/1994, s. 53 a násl., 3/1994, s. 78 a násl. Svoboda, K právní povaze tzv. Evropských asociačních dohod a sekundárního asociačního práva, Právník 3/1996, s. 210; opačný názor srov. G. Isaac, Droit communautaire général, Paris 1991, s. 133-134. totiž orgánu, jednajícího za účasti členů Rady a Komise ES.

K jejich závaznosti pro orgány Společenství popř. pro členské státy se nevyžaduje jejich komunitárněprávní transformace. Rozsudek ve věci 270/80 Polydor, SbSD 1982, s. 329. Mají-li však tyto akty sekundárního asociačního práva být bezprostředně použitelné a nadřazené ve vnitrostátním právu členských států, bývají uvozovány (recipovány) nařízením (zpravidla) nebo rozhodnutím (zřídka). Publikovány jsou vždy v sérii L Úředního listu ES jako akty normativní povahy, Srov. např. ÚL č. L 17 ze dne 23.1.1982 (nařízení ze dne 19.1.1982, týkající se rozhodnutí 1/82 Rady přidružení ES-Malta). tedy nikoliv jen sérii C jako pouhá informativní sdělení.
Z této ukázky bohaté praxe Společenství je patrno, že s rozhodnutími Rady přidružení je třeba zacházet diferencovaně podle jejich konkrétního obsahu. Vyžaduje-li rozhodnutí podle svého obsahu jen opatření prováděcí povahy spadající do okruhu působnosti některého orgánu státní správy ČR, Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších změn (úplné znění vyhlášeno pod č. 69/1993 Sb.), dále "kompetenční zákon". postačí k jeho sjednání v Radě přidružení a vnitrostátnímu provedení zmocnění, které vláda přijala ve svém usnesení ze dne 22. září 1994 č. 522, o souhlasu se sjednáním Evropské dohody, kde zároveň uložila "členům vlády a vedoucím ostatních ústředních orgánů státní správy, aby v rámci své kompetence zabezpečili provádění Dohody".

® Komunikace mezi vládou a Parlamentem by se v tomto rozsahu měla stát předmětem ústavních zvyklostí, které by později - v souvislosti se vstupem ČR do EU - byly zřejmě kodifikovány příslušným zákonem. Ústavní zásady demokracie a právního státu budou vyžadovat - jako kompenzaci za zřeknutí se pravomocí přenesených na orgány EU - převedení některých mechanismů následné kontroly ústavnosti do podoby kontroly ex ante (viz dále).

® Pokud však má rozhodnutí Rady přidružení implikovat vnitrostátní opatření na úrovni zákona, např. má-li se svými důsledky dotknout právního postavení nebo zájmů osob (resp. mezí základních práv a svobod ve smyslu čl. 4 odst. 2 Listiny), je s ním třeba nakládat jako s (běžným) mezinárodně smluvním závazkem, včetně příslušného způsobu zmocnění k jeho sjednání, následného ústavního projednání a vyhlášení. Ignorování této diferenciace by mohlo vést i k porušení závazku ČR podle ED podle čl. 106 odst. 1.

® Z hlediska vzájemné komunikace mezi Parlamentem a vládou lze dále za vhodnou pokládat úpravu práva (popř. v kvalifikovaném případě i povinnosti) členů vlády účastnit se schůze výboru Poslanecké sněmovny a podat požadované informace a vysvětlení (§ 39 odst. 2 a 3 Jednacího řádu PS) resp. zasílání usnesení výboru včetně povinnosti člena vlády sdělit výboru informace a vysvětlení, byl-li o ně požádán (§ 41 odst. 2 Jednacího řádu PS).

® Pokud jde o dostatečnou účinnost pojistek při jednání o návrzích zákonů v Parlamentu, má se tu na mysli potřeba čelit ústavním způsobem situacím, kdy vláda nemá možnost zabránit přijetí svého návrhu zákona s takovými změnami, které by znamenaly porušení závazku ČR z mezinárodní smlouvy. Následná kontrola ústavnosti zákonů Ústavním soudem podle Ústavy totiž nepočítá s možností zrušení zákona, je-li v rozporu s (běžnou) mezinárodní smlouvou, nýbrž jen jde-li o smlouvu podle čl. 10 odst. 1 písm. a Ústavy, což je logické, má-li - jak shora uvedeno - (běžná) mezinárodní smlouva v českém právním řádu právní sílu (běžného) zákona (tj. platí zásada lex posterior derogat legi priori). Vláda ani není legitimována k podání návrhu na zrušení zákona Ústavnímu soudu Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, § 64 odst. 1., neboť má (mít) dostatek příležitostí jak předejít neústavní situaci v rámci zákonodárného procesu. Je přinejmenším zajímavé, že s možností postoupit rozpor mezi obecně závazným právním předpisem a "mezinárodní smlouvou" (tj. nejen podle článku 10 Ústavy, ale i "běžnou") "k zaujetí stanoviska" počítá občanský soudní řád (§ 109 odst. 1 písm. b/) Zákon č. 99/1963 Sb., ve znění pozdějších změn.. V rámci prvého čtení návrhu zákona v plénu PS může být návrh - popř. i na žádost vlády-navrhovatele - vrácen navrhovateli (§ 90 odst. 2 Jednacího řádu PS). Ve druhém ani ve třetím čtení, v jejichž rámci mohou být předloženy pozměňovací návrhy resp. navržena "oprava legislativně technických" a jiných chyb, však již vláda, nakolik ztělesňuje hledisko odbornosti, nemá příležitost zabránit přijetí odborně nekvalifikovaných pozměňovacích návrhů. Přestože hlavní zárukou proti vzniku takové situace musí být vysoká odborná úroveň samotného Parlamentu (k tomu viz dále ad 1.3.2.), bylo by vhodné zakotvit v Jednacím řádu PS možnost vrátit navrhovateli (vládě) jeho návrh zákona i v rámci druhého čtení, zejména pokud pozměňovací návrhy vznesené z pléna Poslanecké sněmovny jsou v zásadním rozporu s původním návrhem.

· Pokud se jedná o posílení vlastní odborné potence Parlamentu při přijímání zákonů v oblasti sbližování práva ČR s právem ES, jde zejména o otázku poznání komunitárního práva jednotlivými poslanci, což je mj. věc technicko-praktická, vycházející za rámec této expertizy (další rozvíjení informační databáze EUROVOC, pořádání dalších kursů, apod.).

Pokud by z nějakého důvodu nedošlo k obecnému zakotvení povinnosti všech navrhovatelů zákonů předkládat v rámci důvodové zprávy i "doložku slučitelnosti", mělo by alespoň jako ústavní zvyklost platit, že si ústavně-právní výbor od navrhovatele dodatečně vyžádá posudek některého odborného právnického pracoviště.
Jiným opatřením je zřízení podvýboru pro právo Evropské unie v rámci ústavně-právního výboru Poslanecké sněmovny.
Obdobné platí o odborné fundovanosti Senátu.

ad) V oblasti moci výkonné existují z hlediska implementace harmonizačního závazku tyto otázky:

· Pravomoc vlády vydávat k provedení zákona a v jeho mezích nařízení (čl. 78 Ústavy) je koncipována jako fakultativní. Je proto ponecháno na úvaze vlády, zda, kdy a v jakém rozsahu jí použije a nařízení vydá. Může jej vydat i bez konkrétního, v zákoně obsaženého zmocnění. Nelze však přitom prováděnou zákonnou normu po skutkové stránce rozšiřovat, zužovat, časově vymezovat nebo stanovit podmínky a způsob její aplikace. Srovnej Pavlíček/Hřebejk, komentář k čl. 78 Ústavy, (dílo cit. v pozn. 58), s. 183.

Vláda vydává nařízení i na základě zmocnění v konkrétním zákoně, které bývá koncipováno buď kategoricky ("vláda stanoví nařízením otázku odchylně od zákona popř. je nutno reagovat pružněji na proměnlivé podmínky”), nebo nepovinně ("vláda může vydat ..."). Své zmocnění k vydání nařízení nemůže vláda přenést na ministerstva nebo jiné orgány veřejné správy. Nařízení je povinně vyhlašováno uveřejněním plného znění ve Sbírce zákonů, Zákon č. 545/1992 Sb., o Sbírce zákonů ČR, § 2 písm. c. čímž je zaručena jeho dostatečná publicita.

Tím je dán dostatečný prostor k přijetí především těch harmonizovaných úprav ve formě vládního nařízení, které

ŕ nevyžadují přímo formy zákona, a přitom

ŕ mají horizontální (víceoborovou, nadrezortní) povahu nebo

ŕ připouštějí zachování v platnosti paralelní vnitrostátní úpravy (např. pro právní vztahy pouze vnitrostátní nebo s účastníky z třetích států).

Oproti nařízení, které je právním předpisem obecně závazným, je vládní usnesení jako akt povahy pouze interní, zavazující jen orgány státu podřízené vládě, zcela nezpůsobilé k úpravě právního postavení jednotlivců.
O zrušení nařízení vlády, které je v rozporu s ústavním zákonem, zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy rozhoduje Ústavní soud (čl. 87 odst. 1 písm. b/ Ústavy).

· Podobné, co bylo řečeno o nařízení vlády, platí i o právních předpisech (zpravidla "vyhláškách") vydávaných ministerstvy, jinými správními úřady (tj. nejenom ústředními) a orgány územní samosprávy (v rámci na ně přenesené správní působnosti). Oprávnění těchto orgánů vydávat sekundární předpisy se však významně liší od obdobného oprávnění vlády v tom, že musí být vždy opřeno o konkrétní zákonné zmocnění.

O vhodnosti těchto správních aktů pro potřeby harmonizace lze jinak říci zhruba totéž, co bylo uvedeno shora v souvislosti s nařízeními vlády, s tím rozdílem, že tyto akty přicházejí v úvahu nikoliv u horizontálních, ale právě u vertikálních (oborových) úprav.

ae) Pravomoc českých soudů ve vztahu ke sbližování práva ČR s právem ES je třeba posoudit v několika rovinách.

· Ústavní soud rozhoduje v otázkách kontroly ústavnosti pouze ex post. Jak ukázáno shora, do jeho pravomoci přitom nespadá posouzení ústavnosti právních předpisů ve vztahu k (běžným) mezinárodním smlouvám. V souvislosti se vstupem ČR do EU by bylo možno zvážit rozšíření pravomoci Ústavního soudu o funkci předběžné kontroly souladu vládních návrhů na přijetí mezinárodních závazků (mezinárodních smluv a aktů sekundárního komunitárního práva) s ústavním pořádkem.

· Nejvyšší správní soud, který by měl plnit některé úkoly namísto soudu ústavního podle čl. 87 odst. 2 Ústavy (dosud nebyl ustaven), by v rámci kontroly souladu správních předpisů se zákony mohl provádět kontrolu jejich souladu i s (běžnými) mezinárodními smlouvami, které mají stejnou právní sílu jako zákony.

· V rámci pravomoci obecných soudů chránit práva je soudce při svém rozhodování vázán zákonem (čl. 95 odst. 1 Ústavy, věta před středníkem). Pojem "zákon" tu nelze nevyložit extenzívně v tom smyslu, že se jím rozumí na i jedné straně i vázanost soudce zákonem ústavním (podle zásady a minori ad maius), na druhé straně i mezinárodní smlouvou, která má - jak shora uvedeno - právní sílu zákona (popř. dokonce nadzákonnou - viz čl. 10 Ústavy).

Vázanost soudců odvozenými právními předpisy Ústava nejenže nestanoví, ale naopak dává soudcům právo posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem, v případě rozporu má právo jej neaplikovat a předložit věc k rozhodnutí Ústavnímu soudu. Z toho vyplývá další poznatek pro proces harmonizace: Nadužívání vládních usnesení ke sbližování práva tam, kde k jejich přijetí není zákonné zmocnění (což nicméně Ústava nevylučuje - viz shora) popř. překročení mezí zákonného zmocnění (to se týká i všech správních vyhlášek) vyvolává nebezpečí, že soudce je nakonec nebude aplikovat. (O pojmu "zákon" zde platí totéž, co uvedeno v předchozím odstavci.) Navíc lze poznamenat, že pojmem "jiný právní předpis", který de lege lata znamená jen vnitrostátní správní předpis prováděcí povahy, nebude možno označovat - v případě vstupu ČR do EU - komunitární předpisy přímo aplikovatelné a mající přednost před vnitrostátním zákonem, neboť jejich právní síla bude nadzákonná. V případě rozporu by pak soudce naopak nesměl aplikovat vnitrostátní zákon (nebo jiný předpis).

V souvislosti s členstvím ČR v EU by mělo ustanovení čl. 95 Ústavy připouštět možnost soudu předložit rozpor i Soudnímu dvoru ES v rámci řízení o předběžné otázce podle čl. 177 Smlouvy ES. Zvážit by bylo možno i otázku rozšíření pravomoci Ústavního soudu ke zrušení vnitrostátních zákonu a jiných právních předpisů, které byly Soudním dvorem ES shledány neslučitelnými s komunitárním právem.

b) Institucionální zabezpečení procesu harmonizace vychází ze zákonného vymezení působnosti orgánů státní správy v kompetenčním zákoně.

ba) Je provedeno usnesením vlády ČR ze dne 9. listopadu 1994 č. 631. Stanoví úkoly Ministerstva zahraničních věcí, dalších vládních úřadů a ostatních ústředních orgánů státní správy v souladu s jejich působností, předpokládá zřízení specializovaných resortních útvarů pro evropskou integraci a uložilo místopředsedovi vlády pověřenému řízením Úřadu pro legislativu a veřejnou správu, aby koordinoval a metodicky usměrňoval práce na sbližování právních předpisů ČR s právem ES. (Sbližování technických předpisů a norem bylo svěřeno do působnosti Úřadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví, který je podřízen Ministerstvu hospodářství, a to ve spolupráci s Ministerstvem zemědělství.)
Dále byl vytvořen:

· Výbor vlády pro evropskou integraci jako stálá porada ministrů u předsedy vlády, mezi jehož hlavní úkoly patří projednávání dokumentů vztahujících se k řízení procesu provádění ED a navrhování opatření vlády, projednávání směrnic pro jednání zástupců ČR v Radě přidružení a projednávání koordinace postupu jednotlivých rezortů ve vztahu k orgánům EU.

· Pracovní výbor pro provádění ED jako mezirezortní pracovní orgán vyšších úředníků, který zejména zajišťuje přípravu porad Výboru vlády a vnitrostátní koordinaci při plnění úkolů spojených s prováděním ED.

· 22 pracovních skupin expertů k přípravě odborných stanovisek.

· V etapě jednání o členství ČR v EU bude dále pracovat Negociační skupina jmenovaná z členů vlády podle mandátu, který jí vláda udělí.

Tyto orgány byly vybaveny statuty, stanovujícími zásady jejich činnosti.

Zvolené řešení respektuje potřebu zachování vnitřní jednoty právního řádu ČR v procesu jeho současné transformace. Tím, že nedošlo k soustředění veškerých legislativních činností spojených s harmonizací do jediného rezortu nebo do nově k tomu účelu vytvořeného "superministerstva", bylo umožněno, že sbližování českých právních předpisů s právem ES probíhalo dosud převážně jako organická součást této celkové transformace.

bb) Toto řešení klade vysoké nároky na zajišťování koordinace jednotlivých legislativních činností, a to jak ve smyslu - horizontálním v rámci ústředních orgánů státní správy, tak:

· vertikálním ve vztahu k Parlamentu, a popř. i

· diagonálním, tj. mezi ústředním orgánem a nižší složkou státní správy v rámci jiného rezortu (popř. vyšším územním samosprávným celkem) tam, kde jejich stávající působnost v legislativní oblasti plně nekoresponduje s věcnou působností příslušného komunitárního aktu, s nímž má být zajištěna slučitelnost.

bc) V souvislosti s nadcházejícím zrušením Úřadu pro legislativu a veřejnou správu a převodem značné části jeho působnosti na Ministerstvo spravedlnosti se nabízí příležitost zakotvit v rámci příslušné změny kompetenčního zákona, tj. předpisem obecně závazné povahy, koordinační postavení tohoto ministerstva v oblasti sbližování práva ČR s práva ES výslovně. V úvahu přichází i formulace širší, která by anticipovala už také "předpřístupovou" fázi vztahu k EU, kdy lze očekávat postupné přebírání acquis communautaire ve vymezených oblastech na základě mezinárodních smluv, uzavřených v návaznosti na EU (viz shora). Působnost Ministerstva spravedlnosti by proto bylo vhodné stanovit např. tak, že "koordinuje činnost ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy při provádění závazků ČR vůči integračním seskupením v oblasti legislativní".

Obecnou působnost Ministerstva zahraničních věcí při koordinaci provádění závazků ČR z mezinárodních smluv a členství v mezinárodních organizacích Srovnej § 6 kompetenčního zákona by přitom nebylo nutné zužovat, zvláště je-li Ústavnímu soudu svěřena pravomoc rozhodovat spory o rozsah kompetencí mezi státními orgány (čl. 87 odst. 1 písm. k/ Ústavy).

bd) Jako alternativa tohoto řešení se jeví posílení postavení Legislativní rady vlády, resp. postavení nových legislativních pravidel na pevnější normativní základ (např. ve formě nařízení vlády, vydaného k provedení kompetenčního zákona), který by byl oporou pro úpravu odpovědnosti státu v případě tzv. legislativního bezpráví (viz dále).

be) Do budoucna, v souvislosti se vstupem ČR do EU, však přesto nelze vyloučit potřebu vytvoření nového samostatného ministerstva "pro evropské záležitosti", které by v sobě integrovalo především jiné věcné působnosti, mělo by však významnou úlohu na poli implementace komunitárního práva v ČR.

c) Vlastní posuzování slučitelnosti právních předpisů ČR s právem ES orgány státní správy na základě citovaných vládních usnesení a metodických pokynů ÚLVS podle nich vydaných je třeba hodnotit jako obsahově značně propracované a z časového hlediska pokročilé.

ca) Povinnosti jednotlivých rezortů sledovat a průběžně vyhodnocovat stav komunitárního práva, podrobně analyzovat zákonitosti jeho vývoje a porovnávat je s dlouhodobými legislativními záměry na svém úseku (včetně průběžného operativního zapracování dalších námětů, jaké přinesla např. Bílá kniha, do Harmonogramu opatření), identifikovat rozdíly mezi oběma úpravami podle míry jejich závažnosti (včetně formalizace evidenčních a analytických údajů) při rozlišení rozdílů ve věcném záměru a v paragrafovaném znění předpisu, vytyčit priority, posuzovat potřebu nových institucí a vytypovat náměty na provedení ekonomické analýzy důsledků harmonizace skládají vcelku kompaktní instrumentárium pro přípravu přijímání příslušných legislativních rozhodnutí, doplněné ještě fungujícím elektronickým Informačním systémem pro podporu aproximace práva (ISAP).

cb) Vládní dokumenty se také zmiňují - zatím spíše okrajově - o potřebě přihlížet při zajišťování slučitelnosti nejen ke komunitárním předpisům zjevně korespondujícím, ale i k obecným zásadám práva ES, formulovaným zpravidla Soudním dvorem, jako je řada zásad chránících základní lidská práva procesní povahy, stanovících např.:

· meze přípustnosti zásahu do soukromí jednotlivce či vstupu do databází podniku při provádění kontrol dodržování povinností podle práva ES nebo

· zákaz zpětné účinnosti (retroaktivity) komunitárních aktů,

jakož i četné zásady hmotněprávních úprav, jako např.:

· zásada právní jistoty (respektování nabytých práv a tzv. legitimního očekávání,

· zásada přiměřenosti (proporcionality) správních rozhodnutí

· zásada stejného zacházení (postavení), resp. zákaz diskriminace z důvodu státní příslušnosti

· nebo i - Smlouvou ES již kodifikovaná - zásada subsidiarity.

Významné místo, které odvozování těchto obecných právních zásad má, je dáno nutností překlenout stále značnou heterogenní povahu práva ES, postrádající tak pevné zastřešení, jaké představuje v jednotlivých státech zpravidla ústavní pořádek.

cc) Vedle toho je třeba dbát i předpisů průřezové povahy, jejichž účinek se často překrývá s účinkem oborových předpisů (lze si povšimnout například, že odstraňování překážek volného pohybu zboží na společném trhu nebylo posuzováno jako samoúčel, ale byl zároveň brán na zřetel i dopad prováděné liberalizace na stav hospodářské soutěže a účinnost nástrojů její ochrany).

cd) Potřebu postupně přihlížet při přípravě harmonizačních opatření i k judikatuře Soudního dvora ES, interpretující právní předpisy ES a jejich základní pojmy, kterou konstatují vládní zprávy o stavu plnění úkolů na tomto úseku, může sice v omezené míře - v (zejména ranné) předvstupní fázi - uspokojit takříkajíc svépomocí exekutiva vzhledem k nedostatečné dostupnosti českých překladů alespoň hlavních rozsudků ESD ve srovnání s právními předpisy ES Jedná se o projekt ÚLVS č. BL I/3, Work Plan 3. Tzv. “Czech European Law Database” má být v rámci dotyčného programu PHARE sukcesivně vypracována třemi vysokoškolskými institucemi v kooperaci s experty evropského práva z různých členských států. Jedná se o Europa-Universität Viadrina (Frankfurt/Oder), Universität Halle a Centrum Evropských studií Vysoké školy ekonomické v Praze..

Na tuto nutnost již bylo reagováno ze strany ÚLVS ve formě přípravy nového počítačového systému pro výklad judikatury ESD v kontextu s Bílou knihou Evropské komise (European Law Transparency). Překlad výňatků z vybraných judikátů Soudního dvora vychází jako skriptum Právnické fakulty UK pod názvem Dokumenty ke studiu práva Evropského společenství II. část (Carolinum, Praha 1996, v tisku).

Cílovým řešením by se však mělo postupně stát, že systematické monitorování a průběžné vyhodnocování rozhodovací praxe SD (a také judikatury Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku) zajišťují v rámci své pravomoci české justiční orgány, především Nejvyšší soud popř. Ústavní soud. NS ČR (méně Vrchní soudy), jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky, bude po vstupu ČR do EU povinen obrátit se podle čl. 177 Smlouvy ES v případě výkladových pochybností, týkajících se souladu ustanovení českého práva s právem ES, na Soudní dvůr s předběžnou otázkou.

Jelikož osvojení si judikatury SD je úkol nesrovnatelně obtížnější, než je obsahové zvládnutí právních předpisů ES, zdá se být vhodné, aby byla přijata tato opatření:

· v Pokynech vlády pro zabezpečení slučitelnosti uložit gestorům přípravy právních předpisů, aby v odůvodnění návrhu uváděli i přehled rozhodnutí Soudního dvora ES, relevantních z hlediska daného návrhu

· při plném respektování nezávislého postavení justice v rámci výkonu soudní moci zajistit (zřejmě v rámci působnosti Ministerstva spravedlnosti) vybudování odborného zázemí při Nejvyšším soudu ČR, nezbytného k systematickému sledování judikatury SD, pořizování překladů jeho vybraných rozhodnutí a průběžné poskytování těchto poznatků pro potřeby Parlamentu, státní správy a Ústavního soudu ČR.

ce) Další oblastí monitorovací činnosti Nejvyššího soudu by se mělo stát sledování rozhodovací praxe soudů všech stupňů pokud jde o výklad a aplikaci harmonizovaného práva a její porovnávání se soudní praxí v členských státech. V první fázi by pomohlo alespoň publikování i rozsudků soudů nižších stupňů.

cf) "Instrumentalizovat" bude třeba i formy styku s Úřadem pro výměnu informací o technické pomoci pro oblast vnitřního trhu v Bruselu, zřízeným na základě Bílé knihy. Za nejvhodnější formu této spolupráce je zřejmě třeba považovat koordinaci požadavků jednotlivých rezortů a jejich předkládání z jednoho místa (nyní nejspíš Ministerstvem spravedlnosti).

cg) Všeobecně pociťovaný nedostatek jednotnosti právní terminologie, používané při překladech právních textů ES, má svoji příčinu jednak v určité hektičnosti, při níž jsou překlady pořizovány, jednak také v nedostatcích personálního vybavení příslušných pracovišť (kvalifikované jazykové znalosti u právníků resp. odborné erudice právnické u překladatelů), nekoordinovanosti jednotlivých aktivit jakož i obtížnou dostupností jiných než anglických znění dokumentů.

Terminologický slovník evropského práva, jehož I. díl byl věnován pouze právu primárnímu, Zpracován na zadání ÚLVS v rámci programu PHARE “Approximation of Legislation” kolektivem autorů z Právnické fakulty UK Tichý/Král/Svoboda/Zemánek. by měl být doplněn díly dalšími pro právo sekundární popř. judikaturu SD (v rámci tohoto projektu programu PHARE). Za akutní je nutno považovat potřebu vytvoření poradenského centra pro terminologii ES (tj. nejen terminologii ryze právní) průřezové povahy, nejlépe zřízením samostatné Pracovní skupiny (23.) v institucionálním rámci Pracovního výboru pro provádění ED, s níž by ostatní Pracovní skupiny měly konzultovat kvalifikované terminologické problémy. Tato Pracovní skupina by měla mít sjednocující funkci i vůči příslušným útvarům Parlamentu a Nejvyššího soudu (na základě dohody).

Bude ovšem třeba zvýšit i odpovědnost Ministerstva zahraničních věcí za terminologickou úroveň českých autentických znění (popř. českých překladů, není-li jedním z autentických znění i znění české) mezinárodních smluv vyhlašovaných ve Sbírce zákonů v rámci jeho působnosti. Srov. § 6 odst. 3 písm. g/ kompetenčního zákona.